VII SA/Wa 1161/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący:, sędzia WSA, Grzegorz Rudnicki (spr.), , Sędziowie: sędzia WSA, asesor WSA, Joanna Gierak-Podsiadły, Justyna Wtulich-Gruszczyńska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 września 2023 r. sprawy ze skargi C. Z. na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę Uzasadnienie. Pismem datowanym na 19 kwietnia 2023 r. C.Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Nr [...] Rady Gminy [...] z [...]października 2019 r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenów położonych we wsi [...] gmina [...] (dalej: "uchwała", "MPZP"). Ww. uchwałę zaskarżył w części, tj.: "1) w zakresie § 6 pkt 8, § 15 ust. 3, § 16, § 37 ust. 1 uchwały w odniesieniu do działki nr [...]z obrębu [...], gmina [...], w zakresie, w jakim zarezerwowano na niej pas terenu wyznaczony liniami rozgraniczającymi dla projektowanej drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem 14KDW oraz 2) w zakresie załącznika graficznego do uchwały w części odpowiadającej wymienionym w powyższym punkcie postanowieniom uchwały w odniesieniu do działki nr [...]z obrębu [...], gmina [...]". Zaskarżonej uchwale zarzucił: "1) naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 z późn. zm.), zwanej dalej "upzp" poprzez ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przebiegu drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem 14KDW przez część nieruchomości skarżącego, bez przeznaczenia tego terenu na cel publiczny, co skutkuje brakiem możliwości wywłaszczenia tego terenu za odszkodowaniem oraz ograniczeniem zabudowy pozostałej części nieruchomości; a w razie uznania przez Sąd dopuszczalności planowania dróg wewnętrznych na nieruchomościach stanowiących własność prywatną 2) naruszenie art. 3 ust. 1 i 4 ust. 1 upzp i przekroczenie przez organ uprawnień planistycznych przez naruszające zasadę proporcjonalności i równości ograniczenie prawa własności nieruchomości skarżącego, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 upzp; 3) naruszenie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp w zw. z § 4 pkt 9 lit. a obowiązującego w dacie uchwalenia planu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) poprzez brak zwymiarowania drogi wewnętrznej 14KDW w części tekstowej planu, co godzi w zasady sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego". Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części, a także zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniósł, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p., a zatem należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. W zaskarżonym planie ustalono, jako elementy uzupełniające sieci dróg publicznych tereny dróg wewnętrznych oznaczone m.in. symbolem 14KDW. Zgodnie z planem dostęp do dróg publicznych dla istniejących i nowo wydzielanych działek budowlanych należy realizować poprzez istniejące i projektowane zjazdy z dróg oznaczonych symbolami m.in. 14KDW. Jednocześnie w § 37 ust. 1 planu Rada Gminy [...]postanowiła, że na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolami, m.in. 14KDW obowiązują następujące ustalenia: 1) przeznaczenie podstawowe: droga wewnętrzna; 2) zasady zagospodarowania terenu: a) dopuszcza się realizację: sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, b) do czasu realizacji ustaleń planu dopuszcza się użytkowanie terenu w sposób dotychczasowy, c) dopuszcza się drogi bez wyodrębnienia jezdni i chodników, d) szerokość terenu w liniach rozgraniczających zgodnie z rysunkiem planu. Projektowana droga wewnętrzna oznaczona symbolem 14KDW przebiega przez działkę o nr ewid. [...], obręb [...], gmina [...], stanowiącą przedmiot własności skarżącego. Dla nieruchomości Sąd Rejonowy w [...], [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi KW o nr [...]. Regulacje planu odnoszą się do nieruchomości skarżącego w ten sposób, że przewidują na niej drogę wewnętrzną oznaczoną symbolem 14KDW. W zakresie zaskarżenia posiada interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r., o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40 z późn. zm., dalej: "u.s.g."), bowiem przysługuje mu prawo własności nieruchomości nr ewid. [...]z obrębu [...], gmina [...]objętej tym planem, a regulacje planu odnoszą się do tej nieruchomości w ten sposób, że przewidują na działce drogę wewnętrzną. Z zapisów tekstu planu oraz części graficznej wynika, że skarżący nie uzyskał uprawnienia do zagospodarowania całego obszaru działki nr [...]na swoje potrzeby, lecz musi brać pod uwagę zapis planu przewidujący na jej części drogę wewnętrzną do obsługi innych jeszcze nieruchomości. Skarżący wyjaśnił, że pismem z 11 maja 2022 r., wystąpił do Rady Gminy [...] z wnioskiem o udzielenie odpowiedzi na pięć pytań w celu dokonania oceny, czy uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie w rozumieniu art. 101 ust 1 u.s.g. Udzielone pismem z 31 maja 2022 r., przez Wójta Gminy [...] oraz pismem z 2 maja 2022 r., przez Przewodniczącego Rady Gminy [...]odpowiedzi utwierdzają go w przekonaniu, że w związku z uchwaleniem planu Rada Gminy [...]dopuściła się naruszenia art. 3 ust 1 i 4 ust 1 u.p.z.p., polegającego na przekroczeniu przez organ uprawnień planistycznych przez naruszające zasadę proporcjonalności i równości ograniczenie prawa własności jego nieruchomości. Powyższe stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art 28 ust 1 u.p.z.p. Zdaniem skarżącego, postanowienia planu w zaskarżonej części oraz w zakresie załącznika graficznego do uchwały odpowiadające zaskarżonym postanowieniom planu ingerują w sposób nadmierny w jego interes prawny względem nieruchomości. Podejmując zaskarżoną uchwałę organ naruszył art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., poprzez ustalenie w MPZP przebiegu drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem 14KDW przez część nieruchomości skarżącego, bez przeznaczenia tego terenu na cel publiczny. Zgodnie z art 15 ust 2 pkt 10 ww. ustawy, w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Organ naruszył też art. 3 ust 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p., poprzez przekroczenie uprawnień planistycznych przez naruszające zasadę proporcjonalności i równości ograniczenie prawa własności nieruchomości skarżącego, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art 28 ust 1 u.p.z.p. Przyjmując nawet, że Rada Gminy dysponuje kompetencją do planowania (urządzania) dróg wewnętrznych na nieruchomościach stanowiących własność prywatną, bez zgody ich właścicieli to ustalanie przebiegu dróg wewnętrznych w MPZP powinno być poprzedzone bardzo wnikliwą analizą stanu faktycznego i prawnego, aby do niezbędnego minimum ograniczać sytuacje, w których Gmina planuje tego typu drogi na gruntach prywatnych. Chodzi o to, aby w sposób realny zaspokoić usprawiedliwione potrzeby lokalnej społeczności w zakresie dostępu do drogi publicznej, zaś taką gwarancję daje jedynie niewątpliwe ustalenie, że realizacja drogi wewnętrznej nie napotka przeszkód niezależnych od gminy (np. spotka się z oporem właścicieli nieruchomości, na których jej przebieg został przewidziany w miejscowym planie) i budowę takiej drogi będzie można przeprowadzić. W przeciwnym przypadku może dojść do sytuacji, w której mimo ograniczenia prawa własności, poprzez ustalenie w planie miejscowym przebiegu drogi wewnętrznej przez grunt prywatny, nie dojdzie do realizacji zamierzonego w prawie miejscowym skutku w postaci budowy takiej drogi. Zgodnie z pismem z 31 maja 2022 r. Wójta Gminy [...] "opracowanie projektu planu miejscowego było poprzedzone min. opracowaniem ekofizjografii podstawowej, analizą dotychczasowych dokumentów planistycznych oraz geodezyjnych, a także przeprowadzeniem wizji w terenie". Treść udzielonej odpowiedzi nie pozwala na uznanie, że uchwalenie planu było poprzedzone bardzo wnikliwą analizą stanu prawnego i faktycznego. Wskazane przez Wójta Gminy [...]elementy nie odbiegają w żadnej mierze od zwykłych obowiązków organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia MPZP, o których mowa w art. 14 ust 5 u.p.z.p. Planowana droga wewnętrzna 14KDW została poprowadzona przez kilkanaście różnych działek. Zorganizowanie sprawnej komunikacji przez te tereny wymagałoby koordynacji wielu właścicieli nieruchomości. Budowa drogi wewnętrznej nie będzie mogła być zrealizowana bez zgody właścicieli działek przeznaczonych na jej budowę, a w rozpoznawanej sprawie oczywiste jest, że nie zgadzają się oni na jej usytuowanie. Mieszkańcy [...]co najmniej dwukrotnie w 2009 r. i 2019 r. wyrazili stanowczy sprzeciw co do przeznaczenia części posiadanych przez nich działek pod budowę drogi. Z posiadanej przez skarżącego wiedzy, sprzeciw swój wyrazili również właściciele działek ewidencyjnych [...], [...]. Wyznaczenie ciągu komunikacyjnego - drogi wewnętrznej - na działkach prywatnych nie gwarantuje osiągnięcia celu w postaci zapewnienia możliwości realizowania, z wykorzystaniem tej drogi, obsługi komunikacyjnej określonych terenów. Na takie bowiem wykorzystanie terenu, nadal będzie konieczne uzyskanie zgody właściciela działki (działek), przez którą ma ten ciąg przebiegać. Wszystkie działki, przez które zaplanowana została droga wewnętrzna oznaczona, jako 14KDW, mają zapewniony dostęp do drogi publicznej. W stosunku z kolei do działek nowo wydzielanych istnieją inne środki prawne, które umożliwiłyby takim działkom dostęp do drogi publicznej, tj. przez wyznaczenie drogi koniecznej lub utworzenie służebności na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości władnącej. Takie rozwiązanie dopuszcza sam ustawodawca, stanowiąc w art. 2 pkt 14 u.p.z.p., że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Skarżący wyjaśnił, że w stosunku do jego działki nr ewid. [...]nie jest prawdą twierdzenie, że wyznaczenie dróg wewnętrznych ma na celu ułatwienie komunikacji dla nowopowstałych działek. Dostęp do drogi publicznej w stosunku do jego działki, na całej jej długości odbywa się przez działkę nr ewid. [...]. W sytuacji podziału działki nr [...]każda z nowopowstałych działek będzie miała zapewniony dostęp do drogi publicznej (drogi powiatowej [...]- [...]), poprzez działkę nr ewid. [...]. Nie ma żadnego uzasadnienia, aby droga wewnętrzna oznaczona, jako 14KDW została zaplanowana wzdłuż całej jego działki do rowu oznaczonego, jako 5WR i sięgała aż do granicy między działką [...]oraz [...]. W ocenie skarżącego, bardziej racjonalnym rozwiązaniem byłoby, aby droga kończyła się np. na granicy działek o nr [...]oraz [...]. Zaplanowana droga oznaczona, jako 14KDW przecina działkę skarżącego, pozostawiając obszar gruntu w kształcie trójkąta pomiędzy rowem 5WR, a drogą wewnętrzną 14KDW, który nie będzie mógł być w żaden sposób zagospodarowany. Na samej drodze wewnętrznej nie mógłby być wzniesiony żaden inny obiekt poza przedmiotową drogą wewnętrzną. Gmina [...]w zakresie zamierzonego celu zastosowała nieadekwatny środek i nie rozważyła innych alternatywnych wariantów wyznaczenia projektowanej drogi, a które to warianty nie stanowiłyby tak dużej ingerencji w prawo własności skarżącego oraz dawałyby gwarancję, że planowane rozwiązanie komunikacyjne będzie możliwe do realizacji. Zdaniem organu "wyznaczenie dróg wewnętrznych ma na celu ułatwienie komunikacji dla nowopowstałych działek budowlanych, prowadzenie ewentualnej budowy sieci infrastruktury technicznej, a także wprowadzenie ładu przestrzennego na terenie dotychczas w dużej części rolnym. Ze względu na fakt, że opracowany projekt planu przekształcił dotychczasowe tereny rolne na działki budowlane, niezbędne było wyznaczenie komunikacji drogowej nie tylko publicznej, ale i wewnętrznej". Zdaniem skarżącego, wskazane uzasadnienie może budzić wątpliwość, biorąc pod uwagę załącznik graficzny do uchwały. Tereny znajdujące się powyżej rowu oznaczonego obecnie symbolem 5WR w poprzednim planie miejscowym przyjętym uchwałą nr [...]Rady Gminy [...]z [...] czerwca 2009 r., w sprawie uchwalenia MPZP "[...]", obejmującego tereny działek położonych we wsiach: [...]i [...]również przeznaczone były w głównej mierze pod uprawy rolne i zieleni nieurządzonej. Zaskarżona uchwała zmieniła ich przeznaczenie na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub jednorodzinnej z usługami. Na tym terenie sieć dróg wewnętrznych właściwie nie została wyznaczona inaczej niż na terenie poniżej rowu oznaczonego obecnie symbolem 5WR, gdzie sieć dróg wewnętrznych jest bardzo gęsta. Skarżący stwierdził, że o fakcie braku dokonania wnikliwej analizy stanu faktycznego i prawnego przed ustaleniem przebiegu dróg wewnętrznych w MPZP świadczy również okoliczność podnoszona przez organ w odpowiedzi na jego pismo z 11 maja 2022 r., że wniosek do projektu planu o przeznaczenie dz. nr [...]i [...]został złożony przez żonę skarżącego – L.Z. Żona skarżącego – S.Z nie składała żadnych wniosków do projektu planu, zaś wskazana przez organ L.Z. była ciocią skarżącego. Powyższe potwierdza tezę, że stan faktyczny i prawny nieruchomości nie został przez organ należycie zbadany. Zwrócił uwagę, że szerokość drogi wewnętrznej oznaczonej, jako 14KDW wynosi od 6 m do 12,5 m. Dodał, że jeśli chodzi o drogi niepubliczne, to zgodnie z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225) "Do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m". W ust. 2 zaznaczono, że "Dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem, że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów". Z kolei, zgodnie z § 15 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124 z późn. zm.), obowiązującym w czasie podjęcia zaskarżonej uchwały, szerokość pasa ruchu na drodze klasy L (lokalne) powinna wynosić 2,75 m, zaś na drodze klasy D (dojazdowe) - 2,5 m. Projektowana droga wewnętrzna 14 KDW wykazuje więc w istocie cechy charakterystyczne dla dróg publicznych. Wykładnia art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 u.s.g., w nawiązaniu do art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., prowadzi do wniosku, że zadaniem własnym gminy jest sprawne zorganizowanie komunikacji na terenie podległym jej kompetencji, przy czym osiągnięcie tego celu powinno nastąpić także przez odpowiednie kształtowanie ładu przestrzennego, tj. zaplanowanie adekwatnej siatki terenów komunikacyjnych służących wszystkim członkom wspólnoty. Rada Gminy [...] (wprowadzając do przedmiotowego planu drogi wewnętrzne, w tym drogę 14 KDW, które wykazują cechy charakterystyczne dla dróg publicznych) - przekroczyła granice władztwa planistycznego. Takie działanie Gminy stanowi w istocie próbę przeniesienia obowiązku realizowania zadań z art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g., na właścicieli nieruchomości, na których miałaby być zlokalizowane wspomniane drogi. Zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r., o drogach publicznych (dalej: "u.d.p."), w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia planu - budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzenie nimi należy do zarządcy terenu, na którym zlokalizowana jest droga wewnętrzna, a w razie jego braku - do właściciela tego terenu. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 8 ust. 3 u.d.p., że finansowanie zadań, o jakich mowa w art. 8 ust. 2 ww. ustawy, należy do zarządcy terenu, na którym zlokalizowana jest droga, w razie jego braku - do właściciela tego terenu. To właściciele nieruchomości, przez które miałyby przebiegać drogi wewnętrzne, w tym 14 KDW, a nie Gmina [...], musieliby realnie ponosić ciężar związany z obsługą terenu komunikacyjnego. Wyznaczenie w planie miejscowym dróg publicznych może (w świetle art 98 i art 112 ustawy z 21 sierpnia 1997 r., o gospodarce nieruchomościami) rodzić konieczność wypłaty odszkodowania w związku z przejściem własności tego terenu komunikacyjnego na rzecz gminy. Wprowadzenie do planu miejscowego dróg wewnętrznych realizujących cele dróg publicznych stanowi zatem także próbę obejścia przepisów przyznających rekompensatę właścicielom gruntów za utratę prawa własności. W przedmiotowej sprawie przepisy uchwały mogłyby prowadzić do sytuacji, w której właściciele działek, przez które ma przebiegać droga 14KDW, nie mogliby z nich swobodnie korzystać, de facto realizując publiczne zadanie gminy z art 7 ust 1 pkt 2 u.s.g. Jednocześnie osoby te nie uzyskałyby także z tego tytułu żadnego odszkodowania. Skarżący dodał, że plan w części tekstowej musi określać parametry drogi i nie wystarczy samo odesłanie do rysunku planu. Rysunek planu, jako znak graficzny nie może wiązać bezpośrednio, nie spełnia bowiem wymogów normy prawnej z jej klasyczną budową: hipoteza, dyspozycja, sankcja. Rysunek planu w procesie stosowania prawa może być uwzględniony tylko w takim zakresie, w jakim jest "opisany" w tekście planu. W okolicznościach niniejszej sprawy, jako naruszenie prawa – art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., w zw. z § 4 pkt 9 lit. a obowiązującego w dacie uchwalenia planu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r,. w sprawie wymaganego zakresu projektu MPZP (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) uznać należy brak zwymiarowania drogi wewnętrznej w części tekstowej planu. Część tekstowa planu - § 37 ust. 1 pkt 2 lit. d - ogranicza się do stwierdzenia przy określeniu zasad zagospodarowania terenu oznaczonego m.in. symbolem 14KDW: "szerokość terenu w liniach rozgraniczających zgodnie z rysunkiem planu". Kwestionowana uchwała w zaskarżonej części podjęta została w sposób dowolny, bez prawnego i faktycznego uzasadnienia. Gmina nie wykazała, że tak istotne ograniczenie prawa własności skarżącego jest uzasadnione interesem publicznym w zakresie dostępu do drogi publicznej. Zdaniem skarżącego, Rada przekroczyła przysługujące jej na mocy art 3 ust 1 i art 4 ust 1 u.p.z.p., władztwo planistyczne, ponieważ nie dowiodła, że potrzeby wspólnoty lokalnej przemawiają za takim przyjęciem kwestionowanego przeznaczenia jego działki. Bez żadnych racjonalnych podstaw i bez zapewnienia ochrony prawa własności, ograniczono skarżącemu możliwość dysponowania nieruchomością wedle własnych zamierzeń. Wykazane naruszenie powyższych przepisów stanowi niewątpliwe istotne naruszenie zasad sporządzania planu, w rozumieniu art. 28 ust 1 u.p.z.p. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...], pismem swego pełnomocnika, datowanym na 19 maja 2023 r., wniosła o oddalenie skargi w całości. Uzasadniając stanowisko Rada wyjaśniła, że podejmując zaskarżoną uchwałę podjęła decyzję w przedmiocie zmiany przeznaczenia gruntów, w tym działki należącej do skarżącego, z dotychczasowej działalności rolniczej, na działkę z przeznaczeniem pod zabudowę, w tym mieszkaniową. To właśnie z tego względu, aby nieruchomości między innymi będące przedmiotem prawa własności należącego do skarżącego, mogły zacząć funkcjonować jak działki z przeznaczeniem pod zabudowę, niezbędne było określenie, jaki jest możliwy projektowany przebieg dróg dojazdowych, jako wymaganym połączeń poszczególnych działek z drogą publiczną. Tego rodzaju działanie organu (choć rzeczywiście mogące mieć bezpośredni wpływ na zakres wykonywanego przez właściciela władztwa nad rzeczą) - nie powinno podlegać oderwanej od powyższych okoliczności ocenie tylko i wyłącznie w zakresie ograniczenia się do samej przesłanki wpływu na prawo własności. Co do zasady dysponowanie przez skarżącego, jako właściciela nieruchomości działkami przeznaczonymi pod zabudowę (a w konsekwencji obarczonymi projektowanym przebiegiem wewnętrznej drogi dojazdowej) jest powszechnie traktowane, jako mające większy ciężar ekonomiczny, niż ewentualne dysponowanie w dalszym ciągu działkami rolnymi bez możliwości ich innego wykorzystania. Za niezasadne uznała zarzuty skarżącego w zakresie ewentualnego przyjęcia, że za prawidłowe mogłoby zostać uznane tylko takie działanie organu, który dla wyznaczania projektowanego przebiegu dróg dojazdowych wykorzystywałby procedurę właściwą dla ustalania przebiegu dróg o charakterze publicznym. Rada wyjaśniła, że nie jest możliwe, aby w drodze przepisów wywłaszczeniowych regulować kwestie związane z wewnętrznymi drogami dojazdowymi pozostającymi przecież w gestii właściciela nieruchomości. Gdyby do kwestii projektowania przebiegu wewnętrznych dróg dojazdowych łączących poszczególne działki z drogami publicznymi, stosować procedurę wywłaszczeniową - to grozić by to musiało praktycznym zablokowaniem procedur uchwalania aktualnych planów zagospodarowania przestrzennego w gminach. Wolumen dróg dojazdowych, których przebiegu zaprojektowanie jest wymagane przy zmianie przeznaczenia działek, jest o rząd wielkości większy niż wytyczane drogi publiczne. Również za niezasadne uznała zarzuty, jakoby organ podejmujący kwestionowaną uchwałę przekroczył uprawnienia planistyczne, poprzez naruszenie zasady proporcjonalności i równowagi przy ograniczeniu prawa własności przysługującego skarżącemu. Rada podkreśliła, że podjęła wszelkie możliwe działania w zakresie analiz i planowania, aby planując projektowany przebieg dróg wewnętrznych na gruntach prywatnych z jednej strony zaspokajał on usprawiedliwione potrzeby właścicieli poszczególnych nieruchomości z punktu widzenia skomunikowania takich nieruchomości z drogą publiczną, wymaganego zarówno przez przepisy prawa, jak i zapewnienie faktycznej możliwości użytkowania działek, z drugiej strony dbając jednocześnie o to, aby projektowany przebieg drogi wewnętrznej w sposób jak najmniejszy i najbardziej racjonalny ingerował w prawo własności nieruchomości. Opracowując projekt MPZP części terenów położonych we wsi [...], przyjętego uchwałą nr [...]przez Radę Gminy [...]z [...]października 2019 r., kierowano się m.in. wytycznymi zawartymi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], złożonymi wnioskami w ramach przeprowadzonej procedury planistycznej a także interesem publicznym i prywatnym. Opracowanie projektu planu dla znacznego obszaru ponad 60 ha jest zadaniem złożonym, trwającym wiele miesięcy, w którym należy pogodzić wiele często sprzecznych ze sobą interesów i oczekiwań właścicieli nieruchomości. Poprzednio obowiązujący na tym obszarze plan zagospodarowania przestrzennego "[...]" terenu położonego we wsiach: [...]i [...], przyjęty uchwałą nr [...] Rady Gminy [...]z [...] czerwca 2009 r., opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]z 2009 r., nr 129, poz. 3842 - w przeważającej części przeznaczał działki pod zagospodarowanie rolnicze. Istniejący kształt działek rolnych bardzo często odbiega od działek budowlanych, są one zazwyczaj dosyć długie i dopiero ich podział oraz wprowadzenie niezbędnych przy takim przeznaczeniu układów komunikacyjnych pozwala na racjonalne ukształtowanie nowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zgodnie z wytycznymi zawartymi w art. 20 u.p.z.p., Rada Gminy uchwala miejscowy plan po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń Studium. Oznacza to, że polityka przestrzenna zawarta w Studium powinna być odzwierciedlona w planie miejscowym. Wiążący charakter studium wynika z przepisu art. 9 ust. 4 u.p.z.p., w brzmieniu: "Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych", ale również z przepisu art. 15 ust. 1 ww. ustawy w brzmieniu: "Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem". Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]przyjęte uchwałą nr [...]Rady Gminy [...]z 18 sierpnia 2017 r., praktycznie cały obszar terenów miejscowości [...], położonych bezpośrednio przy graniach miasta [...]- przeznacza pod rozwój zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Tym samym większość działek w obszarze objętych projektem planu została przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną lub jednorodzinną z usługami, zgodnie także ze złożonymi do projektu planu wnioskami. Aby działki dotychczas rolne mogły stanowić działki budowlane muszą posiadać m.in. wielkość, cechy geometryczne, dostęp do infrastruktury technicznej oraz do drogi publicznej. Przeznaczając dane nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową należy starać się ukształtować zagospodarowanie w taki sposób, aby powstałe nowe działki miały cechy działek budowlanych a nie rolnych. Wymaga to wyznaczenia nowych dróg publicznych, a także wewnętrznych. U.p.z.p., nie ogranicza wyznaczania układów dróg w planach miejscowych tylko, jako dróg publicznych, ale zezwala także na realizację innych dróg wewnętrznych. Zgodnie z art. 2 pkt 14 ww. ustawy, poprzez dostęp do drogi publicznej rozumie się bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Rada stwierdziła, że droga 14 KDW wyznaczona w miejscowym planie została poprowadzona w taki sposób, aby w minimalnym zakresie ingerować w działki będące prywatną własnością, jednak dzięki tej drodze większość działek w najbliższym obszarze będzie mogła być wydzielona i zabudowana, jako działki budowlane. Ponownie nadmieniła, że poprzednio obowiązującym na tym terenie plan miejscowy przeznaczał zdecydowaną większość działek pod zagospodarowanie rolnicze (tereny upraw rolnych i zieleni nieurządzonej) oznaczone, jako R.Z. Za całkowicie niezasadny uznała powołany argument, jakoby droga oznaczona w planie symbolem 14KDW została wyznaczona bez zachowania zasad proporcjonalności i równości ograniczeń prawa własności. Wyjaśniła, że działka nr [...]o pow. 0,3589 ha w dotychczasowym planie miejscowym była przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową (symbol 14 MN) oraz w większości (ok 69% powierzchni działki) pod tereny upraw rolnych i zieleni nieurządzonej 19 R.Z. Dodatkowo na załączniku graficznym do MPZP wskazano, że droga 14KDW ma szerokość 6 m w liniach rozgraniczających, taka szerokość pozwala na swobodne mijanie się dwóch pojazdów osobowych, czy też ruch pieszych i samochodu osobowego bez zbędnego zabierania na ten cel gruntów prywatnych. Zaledwie ok 529 m² (niespełna 15% całej dużej działki nr [...]), zostało przeznaczone pod drogę wewnętrzną. Dzięki wprowadzeniu takiej drogi wewnętrznej przedmiotowa działka nr [...] której dotyczy skarga zyskała dodatkowy obszar o powierzchni około 1760 m² pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oznaczoną symbolem 12MN. Takie ukształtowanie przestrzeni pozwala na wydzielenie działek budowlanych z dotychczasowych działek rolnych w całym sąsiednim obszarze działki nr [...], przeprowadzenie w przyszłości niezbędnej infrastruktury technicznej oraz dogodną komunikację. Wyznaczona droga wewnętrzna 14 KDW pozwala na podział innych działek na działki budowlane, zabezpiecza komunikację terenu oraz miejsce na rozwój infrastruktury technicznej jak wodociąg, kanalizacja, sieć gazowa i elektroenergetyczna, a także pozwala na podział działki [...]w taki sposób, aby powstały działki budowlane przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Wójt Gminy [...]w tym wypadku kierował się zdecydowanie wartościami wyżej cenionymi niż tylko interes jednego właściciela. Brak takiej drogi spowodowałby, że działki istniejące byłby często zbyt długie, pojawiłby się poważny problem z przeprowadzeniem infrastruktury technicznej oraz komunikacją całego obszaru. Skarżący (poza powołaniem ogólnie sformułowanego zarzutu co do zaplanowania projektowanego przebiegu drogi dojazdowej m.in. po działce [...]z nadmiernym naruszeniem jego prawa własności) - nie wskazał konkretnie, w jaki ewentualnie inny sposób jej zdaniem należałoby przebieg takiej drogi zaprojektować, ewentualnie ograniczając potencjalne wykorzystanie części gruntu działki [...]. Zdaniem strony przeciwnej, układ nieruchomości stanowiących działki o charakterze budowalnym na danym obszarze, od strony faktycznej w zasadzie dyktuje taki przebieg dróg dojazdowych, jaki został zaplanowany w przypadku przebiegu drogi po działce [...]jeżeli tylko zamierza się zachować zasadę minimalizowania obciążeń poszczególnych nieruchomości. Rada nie zgodziła się z zarzutem skarżącego, jakoby w części tekstowej planu nie został podany wymiar drogi wewnętrznej 14KDW. Powołując się na orzecznictwo wyjaśniła, że część graficzna planu jest "uszczegółowieniem" części tekstowej i ustalenia planu muszą być odczytywane łącznie - z uwzględnieniem zarówno części graficznej jak i tekstowej. Ustalenia w tekście MPZP nie są odmienne od ustaleń czy informacji zwartych na rysunku tylko stanowią jego uzupełnienie. Czytając plan miejscowy łącznie tekst i rysunek bez trudu można określić szerokość drogi wewnętrznej 14KDW. Ponadto "zwymiarowanie odległości podane w metrach" jest ustaleniem obowiązującym niniejszego planu, o którym mowa w par 4 ust. 1 pkt 7 planu miejscowego. MPZP terenów we wsi [...]został opracowany zgodnie z procedurą określoną w u.p.z.p., zbierano wnioski do projektu planu, wyłożono projekt do publicznego wglądu, zorganizowano dyskusję publiczną nad przyjętymi rozwiązaniami. Organ nadzoru nie zgłosił żadnych uwag do jego uchwalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, wydając wyrok na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Na wstępie wyjaśnić należy, że skarżący wywodzi swój interes prawny z tego, że jest właścicielem nieruchomości, składającej się z działki nr ewid. [...], obręb [...], gmina [...], zaś wykonywanie tego prawa zostało naruszone wskutek uchwalenia planu miejscowego - poprzez przeznaczenie w tym planie części tej nieruchomości w sposób przedstawiony w skardze. Skarżący ma więc legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym na uchwałę rady gminy w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w takim zakresie, w jakim upatruje on naruszenia prawa własności do oznaczonej co do tożsamości numerami ewidencyjnymi działek nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie była jednak zasadna. Na wstępie wyjaśnić należy, że upoważnienie do władczego ograniczenia prawa własności wynika m. in. z art. 6 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 977, dalej: "u.p.z.p."), zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), określają więc granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują wykonywanie sposobu prawa własności nieruchomości, mogąc w efekcie przez ustalenie przeznaczenia danego terenu prowadzić do ograniczeń prawa własności (art. 21 Konstytucji RP i art. 140 Kodeksu cywilnego) na obszarze objętym planem. Przysługujące gminie władztwo planistyczne umożliwia tym samym daleko idące ograniczenie prawa własności nieruchomości, aż do wprowadzenia zakazów zabudowy włącznie (art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.). Ingerencja w sferę prawa własności, dokonywana w ramach kształtowania polityki przestrzennej, musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się w akcie prawa miejscowego określone ograniczenia. Władztwo planistyczne jednostki samorządu podlega bowiem ograniczeniom, wynikającym m.in. z art. 6 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którym każdy posiada prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. Zgodnie z art. 1 ust. 3 u.p.z.p., ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne Przekroczenie bowiem przez organ uprawnień planistycznych przez niezgodne z zasadą proporcjonalności i równości ograniczenie prawa własności nieruchomości, stanowi naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Niesporne w sprawie jest, że uchwała Nr [...]Rady Gminy [...]z [...]października 2019 r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenów położonych we wsi [...]gmina [...]wprowadziła w zaskarżonej części, tj. w odniesieniu do nieruchomości skarżącego przynajmniej teoretyczne (o czym mowa w dalszej części uzasadnienia) ograniczenie wykonywania własności w zakresie, w jakim przeznaczono tą działkę w części pod drogę wewnętrzną. Istotą więc sprawy niniejszej jest to, czy m.p.z.p. w części ingerującej w prawo własności skarżącego jest istotnie sprzeczny z prawem w sposób powodujący nieważność tej części aktu, zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 40, dalej: "u.s.g."). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że podstawą rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność uchwały może być bowiem tylko istotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Jak bowiem wynika z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK 542/21, CBOSA). Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszeniem prawa może być istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Takie wady powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z treści tej regulacji jednoznacznie wynika, że ustawodawca rozróżnia pojęcie "zasad sporządzania planu" oraz pojęcie "trybu sporządzania planu". Tryb sporządzania planu odnosi się niewątpliwie do sekwencji czynności podejmowanych przez organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego. Natomiast zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, a więc zawartości tego aktu (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zamieszczonych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Ustawodawca wprowadził więc, podobnie jak w ww. art. 91 ust. 1 u.s.g., przesłankę istotności naruszenia zarówno co do naruszenia zasad, jak i trybu sporządzania planu miejscowego. Tym samym, nie każde naruszenie przepisów w powyższym zakresie będzie skutkowało nieważnością aktu planistycznego, lecz tylko takie, które ma charakter istotny. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 7 i ust. 3 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza prawo własności, zaś ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, natomiast zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 tej ustawy w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Jak wynika z powyższego, ustalenia planu muszą zawierać zasady, o których mowa w art. 15 u.p.z.p., które uwzględniają również wartości, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., m.in. wymagania ładu przestrzennego, walory krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, prawo własności, potrzeby interesu publicznego. Wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego w zakresie ustaleń dotyczących zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej określa § 4 pkt 11 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r., poz. 2404). Tym niemniej, w stanie sprawy zawisłej przed tut. Sądem należy zwrócić uwagę na to, że kwestionowany plan miejscowy w części dotyczącej nieruchomości skarżącego przewiduje przeznaczenie części jego działek nie pod drogę publiczną, ale pod drogę wewnętrzną. Ma to swoje konsekwencje prawne w zakresie potencjalnego ograniczenia (a zwłaszcza zakresu takiego ograniczenia) prawa własności skarżącego. Zgodnie z art. 8 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 645, dalej: "u.d.p."), drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi; budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do właściciela tego terenu. Pojęcia drogi wewnętrznej używa prawodawca także w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. - definiując pojęcie "dostęp do drogi publicznej". Z drogi publicznej może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, natomiast droga wewnętrzna ze swojej istoty jest przeznaczona do korzystania przez węższy, czasami ściśle określony, krąg podmiotów. Drogi wewnętrzne stanowią więc, obok dróg publicznych, element systemu komunikacyjnego, ale niemający służyć miejscowym potrzebom komunikacyjnym w sensie nieograniczonego do nich dostępu. Urządzenie ciągów dróg wewnętrznych nie pochodzi ze środków publicznych, ale obarcza właściciela (właścicieli) terenu ich lokalizacji, a zatem "dotyka" określonego kręgu podmiotów. Przeznaczanie w planach danego terenu na drogę wewnętrzną jest dopuszczalne, niemniej organ doprowadzając do ustalenia ich w planie powinien kierować się obowiązującymi przepisami prawa i granicami władztwa planistycznego gminy. W orzecznictwie podkreśla się, że w świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, w każdym przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Rolą organu planistycznego jest właśnie wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych (wyroki NSA z 1 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2478/15 i z 8 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 224/17). Ustalanie przebiegu dróg wewnętrznych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego powinno być poprzedzone bardzo wnikliwą analizą stanu faktycznego i prawnego, aby do niezbędnego minimum ograniczać sytuacje, w których gmina planuje tego typu drogi na gruntach prywatnych. Chodzi bowiem o to, aby w sposób realny zaspokoić usprawiedliwione potrzeby lokalnej społeczności w zakresie dostępu do drogi publicznej, a taką gwarancję daje jedynie niewątpliwe ustalenie, że realizacja drogi wewnętrznej nie napotka przeszkód niezależnych od gminy (np. spotka się z oporem właścicieli nieruchomości, na których jej przebieg został przewidziany w miejscowym planie) i budowę takiej drogi będzie można przeprowadzić. W przeciwnym przypadku może dojść do sytuacji, w której mimo ograniczenia prawa własności poprzez ustalenie w planie miejscowym przebiegu drogi wewnętrznej przez grunt prywatny, nie dojdzie do realizacji zamierzonego w prawie miejscowym skutku w postaci budowy takiej drogi (tak wyrok NSA z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1410/16, CBOSA). Pod zaplanowaną drogę wewnętrzną 14KDW została przeznaczona część działki skarżącego o numerze ewidencyjnym [...], choć ma ona (co podkreśla skarżący) dostęp do drogi publicznej. Skoro droga ta, mająca na celu obsługę komunikacyjną przyległego terenu, nie została zaplanowana, jako droga publiczna, lecz droga wewnętrzna w rozumieniu art. 8 u.d.p., to oznacza, że nieruchomości, na których ją zaprojektowano nie mogą podlegać wywłaszczeniu na cel publiczny, o jakim mowa w art. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 344), a więc własność części tego gruntu nie zostaje odjęta skarżącemu, a realizacja drogi o takim charakterze nie może nastąpić bez zgody właścicieli i musi nastąpić na warunkach określonych art. 8 ust. 2 u.d.p. Przyjęcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozwiązania polegającego na przeznaczeniu określonego terenu pod drogę wewnętrzną, a nie publiczną, oznacza, że teren ten nadal pozostaje własnością jego dotychczasowego właściciela. Dlatego też skutek prawny przeznaczenia w zaskarżonej uchwale części nieruchomości skarżącego pod drogę wewnętrzną nie spowodował odjęcia skarżącemu prawa własności tej części. Skutkiem prawnym było natomiast to, że potencjalne, przyszłe zagospodarowanie części działki nr ewid. [...]zostało przedmiotowo ograniczone do urządzenia tam drogi wewnętrznej. Tym niemniej, bez zgody i działania samego skarżącego droga taka powstać nie może; w szczególności niemożliwe jest jakiekolwiek władcze działanie Gminy w tym zakresie – właśnie z uwagi na to, że droga ta nie ma charakteru publicznego, a Gmina nie będzie w związku z tym jej zarządcą, posiadającym tytuł prawny do dysponowania gruntem na cele budowlane. Oceny w zakresie potencjalnego naruszenia prawa zaskarżoną w części uchwałą wymagała zatem okoliczność: 1. czy droga określona w zaskarżonym planie, jako droga wewnętrzna z praktycznego punktu widzenia nie będzie pełniła roli drogi publicznej, której urządzenie i utrzymanie w części będzie w gestii skarżącego, jako właściciela nieruchomości (inaczej mówiąc, czy nie zostanie przez Gminę przerzucone na właścicieli nieruchomości, w tym skarżącego); 2. czy w sprawie nie doszło do zachwiania równowagi pomiędzy koniecznością zapewnienia interesu ogółu oraz jednostki i 3. czy skarżący nie będzie zmuszony do poniesienia zbyt daleko idących ciężarów. Innymi zaś słowy, czy taki sposób określenia przeznaczenia w planie części działek skarżącego nie przekracza granic władztwa planistycznego gminy przez nadmierne ograniczenie sposobu korzystania z tej nieruchomości. Z wyjaśnień organu w odpowiedzi na skargę wynika, że Gmina podejmując zaskarżoną uchwałę dokonała zmiany przeznaczenia gruntów, w tym działki należącej do skarżącego, z dotychczasowej rolnej, na grunt pod zabudowę, w tym mieszkaniową. Aby nieruchomości – w tym i skarżącego, - mogły zacząć funkcjonować, jak działki pod zabudowę, niezbędne było określenie możliwego przebiegu dróg dojazdowych, jako wymaganym połączeń poszczególnych działek z drogą publiczną. Przyjęta w planie miejscowym struktura połączeń komunikacyjnych 14KDW świadczy o tym, że droga w części potencjalnie przebiegającą przez działkę skarżącego, nie ma pełnić funkcji drogi publicznej, a więc nie sprowadza się w istocie do wyręczenia Gminy - kosztem właścicieli nieruchomości, w tym skarżącego - w poniesieniu kosztów niezbędnych do wybudowania i utrzymania "drogi publicznej". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określonego terenu pod drogę wewnętrzną nie oznacza, że właściciel tego terenu ma obowiązek tę drogę zrealizować oraz udostępnić osobom trzecim. Plan miejscowy określa przeznaczenie terenu, a nie obowiązek realizacji określonych inwestycji. To, czy zostanie ona zrealizowana, zależy więc wyłącznie od właściciela. Niemniej jednak uchwalone rozwiązanie planistyczne jest obowiązujące, wiążące dla właściciela i w dalszej perspektywie czasowej wyklucza możliwość zagospodarowania tej części działki według własnych potrzeb, planów. Nie można więc skutecznie twierdzić, że organ planistyczny nałożył na skarżącego obowiązek nadmiernych (w zasadzie: jakichkolwiek) świadczeń. W stanie faktycznym tej sprawy zwrócić też należy uwagę, ze skarżący nie wykazał, że zamierza w rzeczywistości wykorzystywać te części nieruchomości, które przeznaczone zostały w m.p.z.p. pod drogę wewnętrzną, na inne niż dotychczas cele. Skoro więc z przeznaczenia części gruntu pod drogę wewnętrzną nie wynika dla skarżącego ani obowiązek np. usunięcia ogrodzenia, ani rozbiórki jakiegoś istniejącego budynku, to nie sposób uznać, aby taki zapis planu miejscowego nadmiernie ingerował w jego prawo własności. Zgodnie z art. 35 u.p.z.p. tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem. To daje skarżącemu możliwość dysponowania swoją własnością na dotychczasowych zasadach, ale nie daje możliwości innego jej zagospodarowania w przyszłości. Zatem wyznaczenie drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem 14KDW, a więc niebędącej drogą publiczną, nie narusza interesu prawnego skarżącego, gdyż nie ogranicza nieuzasadnienie jego własności. Ograniczenie to zostało więc przez Sąd ocenienie, jako ograniczenie nieprzekraczające granic władztwa planistycznego Gminy i tym samym nienaruszające zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) i istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Z powyższych względów zarzut skargi naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. przez ustalenie w miejscowym planie przebiegu drogi wewnętrznej 14KDW przez część nieruchomości skarżącego, "bez przeznaczenia tego terenu na cel publiczny" był niezasadny. Taki sposób przeznaczenia – wbrew stanowisku skarżącego – również nie "skutkuje brakiem możliwości wywłaszczenia tego terenu za odszkodowaniem", gdyż potencjalne wywłaszczenie za odszkodowaniem jest nadal możliwe. Ponadto, wskazany przepis dotyczy ujęcia obowiązkowego w planie miejscowym zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej – a więc Gmina ustalając przebieg drogi wewnętrznej 14KDW postąpiła zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Organ planistyczny, z przyczyn omówionych już powyżej, nie naruszył także art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p. przez "przekroczenie uprawnień planistycznych przez naruszające zasadę proporcjonalności i równości ograniczenie prawa własności nieruchomości skarżącego" w sposób stanowiący istotne naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 lit. a obowiązującego w dacie uchwalenia planu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "poprzez brak zwymiarowania drogi wewnętrznej 14KDW w części tekstowej planu, co godzi w zasady sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego" tut. Sąd wyjaśnia, co następuje. W dniu uchwalania zaskarżonego w części planu miejscowego uszczegółowienie norm zawartych w art. 15 u.p.z.p. znajdowało się w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587), w szczególności w § 4, w którym określono wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego. Zgodnie z § 4 pkt 9 lit. a tego rozporządzenia, określono następujące standardy - ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. Jak wynika z § 37 ust. 1 planu miejscowego, na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem 14KDW obowiązują następujące ustalenia: 1) przeznaczenie podstawowe: droga wewnętrzna; 2) zasady zagospodarowania terenu: a) dopuszcza się realizację: sieci i urządzeń infrastruktury technicznej; b) do czasu realizacji ustaleń planu dopuszcza się użytkowanie terenu w sposób dotychczasowy, c) dopuszcza się drogi bez wyodrębnienia jezdni i chodników; d) szerokości terenu w liniach rozgraniczających zgodnie z rysunkiem planu. Zgodnie zaś z § 37 ust. 2 planu, dla nowo wydzielanych dróg wewnętrznych, nieoznaczonych na rysunku planu, realizowanych na terenach funkcjonalnych ustalono następujące warunki, zasady i standardy zagospodarowania terenu: 1) dopuszcza się wydzielanie działek pod drogi wewnętrzne o szerokości nie mniejszej niż 6 m; 2) drogi muszą spełniać warunki niezbędne dla ruchu kołowego, w tym dla pojazdów ratowniczo-gaśniczych, na warunkach określonych w przepisach odrębnych; 3) dopuszcza się drogi bez wyodrębnienia jezdni i chodników. Skoro rysunek planu jest uszczegółowieniem zapisów części tekstowej planu, sporządzonym w określonej skali i ustawa dopuszcza odesłania do jego zapisów dla wyjaśnienia części tekstowej, to na podstawie rysunku planu dopuszczalne jest określenie parametrów dróg wewnętrznych, jak uczyniono to w niniejszym planie. Nie jest zatem zasadny zarzut naruszenia zasad sporządzenia planu tj. art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu planu bowiem w istocie szerokość dróg wewnętrznych została określona poprzez odesłanie do rysunku planu (por. też rozważania, poczynione przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2945/15, CBOSA). Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.