II OSK 286/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 września 2023 r., sygn. akt I SAB/Wr 135/23 w sprawie ze skargi I. D. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt stały oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: WSA we Wrocławiu, sąd I instancji, sąd wojewódzki) wyrokiem z 28 września 2023 r., sygn. akt I SAB/Wr 135/23, w wyniku rozpoznania skargi I. D. (dalej: cudzoziemka, strona, skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt stały – oddalił skargę w całości. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Cudzoziemka – obywatelka Ukrainy, wnioskiem z 23 maja 2022 r. wystąpiła o udzielenie zezwolenia na pobyt stały. W tym samym dniu, organ poinformował o wszczęciu postępowania; treści art. 206 i art. 210 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2021 r. poz. 2354 ze zm.; dalej: ustawa o cudzoziemcach lub u.o.c.) oraz art. 100c ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 583 ze zm.; dalej: ustawa o pomocy). Wobec braku aktywności organu strona złożyła ponaglenie z 7 lutego 2023 r., a następnie do WSA we Wrocławiu skargę z 8 lutego 2023 r. na bezczynność Wojewody. Organ, 16 lutego 2023 r. zwrócił się w trybie art. 207 ust. 1 i 2 u.o.c. do odpowiednich służb o informacje o cudzoziemce, poinformował o treści art. 100d ustawy o pomocy oraz wezwał do uzupełnienia dokumentów na potwierdzenie danych zawartych we wniosku. Zdaniem WSA we Wrocławiu skarga na bezczynność Wojewody w sprawie z wniosku skarżącej jest bezzasadna. W uzasadnieniu w szczególności wskazano, że mając na uwadze zakres przedmiotowy i podmiotowy ustawy o pomocy, który został zakreślony w art. 1 ust 1 i 2, przepisy tej ustawy mają zastosowania w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę w niniejszej sprawie, a w konsekwencji wywołują wpływ na kontrolę legalności tego postępowania dokonywaną przez sąd administracyjny. Zaznaczono, że wniosek został złożony 23 maja 2023 r., tj. po wybuchu konfliktu zbrojnego w Ukrainie, a z jego treści wynika, że strona obywatel Ukrainy wjechała na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej (dalej: RP) dnia 27 lutego "2022 r". Zatem, w ocenie sądu I instancji przybyła na terytorium RP z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Tym samym spełnione zostały przesłanki podmiotowe i przedmiotowe, pozwalające na zastosowanie w rozpatrywanej sprawie art. 100c ustawy o pomocy. W konsekwencji bieg terminu na załatwienie wniosku nie rozpoczął się. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła cudzoziemka, zaskarżając go w całości, zarzucając: I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 100 c ust. 1-4 i art. 100 d ust. 1-4 w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy w zw. z art. 8 ust. 2, art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 w zw. z art. 184 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię tych przepisów i uznanie, że wskazane przepisy ustawy o pomocy znajdują zastosowanie w ustalonym stanie faktycznym, podczas gdy: a. z ustalonego stanu faktycznego nie wynika, aby strona skarżąca była obywatelem Ukrainy, który przybył na terytorium RP z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, zatem przepisy przedmiotowej ustawy nie znajdują zastosowania, b. przepisy uniemożliwiające stronie w ogóle zaskarżenie przewlekłości lub bezczynności postępowania, także w sytuacji, kiedy skarga na przewlekłość lub bezczynność postępowania jest co do zasady środkiem zmierzającym do zaskarżenia m.in. wadliwego pozostawienia sprawy bez rozpoznania przez właściwy organ, są jawnie i oczywiście sprzeczne z wskazanymi powyżej przepisami Konstytucji RP, w szczególności z art. 45 oraz z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP i stanowią przejaw niczym nieuzasadnionej dyskryminacji strony w dochodzeniu swoich praw, co w kontekście niewątpliwego uznania, że to Konstytucja jest najwyższym prawem RP i jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej, zaś sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom, prowadzić musi do uznania, że sąd administracyjny posiada kompetencję do samodzielnego dokonania oceny zgodności przepisów ustawowych z Konstytucją na użytek rozpoznawanej sprawy, zwłaszcza w sytuacji wystąpienia faktycznego paraliżu prac Trybunału Konstytucyjnego (dalej: TK), który powołany został do rozpatrywania spraw zgodności ustawy z Konstytucją RP, a który to TK nie może obecnie funkcjonować z uwagi na fakt, że w jego składzie zasiadają osoby nieuprawnione do orzekania, zaś pracami TK i wyznaczaniem terminów rozpraw kieruje osoba, której kadencja wygasła, zatem nie jest możliwe funkcjonowanie TK w sposób wskazany w Konstytucji RP. II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 149 § 1 i 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.) poprzez oddalenie skargi wniesionej przez stronę w sytuacji, kiedy z ustalonego stanu faktycznego wynika, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania i pozostawał w bezczynności, zatem skarga winna podlegać uwzględnieniu. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych za obie instancje. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: " NSA") zważył, co następuje: Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres sądowej kontroli dokonywanej przez NSA. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżący kasacyjnie kwestionuje przyjętą w zaskarżonym wyroku wykładnię przepisów art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy i stanowisko to jest zasadne, choć bez wpływu na wynik sprawy. Błędnie bowiem WSA we Wrocławiu interpretuje te przepisy i twierdzi, że należy je odczytywać łącznie z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy, co skutkuje tym, ze w ustalonym stanie faktycznym tj. przybyciu strony będącej obywatelką Ukrainy na terytorium RP po wybuchy wojny tj. w dniu 27 lutego 2022 r., przepisy te (art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy) znajdują zastosowanie. W konsekwencji błędnie odczytane normy w powiązaniu ze stanem faktycznym sprawy zdeterminowały rozstrzygnięcie poprzez oddalenie skargi na bezczynność Wojewody. Samo rozstrzygnięcie sądu wojewódzkiego jest prawidłowe i przywołane podstawy prawne również, choć wykładnia zastosowanych przepisów okazała się wadliwa. Ustalenia faktyczne poczynione w zaskarżonym wyroku związane z obywatelstwem, datą i okolicznościami przybycia strony do Polski, przyjęte jako hipoteza rozstrzygnięcia, nie mają bowiem żadnego znaczenia dla sprawy. Przede wszystkim przy stosowaniu w sprawach bezczynności wojewody art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy jedynym kryterium podmiotowym jest fakt, że z wnioskiem występuje cudzoziemiec. Omawiane przepisy dotyczą zatem każdego cudzoziemca w rozumieniu art. 3 pkt 2 u.o.c., który inicjuje jedno z postępowań (udzielenia, zmiany, cofnięcia zezwolenia) wymienionych najpierw w art. 100c ust. 1 ustawy o pomocy, a potem w art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy, sprawach. Natomiast kryterium przedmiotowe jest ograniczone poprzez odwołanie się do enumeratywnie wymienionych kategorii spraw związanych z legalizowaniem pobytu cudzoziemców na terytorium RP na podstawie u.o.c., kończących się wydaniem decyzji administracyjnej. Przedmiotowe przepisy mają charakter przepisów wyjątkowych, ograniczających procesowe prawa czasowo, w ściśle wymienionych rodzajach spraw administracyjnych. Wszyscy cudzoziemcy, niezależnie od obywatelstwa oraz daty, jak i okoliczności przybycia na terytorium RP, w wymienionych enumeratywnie sprawach administracyjnych w określonym przedziale czasowym zostali pozbawieni efektywnego korzystania z prawa do oceny zaprzestania lub dokonywania z opóźnieniem przez Wojewodę czynności zmierzających do zakończenia postępowania. Jako przepis wyjątkowy, ingerujący w chronione konstytucyjnie prawa jednostki, w tym prawo do sprawnej administracji (art. 2 Konstytucji RP) oraz prawo do sądu (art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 oraz art. 184 Konstytucji RP), art. 100c i 100d ustawy o ochronie nie może być wykładany w sposób rozszerzający (exceptiones non sunt extendendae) – vide wyrok NSA z 9 stycznia 2024 r. sygn. akt II OSK 784/23, z 9 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 786/23. Stanowisko, że przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich obywatelstwa oraz daty przybycia na terytorium RP, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie jest jednolicie prezentowane w orzecznictwie NSA (zob. wyroki NSA: z 13 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 2362/23, z 7 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 1286/23, z 16 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 2424/23, z 8 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 1551/23, z 27 czerwca 2024 r. sygn. akt II OSK 2608/23 i II OSK 2194/23, z 25 lipca 2024 r. sygn. akt II OSK 468/24 i II OSK 599/24, z 11 września 2024 r. sygn. akt II OSK 762/24, z 23 września 2024 r. sygn. akt II OSK 1129/24). NSA w składzie orzekającym w pełni akceptuje argumentację prawną prezentowaną w w/w wyrokach, przyjmując ją za własną. Rozwiązania tam zawarte należy traktować jako generalnie adresowane do wszystkich cudzoziemców, nie zaś tych, których obejmuje ustawa o pomocy. Tym samym zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 100c ust. 1-4 i art. 100d ust. 1-4 w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy jest usprawiedliwiony w świetle ustaleń faktycznych poczynionych przez WSA we Wrocławiu, niemniej bez wpływu na wynik sprawy. W konsekwencji zaskarżone rozstrzygnięcie pomimo częściowo błędnego uzasadnienia jest prawidłowe. Determinantem są bowiem dwie kwestie: strona jest cudzoziemcem w rozumieniu art. 3 pkt 2 u.o.c. oraz występuje z wnioskiem do Wojewody o wydanie zezwolenia na pobyt stały (art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o pomocy). Przepisy te zaś stanowią normy, które znajdują zastosowanie do wszystkich cudzoziemców, którzy zainicjowali postępowanie przed wojewodą w sprawach wymieniony w ust. 1. tych przepisów i sprawa skarżącej wyczerpuje ich dyspozycję. Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 100d ust. 1-4 w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy poprzez zastosowanie art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy mimo, że w ocenie skarżącej przepis ten jest sprzeczny ze wskazanymi w skardze kasacyjnej przepisami Konstytucji RP, w szczególności z art. 45 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, to jest on bezzasadny. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2003 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 powołanej wyżej ustawy). Przepis ten koresponduje z zakresem kognicji sądów administracyjnych określonym w art. 184 Konstytucji RP. Natomiast zgodnie z art. 188 Konstytucji RP o zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją orzeka TK. Z treści powyższych przepisów wynika w sposób jednoznaczny, że NSA nie jest sądem powołanym do oceny zgodności ustaw z Konstytucją RP, ponieważ kompetencja w tym zakresie została powierzona TK (art. 188 pkt 1 Konstytucji RP). Stąd też brak jest możliwości uwzględnienia zarzutów skargi kasacyjnej sformułowanych w taki sposób, aby ze względu na skład osobowy tego organu, NSA zastąpił Trybunał i dokonał samodzielnej oceny zgodności tych przepisów z Konstytucją RP. Skarżący bowiem podkreślając obecną strukturę osobową TK jako bezprzedmiotowe uznaje wystąpienie do tego Trybunału z pytaniem prawnym w trybie art. 193 Konstytucji RP co do zgodności tych przepisów z ustawą zasadniczą i wnioskuje o przejęcie tej kontroli przez sąd administracyjny z pominięciem kompetencji Trybunału. Poza tym argumentem nie wskazuje żadnych innych przesłanek. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 149 § 1 i 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a., miały charakter wtórny wobec zasadniczego zagadnienia prawnego, jakim była możliwość zastosowania przez sąd wojewódzki art. 100c i 100d ustawy o pomocy. Przy ustalonym stanie faktycznych (cudzoziemka) oraz rodzajem sprawy administracyjnej (zgoda na pobyt stały) i w konsekwencji prawidłowym zastosowaniu wskazanych przepisów materialnych, acz z błędną argumentacją prawną - nie wystąpiły przesłanki do stwierdzenia bezczynności Wojewody i tym samym zastosowania art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. w powiązaniu z w/w przepisami k.p.a. Mając na uwadze powyższe, mimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a