II SAB/Wa 161/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 marca 2025 r. sprawy ze skargi E. M. na bezczynność Rzecznika Praw Obywatelskich w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę E. M. wnioskiem z dnia [...] września 2023 r. (data wpływu do organu [...] października 2023 r.), na podstawie art. 61 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r., zwróciła się do Rzecznika Praw Obywatelskich o udostępnienie następujących informacji (na wskazany adres pocztowy): 1. wysokości zarobków za 2016r. funkcjonariuszy publicznych: A. B., D. J., A. G., K. D., S. T., A. U., K. J.; 2. wysokości zarobków za miesiąc październik 2022r. funkcjonariuszy publicznych: M. W. i M. S.. Wniosła o udostępnienie żądanych danych na stronie internetowej adresata zgodnie z art. 11 ust. 1 u.d.i.p. Organ w odpowiedzi z dnia [...] października 2023 r. nr [...] poinformował, iż odpowiedź nie może zostać udzielona w terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. z uwagi na okoliczność, iż zgromadzenie tego typu informacji nie jest czynnością prostą i krótkotrwałą. Czynność tego typu wymaga czasochłonnych działań i zaangażowania odpowiednich środków osobowych. W związku z powyższym na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. udostępnienie wskazanej informacji nastąpi w terminie do dnia [...] grudnia 2023 r. Jednocześnie w zakresie informacji publicznej dotyczącej wysokości zarobków za 2016 r. funkcjonariuszy publicznych: A. B., D. J., A. G., K. D., S. T., A. U., K. J. poinformował, iż z uwagi na okoliczność, że tut. organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w tej części nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności w tym przeprowadzenia stosownych analiz i zestawień połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych wnioskowana informacja publiczna ma charakter informacji publicznej przetworzonej. W związku z powyższym mając na względnie dyspozycję art. 3 ust. 1 pkt 1 przywołanej ustawy organ wniósł o wskazanie, w terminie 7 dni, powodów dla których spełnienie żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ponadto organ podniósł, iż w związku z faktem, że udostępnienie w niniejszej sprawie informacji publicznej wiąże się z udostępnieniem w części informacji przetworzonej w sprawie zachodzi możliwość odmowy w części udostępnienia żądanej informacji publicznej w formie decyzji administracyjnej. Organ w piśmie z dnia [...] listopada 2023 r. skierowanym do wnioskodawczyni wskazał na wysokość wynagrodzenia M. W. - Dyrektora Zespołu Prawa Konstytucyjnego, Międzynarodowego i Europejskiego za miesiąc październik 2022 r. Poinformował też, że M. S. - Dyrektor Generalny Biura Rzecznika Praw Obywatelskich w październiku 2022 r. nie był pracownikiem Biura Rzecznika Praw Obywatelskich, stąd też Rzecznik Praw Obywatelskich nie jest w posiadaniu wnioskowanej w tej części informacji publicznej. Wnioskodawczyni pismem z dnia [...] listopada 2023 r. (data wpływu do organu [...] listopada 2023 r.), udzieliła odpowiedzi na wezwanie organu z dnia [...] października 2023 r. dotyczące żądania wykazania szczególnej istotności informacji publicznej wymienionej w punkcie 1 wniosku. W piśmie z dnia [...] listopada 2023 r. organ poinformował wnioskodawczynię o zakończeniu postępowania w sprawie, a w szczególności o przysługującym jej prawie brania czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a także o prawie wypowiadania się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Rzecznik Praw Obywatelskich decyzją z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...] odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie dotyczącym podania wysokości zarobków za 2016 r. funkcjonariuszy publicznych w osobach: A. B., D. J., A. G., K. D., S. T., A. U. i K. J.. E. M. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...] RPO utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2023 r. E. M., pismem z dnia 1 marca 2024 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Rzecznika Praw Obywatelskich w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] września 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżąca wniosła m.in. o: wszczęcie postępowania z art. 21 i 23 u.d.i.p. w zw. z art. 231 kk do art. 8, art. 7a, art. 81a k.p.a., obciążenie wszelkimi kosztami skargi organ, zasądzenie 5 tys. zł od organu, dołączenie do sprawy przed WSA Warszawa m.in. kart: 7 kart z 61 złożonych do RPO sprzed 10 miesięcy, 1 karta z dnia [...].06.2024r., tj. odpowiedź obecnego MS, dr nauk prawnych A. B. na okoliczność bezczynności Prezesa SA [...] z art. 9a Ustawy usp do karty 15/61 z pkt d), 5 kart z dnia [...].03.2024r. z 84 kart wniesionych do materiału. Rzecznik Praw Obywatelskich, reprezentowany przez pełnomocnika, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Pełnomocnik organu w uzasadnieniu przytoczył przebieg postępowania. Podkreślił m.in., że skarżąca przede wszystkim będąc wnioskodawcą w niniejszej sprawie występowała jako osoba fizyczna. W ocenie organu argumentacja podana przez skarżącą nie odnosiła się merytorycznie i nie miała związku z informacją o wysokości zarobków osób pełniących funkcje publiczne, o których udostępnienie wnioskowała. Wnioskodawczyni w żaden przekonywujący sposób nie podała jak informacje te miałyby być przez nią dla dobra funkcjonowania państwa wykorzystane. Pełnomocnik organu wskazał ponadto, że skarżąca w toku postępowania nie wykazała, iż wnioskowana przez nią informacja publiczna zostanie wykorzystana ponownie dla dobra ogółu przynosząc mu korzyść przewyższającą wydatki związane z uprzednim jej wytworzeniem lub opracowaniem. Skarżąca w toku postępowania nie przedstawiła jakie to by były korzyści i na czym miałyby polegać. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Przedmiotem skargi jest bezczynność Rzecznika Praw Obywatelskich w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] września 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarga jest dopuszczalna, jednakże nie jest zasadna. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym skarga na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia (v. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt l OSK 601/05 LEX nr 236545, postanowienie NSA z dnia 3 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1382/07, orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd ten pozostaje aktualny w obecnym stanie prawnym i prezentuje go również Sąd rozpoznający niniejszą sprawę (v. wyrok NSA z dnia 16 marca 2021 r. sygn. akt III OSK 86/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902), zwana dalej u.d.i.p. służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji RP obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p). Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Stosownie do art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Rzecznik Praw Obywatelskich jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), co w tej sprawie nie było sporne. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił natomiast w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie pojęcie informacji publicznej uznając za informację publiczną każdą wiadomość dotyczącą faktów i danych, wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji (v. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, LEX nr 78062, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1774/10, orzeczenia. nsa.gov.pl). Udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.), zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), danych publicznych, w tym m.in. treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.). Konstytucyjne prawo do informacji służyć ma dostępowi do informacji pozwalających na społeczną kontrolę wykonywania zadań publicznych i wydatkowania środków publicznych. Występuje tu zatem element dobra ogółu – chodzi o społeczną kontrolę prawidłowości funkcjonowania organów Państwa (w tym wydatkowania środków publicznych). W sprawie tej E. M. wystąpiła do Rzecznika Praw Obywatelskich wnioskiem z dnia [...] września 2023 r. o podanie: 1. wysokości zarobków za 2016 r. funkcjonariuszy publicznych w osobach: A. B., D. J., A. G., K. D., S. T., A. U. i K. J.; 2. wysokości zarobków za miesiąc październik 2022 r. funkcjonariuszy publicznych w osobach: M. W. i M. S.. W ocenie Sądu, żądanie wniosku stanowi żądanie udostępnienia informacji publicznej, co w tej sprawie nie było sporne między stronami. Żądanie dotyczy bowiem udostępnienia informacji mieszczących się w pojęciu informacji o wydatkowaniu środków publicznych (v. wyrok NSA z dnia 10 maja 2023 r. sygn. akt III OSK 2406/22, orzeczenia.nsa.gov.pl). Tego rodzaju żądanie stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Mieści się ono w zakresie określonym w art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy, czyli dotyczy zasad funkcjonowania organu władzy publicznej oraz w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h, gdyż odnosi się do ciężarów publicznych ponoszonych na utrzymanie aparatu administracyjnego. Wskazania wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku o sygn. akt III OSK 2406/22 wyraził pogląd, że "(...) Wysokość wynagrodzeń (...) wszystkich pracowników finansowanych ze środków publicznych, w tym również dodatkowych nagród, stanowi informację publiczną (por. wyroki NSA z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1577/19, z 14 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 578/19, z 10 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 240/19, z 26 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 3451/18, z 19 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2929/17 – orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl).(...)" W sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, tak jak w niniejszej sprawie, organ ma obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem; 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji. W przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, jak wskazane wyżej, strona może zwalczać stan bezczynności bądź przewlekłego prowadzenia postępowania w drodze skargi na bezczynność, przewlekłe prowadzenie postępowania w trybie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie wnioskowym na podstawie przepisów u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od złożenia wniosku. W ocenie Sądu, organowi nie można w niniejszej sprawie zarzucić bezczynności w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] września 2023 r. (data wpływu do organu [...] października 2023 r.), albowiem organ, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, tj. zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., poinformował wnioskodawczynię w terminie 14 dni (pismem z dnia [...] października 2023 r.) o przedłużeniu (do 2 miesięcy), tj. do dnia [...] grudnia 2023 r. terminu udzielenia informacji, powołując się na charakter sprawy, wskazując, że zgromadzenie żądanych informacji nie jest czynnością prostą i krótkotrwałą. Wskazano, że czynność tego typu wymaga czasochłonnych działań i zaangażowania odpowiednich środków osobowych. Następnie organ w dniu [...] listopada 2023 r., tj. w przedłużonym terminie udostępnił informacje żądane w punkcie 2 wniosku, posiadane przez organ, tj. w zakresie wynagrodzenia jednej z wymienionych osób, co do drugiej wymienionej osoby poinformował, że informacji nie posiada, albowiem osoba ta nie była we wskazanym okresie pracownikiem Biura RPO. Natomiast w odniesieniu do punktu 1 wniosku organ uznał (już w piśmie z dnia [...] października 2023 r.), że żądane informacje stanowią informację przetworzoną i wezwał wnioskodawczynię do wykazania szczególnej istotności informacji żądanych w punkcie 1 wniosku dla interesu publicznego. Następnie decyzją z dnia [...] listopada 2023 organ odmówił udostępnienia informacji w zakresie żądanym w punkcie 1 wniosku. Decyzją z dnia [...] lutego 2024 r. RPO utrzymał w mocy własną decyzję. Zatem, organ w wyznaczonym przedłużonym terminie - w części dotyczącej punktu 2 wniosku - udostępnił posiadaną informację a w pozostałym zakresie poinformował, że informacji nie posiada. W zakresie zaś punktu 1 wniosku, w wyznaczonym prawidłowo, przedłużonym terminie, podjął właściwe działania, tj. wezwał do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego i w dniu [...] listopada 2023 r. wydał decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej żądanej w punkcie 1 wniosku. W świetle powyższego organ na dzień wniesienia skargi nie był w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] września 2023 r. Odmienna ocena strony w tym zakresie nie zmienia niczego w sprawie. Organ nie naruszył art. 13 u.d.i.p., albowiem udostępnił żądaną w punkcie 2 informację w zakreślonym w tym przepisie terminie, jak też dochował czynności wynikających z powołanego przepisu. Nadto, wydał w tym terminie decyzję administracyjną dotyczącą informacji żądanej w punkcie 1 wniosku. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd stwierdził, że skarga z dnia 1 marca 2024 r. na bezczynność RPO w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] września 2023 r. nie była zasadna w dniu jej wniesienia. Organ wykonał swój ustawowy obowiązek w zakresie udzielenia odpowiedzi na wniosek w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku wyznaczając prawidłowo dodatkowy termin, na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., a następnie - udzielając w tym terminie informacji w zakresie punktu 2, w tym wskazując na częściowy brak posiadania żądanej w tym punkcie informacji oraz wzywając wnioskodawczynię do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego informacji żądanych w punkcie 1 wniosku i wydając w wyznaczonym, przedłużonym terminie, decyzję administracyjną z dnia [...] listopada 2023 r. W świetle powyższego Sąd stwierdził, że podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej rozpoznał w sposób należyty wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej w związku z czym skarga na bezczynność nie podlegała uwzględnieniu. Podkreślenia wymaga, że w sprawie niniejszej Sąd nie dokonuje oceny zgodności z prawem wydanych przez organ decyzji, albowiem powyższe wykraczałoby poza granice niniejszej sprawy. Akta postępowania administracyjnego zawierały wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy dokumenty i nie wymagały uzupełnienia o żadne dodatkowe materiały. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w wyroku.