II SAB/Łd 114/24

Dnia 19 listopada 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Czerw, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.), Asesor WSA Marcin Olejniczak, , po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A.B. na bezczynność Przewodniczącego Rady Uczelni [...] w P. w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Przewodniczącego Rady Uczelni [...] w P. do załatwienia wniosku A.B. z dnia 26 sierpnia 2024 roku w zakresie pkt. 2 w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2. stwierdza, że bezczynność Przewodniczącego Rady Uczelni [...] w P. miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 3. odrzuca skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Przewodniczącego Rady Uczelni [...] w P. na rzecz skarżącej A.B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.tp. II SAB/Łd 114/24 U Z A S A D N I E N I E Pismem z dnia 30 sierpnia 2024 r. A.B i C.D. wnieśli skargi na bezczynność Przewodniczącej Rady Uczelni [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W skardze wskazano, że w dniu 26 czerwca 2024 roku złożyli za pośrednictwem poczty elektronicznej wniosek o udostępnienie informacji publicznej zawierający: 1) prośbę o udostępnienie nagrania z posiedzenia Rady Uczelni [...] z dnia 20 czerwca 2024 roku oraz 2) prośbę o udostępnienia protokołu z posiedzenia Rady Uczelni z dnia 20 czerwca 2024 roku. Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji skarżący wskazali, aby przedmiot niniejszego wniosku został przesłany za pośrednictwem poczty elektronicznej na adresy mailowe: [...] oraz [...]. W dniu 11 lipca 2024 roku skarżący otrzymali pismo informujące, że złożony wniosek zostanie rozpatrzony do dnia 27 sierpnia 2024 roku z uwagi na szczególnie skomplikowany charakter sprawy. W dniu 26 sierpnia 2024 roku Przewodnicząca Rady Uczelni [...] przesłała odpowiedź zawierającą następujące informacje: 1) w odniesieniu do udostępnienia protokołu z posiedzenia Rady Uczelni z dnia 20 czerwca 2024 roku - że zostanie udostępniony do wglądu w Sekretariacie Rektora [...] po uprzednim ustaleniu terminu tej czynności, 2) w pozostałym zakresie objętym przedmiotowym wnioskiem odpowiedź jest odmowna. W przypadku żądania nagrania wskazanego w ad 1) nie jest możliwym uczynienie zadość temu żądaniu z dwóch względów. Po pierwsze należy wskazać, że nagrania z posiedzeń Rady Uczelni są jedynie dokumentami wewnętrznymi i jako takie nie stanowią informacji publicznej. Służą one wyłącznie sporządzeniu protokołu z posiedzenia Rady Uczelni i pełnią w tym zakresie jedynie rolę pomocniczą. Po drugie, zgodnie z przyjętą praktyką w [...], kontynuowaną ze zwyczaju Uniwersytetu [...] w K., poprzednika [...], nagrania z posiedzeń organów statutowych uczelni ulegają skasowaniu po sporządzeniu protokołu z posiedzenia. W związku z powyższym skarżący zarzucili naruszenie: 1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji, 2) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji na wniosek, 3) art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieprawidłowym, gdyż tylko częściowym, zrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji. Formułując takie zarzuty strona skarżąca wniosła o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, 2) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, 3) zasądzenie od organu na naszą rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Przewodnicząca Rady Uczelni [...] wniosła o jej oddalenie. W ocenie organu skarga na bezczynność winna zostać oddalona, gdyż wnioskodawca otrzymał odmowę udostępnienia informacji publicznej w dniu 27 sierpnia 2024 r. Organ odpowiedział merytorycznie na wniosek, a tym samym nie działał bezczynnie. Kwestionowanie przez wnioskodawców post factum braku przesłanki "skomplikowanego charakteru sprawy" uzasadniającej odroczenie załatwienia sprawy nie jest zasadne. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych możliwość wniesienia skargi na bezczynność trwa do momentu załatwienia sprawy przez podmiot. Wniosek skarżących został wykonany w części, albowiem wyrażono zgodę na udostępnienie im do wglądu żądanych dokumentów, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżąca [...] A.B. jest pracownikiem [...], natomiast skarżący C.D. jest studentem [...], natomiast oboje byli Senatorami Uczelni. Zapoznanie się więc przez skarżących z dokumentami Rady Uczelni w Sekretariacie Rektora nie stanowi dla nich jakiegokolwiek utrudnienia. W pozostałym zakresie, Skarżący zostali poinformowani, iż nie jest możliwym uczynienie zadość temu żądaniu z uwagi na okoliczność, iż nagrania posiedzeń Rady Uczelni są jedynie dokumentami wewnętrznymi i jako takie nie stanowią informacji publicznej. Służą one wyłącznie sporządzeniu protokołu z posiedzenia Rady Uczelni i pełnią w tym zakresie jedynie rolę pomocniczą. Ponadto organ wskazał, że zgodnie z przyjętą praktyką w [...], kontynuowaną ze zwyczaju Uniwersytetu [...] w K., poprzednika [...], nagrania z posiedzeń organów statutowych [...] ulegają skasowaniu po sporządzeniu protokołu z posiedzenia. Tym samym żądanie w tym zakresie nie jest obiektywnie możliwe do zrealizowania. Zarządzeniem z dnia 19 listopada 2024 r. skarga C.D. została wydzielona do rozpoznania pod odrębną sygnaturą, zaś na posiedzeniu niejawnym rozpoznana została skarga A.B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 – "p.p.s.a."), kontrola - o której mowa powyżej - obejmuje m.in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Jak wynika zaś z art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Do takich zaś spraw należy niewątpliwie postępowanie prowadzone w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Właściwość sądów administracyjnych w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej wynika z przepisu art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902) – w skrócie: "u.d.i.p." – stanowiącego, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia przede wszystkim w sytuacji, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie i mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. W przypadku skierowania do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej pisemnego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, można wyróżnić, w zależności od okoliczności faktycznych i prawnych, następujące działania podmiotu, do którego wniosek taki został skierowany. Podmiot ten może: 1) udostępnić informację publiczną, gdy jest jej dysponentem, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udostępnienia; podmiot dokonuje tego w formie czynności materialno-technicznej (pisemnej odpowiedzi); 2) poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej lub też wskazać, że podmiot nie jest dysponentem informacji, o których udostępnienie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), bądź też poinformować wnioskodawcę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udostępnienia żądanej przez niego informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); 3) odmówić udostępnienia informacji publicznej lub umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., stosownie do treści art. 16 u.d.i.p., czego dokonuje się w formie decyzji administracyjnej; 4) odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez wnioskodawcę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej powinien dokonać powyższych działań w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z ustawy (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Z kolei w myśl art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1 u.d.i.p., podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (por. wyrok NSA z 21 lutego 2023 r., sygn. akt III OSK 7187/21 – dostępny w CBOSA). W analizowanej sprawie skarżąca domagała się udostępnienia informacji w trybie u.d.i.p., która reguluje zarówno zakres podmiotowy, jak i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej, przewidując różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich, zgodnie z art. 10 u.d.i.p. jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. [...] jest uczelnią publiczną, utworzoną na podstawie ustawy z dnia [...] o utworzeniu [...] (Dz.U. z [...]). Rada Uczelni [...] organem uczelni zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2024 r., poz. 1571 ze zm.), a jak wynika z § 5 ust. 2 Regulaminu Rady Uczelni [...] Przewodniczący rady reprezentuje Radę Uczelni wobec innych organów i na zewnątrz. Działalność uczelni publicznej jest finansowana ze środków publicznych, o czym stanowią art. 365 w związku z art. 365 ww. ustawy. Tym samym nie może budzić wątpliwości, że Przewodniczący Rady Uczelni zalicza się do jednych z organów podmiotów, które wykonują zadania publiczne, w konsekwencji czego jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. W kwestii kryterium przedmiotowego należy wskazać na art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. precyzuje pojęcie informacji publicznej, przedstawiając przykładowy katalog danych mających walor informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej, co podyktowane jest transparentnością życia publicznego i zwiększaniem świadomości prawnej społeczeństwa. Podkreślić jednak należy, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Zatem informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, jak również wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 września 2022 r., sygn. akt II SAB/Bk 73/22). Podzielić należy stanowisko wyrażone w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 6 maja 2009 r., IV SAB/Wr 4/09, że protokoły posiedzeń władz kolegialnych uczelni są dokumentami wytworzonymi przez szeroko rozumiane władze publiczne. A zatem jako odnoszące się do działania podmiotów publicznych stanowią informacje publiczną w rozumieniu ustawy. Informacją jest nie tylko prawo do informacji przetworzonej, ale też prawo wglądu do dokumentów (akt, materiałów) będących w posiadaniu tego organu. Wobec powyższego należy stwierdzić, że protokół z posiedzenia Rady Uczelni stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Obowiązek protokołowania posiedzeń Rady Uczelni wynika z § 46 ust. 8 Statutu oraz § 6 ust. 10 Regulaminu Rady Uczelni [...] w P. Stosownie zaś do art. 14 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Jeśli chodzi o prośbę o udostępnienie protokołu z posiedzenia Rady Uczelni z dnia 20 czerwca 2024 roku, należy wskazać, że jako sposób udostępnienia wnioskowanych informacji skarżący wskazali, aby przedmiot niniejszego wniosku został przesłany za pośrednictwem poczty elektronicznej na adresy mailowe. Tymczasem a akt sprawy wynika, że w dniu 26 sierpnia 2024 roku Przewodnicząca Rady Uczelni [...] poinformowała, że protokół z posiedzenia Rady Uczelni z dnia 20 czerwca 2024 roku zostanie udostępniony do wglądu w Sekretariacie Rektora [...] po uprzednim ustaleniu terminu tej czynności. Nie negując zatem tego, że przedmiot żądania stanowi informację publiczną, organ "wyraził zgodę" na udostępnienie protokołu, jednak nie w sposób, w jaki wnosiła skarżąca, co oznacza, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie protokołu nie został załatwiony. W konsekwencji Sąd uznając w tym zakresie skargę za uzasadnioną na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Przewodniczącego Rady Uczelni [...] w P. do załatwienia wniosku A.B. z dnia 26 sierpnia 2024 roku w zakresie pkt. 2 w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi jak w pkt 1 wyroku. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynności organu w zakresie udostępnienia żądanej informacji publicznej nie można przypisać charakteru rażącego naruszenia prawa. Przede wszystkich Sąd miał na uwadze fakt, że organ wyraził niejako "gotowość" do udostępnienia protokołu z posiedzenia, a bezczynność jest wynikiem nieuwzględnienia sposobu udostępnienia wskazanego przez wnioskodawczynię. W związku z tym na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdzono, że bezczynność Przewodniczącego Rady Uczelni miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa jak w pkt 2 wyroku. Jeśli zaś idzie o nagrania z posiedzenia, to wskazać należy, że jak się powszechnie przyjmuje nagrania z przebiegu obrad organów kolegialnych mają charakter pomocniczy i wewnętrzny, służą jedynie do zgromadzenia niezbędnych materiałów do sporządzenia protokołu. Oznacza to, że nie stanowią one informacji publicznej i nie podlegają udostępnianiu w trybie u.d.i.p. Na marginesie jednak warto dodać, że jak wyjaśnił organ nagrania zostały skasowane po sporządzeniu protokołu, tym bardziej nie można uznać, że podmiot jest zobowiązany do udostępnienia czegoś, co fizycznie nie istnieje. Skoro zatem przedmiot żądania nie stanowił informacji publicznej organ miał obowiązek poinformować wnioskodawczynię, że wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, co też nastąpiło w piśmie z dnia 26 sierpnia 2024 r. Jako że skarga została złożona po udzieleniu tej odpowiedzi należało stwierdzić, że jest ona niedopuszczalna (vide uchwała NSA z dnia II OPS 5/19, CBOSA) i jako taka podlegała ona odrzuceniu, o czym orzeczono jak w pkt 3 wyroku. Natomiast w przedmiocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt 4 wyroku). Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a. lp