II SA/Kr 779/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędzia WSA Mirosław Bator po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 września 2023 r. sprawy ze skargi E. D. i H. D. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr 333/2023 w Krakowie z dnia 9 maja 2023 r. znak WOB.7722.260.2022.JKUR w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, II. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie solidarnie na rzecz E. D. i H. D. kwotę 100 złotych (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem nr 333/2023 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 9 maja 2023 r. znak WOB.7722.260.2022.JKUR utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bochni nr 46/2022 z dnia 18 października 2022 r. znak RKOA.5160.25.2022.MC o odmowie wszczęcia na wniosek z dnia 15 września 2022 r. postępowania w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych związanych z budową drogi na terenie działki nr [...] w miejscowości R. gmina Lipnica Murowana. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazuje, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest ocena zasadności odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie. Podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji stanowi art. 61a § 1 kpa, zgodnie z którym: "gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania". Analiza art. 61 a § 1 kpa wskazuje, że ustawodawca wprowadził w powyższej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Bez względu jednak którą z nich przyjąć, jest oczywiste, że w razie ich zaistnienia organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Pierwszą przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 kpa jest wniesienie podania "przez osobę nie będącą stroną". Odmowa wszczęcia postępowania ze względów podmiotowych następuje, gdy organ do którego podanie wniesiono, stwierdzi, podmiotowi wnioskującemu nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa, tj. nie ma interesu prawnego uzasadniającego udział w postępowaniu administracyjnym, którego wszczęcia żąda. Drugą niezależną przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61 a § 1 kpa jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania". Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy jednak rozumieć, że odmowa wszczęcia postępowania, z tej właśnie przyczyny, powinna być oparta na jasnych i przejrzystych przesłankach procesowo-prawnych. Jak podnosi się w orzecznictwie przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 kpa, należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę natury formalnej do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 2159/12, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II SA/GL 1161/12). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, MWINB zauważa, że okoliczności sprawy w zakresie określonym przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji prowadzą do wniosku, że zaskarżone postanowienie wydane w oparciu o przepis art. 61a § 1 kpa jest w ustalonym stanie sprawy zasadne. PINB w uzasadnieniu postanowienia wskazał, że oparł swoje rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia ww. postępowania administracyjnego na przesłance przedmiotowej wystąpienia innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Organ I instancji w uzasadnieniu ww. postanowienia wyjaśnił: "w niniejszej sprawie, PINB w Bochni stwierdza, że nie ma podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego". W ocenie MWINB rozstrzygniecie PINB wydane na podstawie art. 61a kpa jest prawidłowe, jednak organ ten nie podzielił wszystkich argumentów zawartych w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji. W rozpatrywanej sprawie w istocie zaistniała przesłanka przedmiotowa uniemożliwiająca wszczęcie postępowania na wniosek E. D. z dnia 15 września 2022 r. wynikająca wyłącznie z uregulowania zawartego w art. 53a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane, to jest z powodu ograniczenia inicjowania postępowania w sprawach ujętych w rozdziale 5a Prawa budowlanego na wniosek. Zgodnie z art. 53a ust. 1 ustawy prawo budowlane postępowania uregulowane w rozdziale 5a ww. ustawy zatytułowanym "Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy" (art. 48 - art. 53a u.p.b. - tj. tzw. postępowania naprawcze i legalizacyjne) wszczyna się z urzędu. Zawarte w ww. rozdziale regulacje dotyczą samowoli budowlanej, postępowania legalizacyjnego i ich skutków prawnych wykonywania robót budowlanych z naruszeniem przepisów prawa budowlanego. Przepis art. 53a ust. 1 u.p.b został dodany do ustawy Prawo budowlane z dniem 19 września 2020 r. na mocy art. 1 pkt 42 lit. a ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471). W uzasadnieniu projektu do ww. nowelizacji (IX. 121) czytamy: "wprowadzenie przepisu art. 53a (a także art. 72a), który przesądza, że postępowania w sprawie naruszeń Prawa budowlanego wszczynane są z urzędu, było konieczne ze względu na pojawiające się w tej kwestii wątpliwości oraz rozbieżności w orzecznictwie (...) rozstrzygnięcia podejmowane w ramach postępowań dotyczących naruszenia ustawy - Prawo budowlane mają charakter nakazów lub zakazów. Podstawą wszczęcia tych postępowań jest naruszenie przepisów prawa. Dlatego postępowania takie powinny być wszczynane z urzędu (organ ma obowiązek podjąć działania w przypadku stwierdzenia naruszenia Prawa budowlanego), a nie na wniosek". Organ odwoławczy stoi na stanowisku, że dodanie tego przepisu do ustawy prawo budowlane przesądza w sensie literalnym, że postępowania naprawcze i legalizacyjne wszczynane są co do zasady z urzędu, a nie na wniosek. Wskazać należy, że art. 53a u.p.b stanowi przepis szczególny w stosunku do reguły ogólnej wyrażonej w art. 61 kpa. Podkreślić należy, że jeżeli przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu, organ jest związany tymi postanowieniami (za wyjątkiem art. 61 §2 kpa stanowiącego, że organ administracji publicznej może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony (...)). Wobec powyższego skoro znowelizowane przepisy prawa budowlanego określają, że postępowanie administracyjne w sprawie zgodności z prawem wykonanej inwestycji wszczynane są z urzędu, to znaczy, że organ nadzoru budowlanego nie może prowadzić takiego postępowania na wniosek będąc związany żądaniem wnioskującego podmiotu. W orzecznictwie wskazuje się, że cyt. zgodnie z zasadą wyrażona w art. 53 a ust. 1 oraz art. 72 a ustawy prawo budowlane zarówno postępowanie administracyjne w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem tej ustawy, jak i postępowania dotyczące utrzymania obiektów budowlanych wszczynane są z urzędu (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 grudnia 202Ir., sygn. akt II SAB/Kr 174/21). Wyżej opisana zmiana stanu prawnego ma znaczenie nie tylko doprecyzowujące, lecz wywołuje doniosłe skutki procesowe dla prowadzonych postępowań administracyjnych, co było intencją ustawodawcy. Ponadto podkreślić należy, że również w stanie prawnym obowiązującym przed wprowadzeniem art. 53a do ustawy prawo budowlane w orzecznictwie i doktrynie dominował pogląd, że postępowanie naprawcze określone w art. 50-51 Prawa budowlanego, jak również postępowania legalizacyjne uregulowane w art. 48 Prawa budowlanego, wszczynane są z urzędu. Wprowadzając art. 53a u.p.b ustawodawca jednoznacznie przesądził o zasadzie oficjalności (wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu). Podsumowując art. 53a u.p.b stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej reguły wyrażonej w art. 61 kpa. Jeśli przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu, organ jest związany tymi postanowieniami. W orzecznictwie akcentuje się, że jeżeli przepis prawa przyznaje organowi kompetencję do wszczęcia danego rodzaju postępowań wyłącznie z urzędu, to żaden podmiot nie może egzekwować od tego organu zainicjowania takiego postępowania. Skoro znowelizowane przepisy prawa budowlanego określają, że postępowanie administracyjne w sprawie samowoli budowlanej wszczynane jest z urzędu, to znaczy że PINB nie mógł wszcząć na wniosek E. D. z dnia 15 września 2022 r. postępowania w sprawie samowolnie wykonanych robot budowlanych związanych z budową drogi na terenie działki nr [...] w miejscowości R. gmina Lipnica Murowana. Tym samym organ I instancji miał podstawy do wydania postanowienia nr 46/2022 z dnia 18 października 2022 r. znak: RKOA.5160.25.2022.MC, którym na podstawie art. 61a kpa odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek E. D.. Biorąc pod uwagę powyższe MWINB uznał, że zaskarżone postanowienie PINB nr 46/2022 z dnia 18 października 2022 r. znak: RKOA.5160.25.2022.MC jest zgodne z prawem. Jednocześnie wskazuje, że odmienna ocena wyrażona w uzasadnieniu organu II instancji nie stanowi naruszenia art. 15 Kpa, gdyż organ może uznać zaskarżone rozstrzygnięcie za prawidłowe, choć z innych przyczyn, niż podane przez organ I instancji. "zasada dwuinstancyjności nie polega na dokładnym powtórzeniu oceny dokonanej w I instancji, lecz powtórnego rozpoznania sprawy i zajęcia stanowiska. Jeżeli organ zażaleniowy uznał, że rozstrzygnięcie jest prawidłowe choć nie podziela argumentów zawartych w uzasadnieniu organu 1 instancji ma pełne podstawy utrzymać je w mocy, bez konieczności uchylania zaskarżonego rozstrzygnięcia i powtórnego rozpoznawania sprawy" (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 stycznia 2022 r. VII SA/Wa 2175/21). Odpowiadając na uwagi podnoszone przez skarżącego w zażaleniu, organ podkreśla, iż w uzasadnieniu niniejszego postanowienia wskazane zostały motywy faktyczne i prawne, jakimi kierował się MWINB przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy. Organ wyjaśnia również, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Oznacza to, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 kpa, organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym. Organ podkreślił, że zarówno literalna, jak i celowościowa wykładnia przepisu art. 53a u.p.b wskazują, że postępowania prowadzone w oparciu o przepisy zawarte w rozdziale 5a Prawa budowlanego prowadzone są wyłącznie z urzędu. Na powyższe postanowienie skargę złożyli E. D. i H. D. zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postepowania mających wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez błędne ustalenie stanu faktycznego w oparciu o wybiórczo zebrany materiał dowodowy, polegające na przyjęciu, że skarżący wywodzi swoje uprawnienie ze służebności gruntowej, w sytuacji gdy skarżącym przysługiwał status strony w postępowaniu zwyczajnym, jako współwłaścicielom nieruchomości leżącej w zakresie oddziaływania inwestycji, przez którą ma być ona skomunikowana z drogą publiczną i przez którą inwestor zamierza przeprowadzić infrastrukturą techniczną; - art. 6, art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. przez brak wyczerpującej analizy materiału dowodowego i nieprzeprowadzenie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, co skutkowało nieprawidłowym ustaleniem stanu faktycznego i naruszeniem zasad prawdy obiektywnej i swobodnej oceny dowodów, w tym zaniechania wyjaśnienia, czy nieruchomość skarżących leży obszarze oddziaływania inwestycji; - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy w oparciu o wybiórczo zebrany materiał dowodowy, polegające na przyjęciu, że działki skarżących nr [...] nie leżą w obszarze oddziaływania, w sytuacji gdy nieruchomość ta stanowi jedyną możliwość skomunikowania nieruchomości z droga publiczną, a w konsekwencji jej właściciele powinny być uznani za strony postępowania; - art. 8 k.p.a. przez przeprowadzenie postępowania z naruszeniem zasady równego traktowania, w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, polegający na uznaniu za stronę postępowania właścicieli innych nieruchomości sąsiadujących z inwestycją z uwagi na ich obciążenie służebnością gruntową i jednoczesnym braku uznania za stronę współwłaścicieli nieruchomości sąsiadującej i obciążonej służebnością konieczną do skomunikowania inwestycji z drogą publiczną i połączenia z infrastrukturą techniczną; - rażące naruszenie art. 15 k.p.a. oraz art. 8 i art. 11 k.p.a. przez braku własnych wyjaśnień, w tym ustosunkowania się do zarzutów zażalenia, co narusza zasadę dwuinstancyjności, a także zasadę zaufania do władzy publicznej oraz przez brak przekonującego wyjaśnienia przesłanek, którymi organ kierował się przy odmowie uznania skarżących za strony postępowania; - naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane w zw. z art. 28 k.p.a. polegające na uznaniu, że właściciele nieruchomości obciążonej służebnością gruntową na rzecz właściciela nieruchomości inwestycyjnej, nie są stroną postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że z dokumentacji fotograficznej wyraźnie wynika, że na działce nr [...] jest budowana bez pozwolenia droga przez wysypanie kruszywa budowlanego oraz dystruktu budowlanego. Doprowadziło to do przekształcenia łąki w drogę. Sam organ wskazuje, że kruszywo zostało nawiezione w związku z koniecznością zapewnienia dojazdu dla transportu medycznego z niepełnosprawnym dzieckiem. Skarżący podnoszą, że utwardzenie drogi wykracza poza bieżącą konserwację, lecz jest równoznaczne z powstaniem (wybudowaniem) drogi. Podkreślają, że nawiezione materiały mogą stanowić odpady, w tym odpady niebezpieczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się zatem do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać na trzech płaszczyznach: 1) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji lub innego aktu) lub działania z prawem materialnym, 2) dochowania wymaganej prawem procedury, 3) respektowania reguł kompetencji. Zgodnie z przepisem art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, dalej p.p.s.a.) sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Ramy prawne sądowej kontroli skarżonej decyzji wyznaczają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (t.j. Dz.U. 2021, poz. 2351 ze zmianami), w szczególności art. 53a tej ustawy (dalej p.b.). Zgodnie z powołanym przepisem postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale (to jest w rozdziale 5b "Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy") wszczyna się z urzędu. Przepis ten został wprowadzony do ustawy prawo budowlane nowelą z dnia z dnia 13 lutego 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), która weszła w życie 19 września 2020 r. Analiza dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych prowadzi do wniosku, że wykładnia tego przepisu nie była jednolita. Prezentowane są bowiem dwa stanowiska odnoszące się do kwestii możliwości wszczęcia postępowania w sprawach, o których mowa w tym przepisie również na wniosek podmiotu mającego w tym interes prawny. Stanowiska te syntetycznie zostały przedstawione w wyroku NSA z 25 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 444/22. W wyroku tym wskazano, że "zwolennicy jednego z tych poglądów (...) stoją na stanowisku, iż przepis ten nie wprowadził zakazu wszczynania tego postępowania na wniosek uprawnionego podmiotu. Uzasadniając tę tezę wskazuje się na taką wykładnię art. 53a ust. 1 pr. bud., która prowadzi do stwierdzenia, że przepis ten jedynie dookreśla, iż organy nadzoru budowlanego są uprawnione i obowiązane wszczynać i prowadzić z urzędu postępowanie legalizacyjne i naprawcze, co jednak nie oznacza, iż złożenie wniosku uprawnionego podmiotu nie rodzi obowiązku po stronie organu wszczęcia takiego postępowania. O takiej wykładni decydować ma brzmienie tego przepisu, które nie zawiera określenia "wyłącznie z urzędu", co - zdaniem zwolenników tego poglądu nie wyłącza wszczęcia tego postępowania również na wniosek (tak m.in. NSA w wyrokach z dnia 16 grudnia 2022 r. w sprawie II OSK 2168/21 oraz z dnia 27 lutego 2023 r. w sprawie II OSK 76/22, oba dostępne w CBOSA). Zwolennicy przeciwnego stanowiska wskazują natomiast, że wykładnia przepisu art. 53a ustawy - Prawo budowlane nie pozostawia żadnych wątpliwości, co do tego, że postępowania uregulowane w rozdziale 5a ustawy - Prawo budowlane, są inicjowane wyłącznie na zasadzie oficjalności (tak m.in. NSA wyroku z dnia 7 lutego 2023 r., w sprawie II OSK 2827/21 dostępne na CBOSA). Uzasadniając to stanowisko podkreśla się, że wprawdzie zasada pierwszeństwa wykładni językowej nie ma charakteru absolutnego nawet w przypadku niebudzącej wątpliwości treści przepisu, ale dokonanie odstępstwa od jasnego i oczywistego sensu przepisu wyznaczonego jego jednoznacznym brzmieniem mogą uzasadniać jedynie szczególnie istotne i doniosłe racje prawne, społeczne lub ekonomiczne (por. uchwała SN z dnia 20 czerwca 2007 r., III CZP 50/2007). Przyjmuje się w szczególności, że w ramach wykładni przepisu wolno jest odstąpić od jego sensu językowego w przypadku, gdy wykładnia językowa prowadzi do rozstrzygnięcia, które w świetle powszechnie akceptowanych wartości musi być uznane za rażąco niesłuszne, niesprawiedliwe, nieracjonalne lub niweczące ratio legis interpretowanego przepisu (por. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2014, s. 84). Taka sytuacja nie występuje odnośnie do wykładni art. 53a ust. 1 ustawy Prawo budowlane." W cytowanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się za stanowiskiem drugim. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę co do zasady także podziela stanowisko wyrażone w najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych, a to że postępowania określone w rozdziale 5b p.b. wszczyna się z urzędu. Jednakże z orzecznictwa tego nie wynika, automatyzm między złożeniem wniosku o zbadanie legalności robót budowlanych a odmową wszczęcia postępowania z uwagi na to, że postępowanie może być wszczęte wyłącznie z urzędu. Jak podnosi się w orzecznictwie wniosek (abstrahując od tego, czy pochodzi od strony czy nie) stanowi pewien impuls, który powinien skłonić organ do rozważenia w fazie przedprocesowej zasadności zbadania sprawy. To z kolei oznacza uwzględnienie wszystkich istotnych okoliczności, zarówno tych wynikających z wniosku, jak i znanych organowi z urzędu. Jakkolwiek prawidłowo organ II instancji wskazał, że postępowanie w trybie art. 53a jest co do zasady wszczynane z urzędu, to jednak w tej konkretnej sprawie, w świetle znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, organ nie powinien był w ocenie Sądu poprzestać jedynie na odniesieniu się do literalnego brzmienia przepisu. Skoro organ traktuje wniosek jako pewien impuls, który może, ale nie musi doprowadzić do wszczęcia postępowania z urzędu, to konsekwentnie w uzasadnieniu odmowy wszczęcia postępowania należy odnieść się do okoliczności, które uzasadniały w ocenie wnioskodawców wszczęcie postępowania w sprawie samowolnego wykonania obiektu budowlanego, a w ocenie organu skutku takie odnieść nie mogą. Z akt sprawy, a także z innych postępowań toczących się przed tut. Sądem, wynika, że skarżący E. i H. D. są współwłaścicielami działek sąsiadującej bezpośrednio z działką [...] w miejscowości R. (to jest działki [...]). W aktach sprawy zalega także dokumentacja fotograficzna pokazująca, jak pierwotnie wyglądała działka [...] (lata 2017-2018, k. 5-8 akt administracyjnych MWINB), a jak wygląda obecnie (ki. 16-20 akt administracyjnych PINB). Ponadto w aktach zalega pismo wydane z upoważnienia Wójta Gminy, z którego wynika, że na działkę [...] było przywożone w 2020 r. kruszywo, a działka ta jest określana jako droga, gdy tymczasem z dokumentacji zdjęciowej z lat 2017-2018 r. wynika, że drogi tam nie było. Żadna z tych okoliczności nie została wzięta pod uwagę przy dokonywanej przez organ ocenie zasadności wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych związanych z budową drogi na terenie działki nr [...] w miejscowości R. gmina Lipnica Murowana. Tym samym w ocenie Sądu przyznać należy rację skarżącym, że odmowa wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie nastąpiła przedwcześnie. Raz jeszcze podkreślenia wymaga, że organ prawidłowo wskazuje, iż postępowanie takie może wszcząć jedynie z urzędu. Jednak w świetle zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a to art. 7, art. 8, art. 11 k.p.a. w ocenie Sądu nie może na tym poprzestać w sytuacji, gdy przedstawiony mu materiał wskazuje na co najmniej prawdopodobieństwo wystąpienia samowoli budowlanej. Jeśli w postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania organ nie odnosi się do tych okoliczności, w ocenie Sądu skutecznie można mu postawić zarzut mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Ani organ I instancji, ani organ II instancji nie odniosły się do okoliczności wynikających z dokumentacji fotograficznej (z lat 2017-2020), faktu, że skarżący są właścicielami działek sąsiadujących z działką [...] oraz, że gmina nawiozła kilkanaście ton kruszywa na działkę [...]. Powinny to zatem uczynić ponownie rozpatrując sprawę. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżących kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów uiszczonego wpisu sądowego.