II OSK 963/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 lutego 2024 r. sygn. akt III SAB/Wr 329/23 w sprawie ze skargi S.S. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 21 lutego 2024 r., III SAB/Wr 329/23, w wyniku rozpoznania skargi S. S. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, stwierdził, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z wniosku skarżącej (pkt I.), stwierdził, że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II.), zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami (pkt III.), przyznał od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 800 zł (pkt IV.), zasądzając równocześnie zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt V.). W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji przyjął, że S. S., obywatelka Ukrainy wnioskiem z 20 maja 2022 r. wystąpiła do Wojewody Dolnośląskiego o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, a następnie w związku z niezałatwieniem sprawy 28 lipca 2023 r. wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania, poprzedzoną złożonym 19 czerwca 2023 r. ponagleniem. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie, wskazując, że w sprawie powinny znajdować zastosowanie art. 100c i art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.), dalej: u.p.o.u. Uznając skargę za uzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że w jego ocenie, mając na uwadze zakres przedmiotowy i podmiotowy u.p.o.u. z art. 1 ust. 1 i 2, jej przepisy nie mają zastosowania w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę w niniejszej sprawie, ponieważ strona nie przybyła do Polski w okolicznościach wskazanych w u.p.o.u., a w konsekwencji pozostają bez wpływu na kontrolę legalności tego postępowania dokonywaną przez sąd administracyjny. Z treści wniosku strony wynika, że ostatni wjazd na terytorium Polski, gdzie skarżąca przebywa z przerwami od 2014 r., miał miejsce 30 grudnia 2019 r. i spowodowany był wykonywaniem pracy. Sąd przypomniał, że pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), dalej: k.p.a., zgodnie z którym odnosić je należy do postępowania prowadzonego dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy bez żadnej uzasadnionej przyczyny czynności podejmowane są w długich odstępach czasu i to bez uzasadnienia, gdy ich przeprowadzenie jest zbędne a jedynie wydłuża prowadzenie postępowania. Przy ocenie tej okoliczności należy wziąć pod uwagę charakter sprawy, jej złożoność wymagającą zebrania licznych dowodów oraz postawę strony w prowadzonym postępowaniu. Odwołując się do akt sprawy, Sąd zauważył, że wynika z nich, iż wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE strona wniosła 20 maja 2022 r. Pismem z 20 maja 2022 r. organ zawiadomił o wszczęciu postępowania i wskazał, że jeżeli będzie konieczność uzupełnienia dokumentów strona zostanie wezwana. Pierwszą czynność organ podjął dopiero 14 marca 2023 r., zwracając się do odpowiednich służb o przekazanie informacji, czy pobyt strony na terytorium Polski stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Odpowiedź uzyskał 18 kwietnia 2023 r., przez kolejne miesiące organ nie podejmował jednakże żadnych czynności. Organ naruszył w istotny sposób wyznaczony w art. 210 ust. 1 w zw. z art. 223 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.); dalej: u.c., termin na rozpoznanie sprawy, milcząc przez wskazany czas, co nakazuje stwierdzić, że działał przewlekle. W ocenie Sądu działanie organu naruszało terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy i to w sposób rażący i niemający uzasadnienia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Z uwagi na powyższe Sąd na podstawie art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej: p.p.s.a., charakter przewlekłości organu administracji uznał za rażący. Sąd zauważył, że przyjęta kwalifikacja stopnia naruszenia prawa, w okolicznościach tej sprawy, uzasadnia przyznanie na rzecz strony sumy pieniężnej. Jej wysokość jest miarkowana stosownie do okresu przewlekłości, stanowiąc dla strony rodzaj rekompensaty za zawiązane tym niedogodności. Wojewoda Dolnośląski złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 100c i art. 100d u.p.o.u. poprzez przyjęcie, że znajdują one zastosowanie wyłącznie do obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, nie odnoszą się natomiast do innych cudzoziemców, w tym do obywateli Ukrainy, których pobyt na terenie Polski nie jest związany z działaniami wojennymi; 2) art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a i ust. 4 oraz art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a i ust. 4 u.p.o.u. poprzez ich nieuwzględnienie i pominięcie, że zgodnie z tymi przepisami w okresie do 31 grudnia 2022 r., a następnie w okresie do 4 marca 2024 r.- według brzmienia art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a u.p.o.u. na dzień wyrokowania - oraz do 30 czerwca 2024 r. według aktualnego brzemienia tego przepisu, bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres oraz nieuwzględnienie tego, że zgodnie z ww. przepisami zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie od 15 kwietnia 2022 r. do 30 czerwca 2024 r. nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; 3) art. 100d ust. 3 pkt 2 u.p.o.u. w związku z art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez przyznanie skarżącej od Wojewody Dolnośląskiego sumy pieniężnej w kwocie 800 zł wbrew temu przepisowi, zgodnie z którego brzmieniem z daty wyrokowania do dnia 4 marca 2024 r. organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach między innymi udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa; 4) art. 223 w związku z art. 210 u.c. poprzez niewzięcie pod uwagę, że organ obowiązuje sześciomiesięczny termin na rozpatrzenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, którego bieg się nie rozpoczął zgodnie z art. 100c i art. 100d. u.p.o.u.; 5) art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 37 k.p.a. poprzez uznanie, że organ prowadził przewlekle sprawę o udzielenie skarżącej zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, kiedy z okoliczności faktycznych i przepisów prawa wynika, że do przewlekłości nie doszło, a ponadto, że termin na załatwienie tej sprawy nawet nie rozpoczął biegu; 6) art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że przewlekle prowadzone przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowanie w sprawie udzielania skarżącej zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy w sprawie nie doszło do przewlekłości, bowiem bieg terminu na załatwienie spraw nie rozpoczął się, a nawet jeżeli przyjąć, że do przewlekłości doszło, to nie była ona skutkiem rażącego naruszenia prawa; 7) art. 149 § 1 pkt 1 i art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 223 i art. 210 ust. 1 u.c. oraz art. 100c i art. 100d u.p.o.u. poprzez zobowiązanie Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy w sytuacji, gdy sześciomiesięczny termin na jej załatwienie nawet nie rozpoczął swojego biegu; 8) art. 141 § 4 i art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez przyznanie skarżącej od Wojewody Dolnośląskiego sumy pieniężnej w kwocie 800 zł w sytuacji braku przewlekłości i rażącego naruszenia przez organ prawa, a ponadto wobec braku szczegółowego wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku z jakich powodów i przyczyn Sąd I instancji zdecydował się na zastosowanie tego rodzaju środka podczas, gdy przyznanie sumy pieniężnej jest jedynie fakultatywne i uzależnione od zaistnienia szczególnych okoliczności, w tym od ustalenia, że działania organu nosiły znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a ponadto poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu, dlaczego Sąd przyznał sumę pieniężną w takiej właśnie a nie innej kwocie; 9) art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. poprzez zasądzenie od Wojewody Dolnośląskiego kosztów postępowania na rzecz skarżącej, mimo że nie było podstaw do uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca wystąpiła o ewentualne zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności z Konstytucją art. 100c i art. 100d u.p.o.u. w zakresie, w jakim wyłączają one prawo do sądu wszystkim cudzoziemcom, tj. wszystkim osobom, które nie mają obywatelstwa polskiego, lub ewentualnie zwrócenie się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z wnioskiem o rozstrzygnięcie wstępne dotyczące dokonania wykładni art. 100c i art. 100d u.p.o.u. w zw. z art. 47 akapit pierwszy Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej w zakresie, w jakim ww. przepisy wyłączają prawo do sądu wszystkim cudzoziemcom, tj. wszystkim osobom, które nie mają obywatelstwa polskiego. Naczelny Sąd Administracyjne zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że została ona oparta przez Wojewodę Dolnośląskiego na uzasadnionej podstawie. Sąd I instancji dopuścił się bowiem przypisanego mu przez skarżący kasacyjnie organ naruszenia art. 100c ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 4 oraz art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 4 u.p.o.u. poprzez dokonanie wadliwej wykładni powyższych przepisów, co skutkowało błędnym zastosowaniem w sprawie art. 149 § 1 pkt 1, § 1a i § 2 p.p.s.a., będącym rezultatem przyjęcia przez Sąd, że sposób rozpoznania przez Wojewodę Dolnośląskiego wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE odpowiada stanowi przewlekłego prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania, ma on charakter kwalifikowany (rażący) i zachodzi potrzeba zasądzenia od organu na rzecz skarżącej w okolicznościach faktycznych sprawy sumy pieniężnej (800 zł). Zasadnicze znaczenie dla podzielenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutu skargi kasacyjnej ma stwierdzenie, że Sąd I instancji, wyznaczając zakres zastosowania art. 100c ust. 1-4 i art. 100d ust. 1-4 u.p.o.u., nieprawidłowo uznał, iż kształtuje go w sposób bezpośredni dyspozycja art. 1 ust. 1 i 2 u.p.o.u., przez co przyjęta przez ustawodawcę zasada, zgodnie z którą zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach dotyczących m.in. udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie obowiązywania tych przepisów nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, nie mogła wpływać na ocenę działań podejmowanych przez Wojewodę w kontrolowanej sprawie, której przedmiotem było rozpoznanie wniosku o udzielenie zezwolenia pobytowego złożonego przez obywatelkę Ukrainy, której pobyt w Polsce nie ma związku z okolicznościami powołanymi w u.p.o.u. Przypomnienia wymaga, że w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego za ugruntowane należy uznać stanowisko interpretacyjne, zgodnie z którym przepisy art. 100c ust. 1-4 i art. 100d ust. 1-4 u.p.o.u. stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich narodowości, jak też tego, czy ich pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, do czego nawiązuje treść art. 1 ust. 1 u.p.o.u. (por. wyrok NSA z 9 października 2024 r., II OSK 877/24; wyrok NSA z 24 września 2024 r., II OSK 1256/24; wyrok NSA z 28 sierpnia 2024 r., II OSK 226/24; wyrok NSA z 21 sierpnia 2024 r., II OSK 174/24; wyrok NSA z 25 lipca 2024 r., II OSK 469/24; wyrok NSA z 17 lipca 2024 r., II OSK 470/24; wyrok NSA z 2 lipca 2024 r., II OSK 2574/23; wyrok NSA z 27 czerwca 2024 r., II OSK 2194/23; wyrok NSA z 10 czerwca 2024 r., II OSK 2151/23; wyrok NSA z 27 maja 2024 r., II OSK 31/24; wyrok NSA z 8 maja 2024 r., II OSK 1551/23; wyrok NSA z 3 kwietnia 2024 r., II OSK 1114/23; wyrok NSA z 10 sierpnia 2023 r., II OSK 2521/22; wyrok NSA z 4 lica 2023 r., II OSK 2421/22; wyrok NSA z 5 czerwca 2023 r., II OSK 2059/22). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną to zapatrywanie, jak i wspierającą je argumentację w całości podziela. Powołane przepisy, jak trafnie zauważył skarżący kasacyjnie organ, posługują się pojęciem cudzoziemca bez wskazania jego narodowości lub przynależności państwowej. Skoro u.p.o.u. nie wprowadza odrębnej – na potrzeby tego aktu prawnego – definicji legalnej pojęcia cudzoziemca, należy uznać, że jest to pojęcie tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 u.c., czyli osobą, która nie posiada obywatelstwa polskiego. Zauważyć należy, że dodany przez art. 1 pkt 44 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 830) art. 100a u.c. w ust. 1 wprost odsyła do pojęcia cudzoziemca "o którym mowa w art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz. Urz. UE L 71 z 4.3.2022, str. 1-6)", czyli kategorii wysiedleńców, którzy musieli opuścić Ukrainę począwszy od dnia 24 lutego 2022 r. w następstwie inwazji wojskowej rozpoczętej w tym dniu przez rosyjskie siły zbrojne. Takiego ograniczenia nie zawierają przepisy art. 100c ust. 1-4 i art. 100d ust. 1-4 u.p.o.u. Wskazane rozumienie pojęcia cudzoziemca jest spójne z szerokim zakresem spraw, których dotyczą ww. przepisy, znaczna część tych spraw nie ma bowiem jakiegokolwiek bezpośredniego związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną. Wbrew przyjmowanemu przez Sąd I instancji założeniu, zakres podmiotowy i przedmiotowy u.p.o.u. unormowany w jej art. 1 nie determinuje znaczenia normatywnego art. 100c ust. 1-4 i art. 100d ust. 1-4 u.p.o.u. Jakkolwiek dodanie art. 100c ust. 1-4 i art. 100d ust. 1-4 u.p.o.u. do ustawy w drodze jej nowelizacji dokonanej 8 kwietnia 2022 r. i 12 stycznia 2023 r. miało swoje źródło w masowym napływie obywateli Ukrainy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, nie oznacza to jednakże, że cel ww. działań legislacyjnych wiązać należy z wolą uregulowania w omawianym aspekcie wyłącznie sytuacji prawnej tychże obywateli Ukrainy. Za przyjętym wnioskiem przemawia również wykładnia historyczna (por. wyrok NSA z 13 lutego 2024 r., II OSK 639/23). Intencją projektodawcy, wyrażoną wprost podczas procesu legislacyjnego (zapis przebiegu posiedzenia Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych nr 111 z 7 kwietnia 2022 r.) obejmującego projekt rządowy ustawy o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (druk nr 2147, Sejm IX kadencji) było odniesienie skutków stosowania analizowanej regulacji do wszystkich cudzoziemców. Podniesionych w odpowiedzi na skargę kasacyjną zastrzeżeń dotyczących konstytucyjności spornej regulacji Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela, nie uwzględniają one bowiem celu oraz jej epizodycznego charakteru. Zorientowana jest ona na wprowadzenie szczególnego (czasowego) rozwiązania kształtującego bieg terminów na załatwianie spraw w toku wszystkich postępowań administracyjnych (dotyczących udzielania/zmiany/cofnięcia cudzoziemcom zezwoleń pobytowych), których sprawność regulowana kodeksowymi zasadami ogólnymi oraz wymaganiami przewidzianymi w przepisach u.c., jak uznał ustawodawca, nie może zostać zachowana z uwagi na nadzwyczajne okoliczności wywołane działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium Ukrainy oraz potrzebę udzielenia pomocy jej obywatelom przybyłym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, co nie pozostaje bez wpływu na sposób wykonywania przez właściwe organy prowadzące postępowania w omawianych sprawach powierzonych im zadań. Kwestionowane przepisy stanowią, jak należy przyjąć, dopuszczalne ograniczenie uprawnień cudzoziemców, których status prawny art. 37 ust. 2 Konstytucji różnicuje względem obywateli polskich, zezwalając na poddanie przysługujących im konstytucyjnych praw ograniczeniom na drodze ustawowej. Ustawodawca nie zwolnił organów administracji od obowiązku przestrzegania zasady szybkości postępowania przewidzianej w art. 12 k.p.a., ale jedynie przez oznaczony czas wyłączył możliwość domagania się przez cudzoziemca stwierdzenia wystąpienia bezczynności lub przewlekłości oraz zastosowania z tego powodu wskazanych w p.p.s.a. środków ich zwalczania. W wyroku z 13 lutego 2024 r., II OSK 2362/23 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zaznaczył, że celem "zamrożenia" biegu terminów na załatwienie sprawy z całą pewnością nie jest "uprzywilejowane" traktowanie wojewodów i zwolnienie ich z obowiązku prowadzenia postępowań zainicjowanych wnioskami złożonymi przez cudzoziemców. Przepisy art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 u.p.o.u. należy rozumieć w ten sposób, że na organie administracji w dalszym ciągu spoczywa obowiązek podejmowania czynności zmierzających do zakończenia postępowania, przy czym w okresie wskazanym w tym przepisie wojewoda nie jest związany ustawowym terminem załatwienia sprawy, co ma ułatwić mu opanowanie wpływu spraw. Z takim rozumieniem ww. przepisów koreluje zapis zawarty w art. 100c ust. 2 i art. 100d ust. 2 u.p.o.u., że czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne. Pozwala to organowi na prowadzenie postępowań administracyjnych i podejmowanie w ich ramach rozstrzygnięć bez uszczerbku dla innych niż zasada szybkości zasad postępowania administracyjnego. Powołany przez skarżącą art. 47 KPP niewątpliwie zapewnia dostęp do sądu. Odwołanie się przez skarżącą do powyższego przepisu pomija tym niemniej, że prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem nie ma charakteru ogólnego, ale jego zakres podmiotowy jest ograniczony do osób dochodzących uprawnień wchodzących w zakres stosowania prawa UE. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest bezpośrednio skutecznych przepisów tego prawa, których zastosowanie powinno prowadzić do wyłączenia możliwości ukształtowania sytuacji procesowej cudzoziemki przez art. 100d ust. 1-4 u.p.o.u. W złożonej skardze kasacyjnej ta sfera ustaleń została przez jej autora zresztą całkowicie pominięta. W kontekście zarzutu naruszenia art. 6 ust. 1 EKPC zauważyć z kolei należy, że decyzje dotyczące imigracji, w tym wjazdu i pobytu cudzoziemców nie dotyczą określenia praw lub obowiązków o charakterze cywilnym cudzoziemca lub postawienia mu zarzutów karnych w rozumieniu art. 6 ust. 1 EKPC, przez co cudzoziemka nie powinna do uruchomionej jej skargą kontroli sądowej, w której przedmiotem badania miałaby się stać sprawność nadana postępowaniu prowadzonemu przez Wojewodę Dolnośląskiego, odnosić uprawnień przysługujących jej na mocy wskazanej regulacji konwencyjnej. Mając na uwadze datę złożenia przez skarżącą wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE (20 maja 2022 r.) skutek nierozpoczęcia biegu terminu na załatwienie sprawy zainicjowanej żądaniem skarżącej, wynikający z art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c u.p.o.u., nie pozwalał, uwzględniając dodatkowo normę art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 1 i 4 u.p.o.u., sposobu rozpatrywania wniosku skarżącej, prowadzącego do niewydania przez Wojewodę Dolnośląskiego, wbrew treści art. 210 w zw. z art. 223 u.c., wnioskowanej decyzji do dnia wniesienia przez cudzoziemkę skargi, kwalifikować jako formy przewlekłego prowadzenia postępowania w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. wraz z nadaniem temu stanowi cechy rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Wprawdzie, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, Sąd w sposób wystarczający wyjaśnił w uzasadnieniu wyroku powody posłużenia się art. 149 § 2 p.p.s.a., co nie pozwala przypisać mu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., tym niemniej ocena ta pozostaje niezależna od stwierdzenia, że zastosowanie przez Sąd w stosunku do organu środka o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, o którym mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., pozostawało wadliwe, albowiem nie respektowało dyspozycji art. 100c ust. 3 pkt 2 i art. 100d ust. 3 pkt 2 u.p.o.u. W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.