II OSK 877/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 grudnia 2023 r., sygn. akt III SAB/Wr 219/23 w sprawie ze skargi A. P. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną 1. Wyrokiem z 7 grudnia 2023 r., sygn. akt III SAB/Wr 219/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: WSA we Wrocławiu) oddalił skargę obywatelki Ukrainy A. P. (dalej: cudzoziemka, strona, skarżąca kasacyjnie) na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła cudzoziemka, zaskarżając go w całości, zarzucając: I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 100c ust. 1-4 i art. 100d ust. 1-4 w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. poz. 583 ze zm.; dalej: ustawa o pomocy lub specustawa ukraińska) w związku z art. 8 ust. 2, art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 w zw. z art. 184 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię w/w przepisów i uznanie, że wskazane przepisy ustawy o pomocy znajdują zastosowanie w ustalonym stanie faktycznym, podczas gdy: a. z ustalonego stanu faktycznego nie wynika, aby strona skarżąca była obywatelem Ukrainy, który przybył na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, zatem przepisy przedmiotowej ustawy nie znajdują zastosowania, b. przepisy uniemożliwiające stronie w ogóle zaskarżenie przewlekłości lub bezczynności postępowania, także w sytuacji, kiedy skarga na przewlekłość lub bezczynność postępowania jest co do zasady środkiem zmierzającym do zaskarżenia m.in. wadliwego pozostawienia sprawy bez rozpoznania przez właściwy organ, są jawnie i oczywiście sprzeczne z wskazanymi powyżej przepisami Konstytucji RP, w szczególności z art. 45 oraz z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP i stanowią przejaw niczym nieuzasadnionej dyskryminacji strony w dochodzeniu swoich praw, co w kontekście niewątpliwego uznania, że to Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej i jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej, zaś sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom, prowadzić musi do uznania, że sąd administracyjny posiada kompetencję do samodzielnego dokonania oceny zgodności przepisów ustawowych z Konstytucją na użytek rozpoznawanej sprawy, zwłaszcza w sytuacji wystąpienia faktycznego paraliżu prac Trybunału Konstytucyjnego, który powołany został do rozpatrywania spraw zgodności ustawy z Konstytucją RP, a który to Trybunał nie może obecnie funkcjonować z uwagi na fakt, że w składzie Trybunału Konstytucyjnego zasiadają osoby nieuprawnione do orzekania, zaś pracami Trybunału Konstytucyjnego i wyznaczaniem terminów rozpraw kieruje osoba, której kadencja wygasła, zatem nie jest możliwe funkcjonowanie Trybunału Konstytucyjnego w sposób wskazany w Konstytucji RP. II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art 149 § 1 i 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi wniesionej przez stronę w sytuacji, kiedy z ustalonego stanu faktycznego wynika, że organ "dopuścił się przewlekłości postępowania i" pozostawał w bezczynności, zatem skarga wystosowana przez stronę skarżącą winna podlegać uwzględnieniu. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych za obie instancje. Jednocześnie skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy i wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. 3.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 3.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). 3.4. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że powodem oddalenia skargi było przyjęcie, że na dzień wniesienia skargi nie upłynął jeszcze sześciomiesięczny termin na załatwienie sprawy (s. 3 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Równocześnie Sąd pierwszej instancji uznał, że do skarżącej nie miał zastosowania art. 100c i 100d ustawy o pomocy (s. 1 – 2 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). W skardze kasacyjnej nie dostrzeżono tych okoliczności, formułując zarzuty wadliwego zastosowania przez WSA we Wrocławiu przywołanych wyżej przepisów specustawy ukraińskiej. Niezależnie jednak od tego w sprawie niniejszej kwestią o zasadniczym znaczeniu pozostaje problem podmiotowego zakresu zastosowania art. 100c i 100d ustawy o pomocy. Zdaniem skarżącej kasacyjnie odnoszą się one wyłącznie do obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium RP z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Zatem, nie dotyczą skarżącej, która co prawda jest obywatelem Ukrainy ale przybyła na terytorium RP przed wybuchem konfliktu zbrojnego i ubiega się o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia determinuje kierunek rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, albowiem w świetle art. 100c ust. 4 oraz art. 100d ust. 4 ustawy o pomocy, zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach dotyczących m. in. udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie obowiązywania tych przepisów nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. 3.5. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich obywatelstwa, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy. Stanowisko to jest już ugruntowane w orzecznictwie NSA (zob. np. wyroki z: 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22; 4 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2421/22; 10 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2521/22; 25 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 206/24 - CBOSA). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela argumentację zawartą m.in. w uzasadnieniu wyroku NSA z 13 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2362/23, CBOSA. W tym kontekście należy zatem przypomnieć, że w analizowanych przepisach art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy mówi się o "cudzoziemcu", bez wskazania jego narodowości lub przynależności państwowej, a nie np. "obywatelu Ukrainy". Skoro specustawa ukraińska nie wprowadza odrębnej – na potrzeby tej ustawy – definicji legalnej pojęcia "cudzoziemiec", należy uznać, że jest to pojęcie tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, czyli osobą, która nie posiada obywatelstwa polskiego. Zauważyć należy, że dodany tą samą nowelizacją z 8 kwietnia 2022 r. art. 100a w ust. 1 wprost odsyła do pojęcia cudzoziemca, "o którym mowa w art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz. Urz. UE L 71 z 4.3.2022, str. 1-6)", czyli kategorii wysiedleńców, którzy musieli opuścić Ukrainę począwszy od dnia 24 lutego 2022 r. w następstwie inwazji wojskowej rozpoczętej w tym dniu przez rosyjskie siły zbrojne. Takiego ograniczenia nie zawierają przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy. Takie rozumienie pojęcia "cudzoziemiec" jest spójne z szerokim zakresem spraw, których dotyczą przepisy art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej. Znaczna część tych spraw nie ma bowiem jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną – np. zezwolenia na pobyt stały czy cofnięcia posiadanych już zezwoleń. Zauważyć trzeba, że w odniesieniu do wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE jednym z warunków udzielenia takiego zezwolenia jest – zgodnie z art. 211 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach – legalny i nieprzerwany pobyt na terytorium RP co najmniej przez 5 lat bezpośrednio przed złożeniem wniosku. Jeśli zatem przyjąć, że przepisy art. 100c specustawy ukraińskiej dotyczą wyłącznie osób przybyłych do Polski w związku z działaniami wojennymi w Ukrainie, to żadna z tych osób nie byłaby uprawniona do skutecznego złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, co prowadziłoby do wniosku, że przepis art. 100c ust. 1 pkt 1 lit.c specustawy ukraińskiej jest bezprzedmiotowy. Objęcie zakresem unormowań art. 100c ust. 1 pkt 1 lit.c specustawy ukraińskiej cudzoziemców, którzy z natury rzeczy nie mogą być osobami, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy, świadczy o jasnym zamiarze ustawodawcy objęcia zakresem także art. 100c ust. 1 pkt 1 lit.c ustawy o pomocy nie tylko osób przybyłych na terytorium RP w związku z konfliktem zbrojnym na Ukrainie, a wszystkich cudzoziemców ubiegających się o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu. W końcu, przyjmując, że powołane przepisy dotyczą wyłącznie cudzoziemców, o których mowa w art. 2 ust. 1 specustawy ukraińskiej, nie sposób byłoby racjonalnie wyjaśnić, dlaczego ustawodawca zdecydował się na pogorszenie sytuacji prawnej wyłącznie tej grupy cudzoziemców. Regulacja wprowadzona w art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej w sposób istotny ogranicza zasadę szybkości postępowania organów administracji (art. 12 k.p.a.) i prawo strony do załatwienia jej sprawy w rozsądnym terminie. Z przyczyn przedstawionych wyżej, a także mając na uwadze intencje ustawodawcy oraz nie do końca prawidłowe (z punktu widzenia zasad prawidłowej legislacji) zawarcie rozwiązań mających na celu usprawnienie postępowań dotyczących generalnej kategorii legalizacji pobytu cudzoziemców niejako "przy okazji" nowelizacji specustawy ukraińskiej, przy wykładni przepisów art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy nie należy kierować się wewnętrzną systematyką specustawy ukraińskiej oraz samym celem tej szczególnej ustawy, w obrębie której zamieszczono omawiane przepisy. Zakres podmiotowy i przedmiotowy specustawy ukraińskiej unormowany w art. 1 ust. 1 tej ustawy nie jest zbieżny z zakresem przepisów art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy, których celem dodania do specustawy w drodze ustaw nowelizujących odpowiednio z 8 kwietnia 2022 r. i 12 stycznia 2023 r. nie było bezpośrednio uregulowanie sytuacji prawnej obywateli Ukrainy przybywającymi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Wyżej wskazane przepisy stanowią regulację o charakterze szczególnym i mogą być stosowane samodzielnie. Reasumując ten fragment rozważań, przepisy art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich obywatelstwa, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy. 3.6. Jeżeli chodzi o postulat pominięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny art. 100c i 100d ustawy o pomocy z uwagi na ich sprzeczność – w ocenie skarżącej – z wskazanymi w skardze kasacyjnej przepisami Konstytucji RP w szczególności z art. 45 oraz z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, to jest on również niezasadny. Po pierwsze, zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Z kolei zgodnie z art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, Trybunał Konstytucyjny orzeka w sprawach zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją. Z wykładni językowej i systemowej w sposób oczywisty wynika, że NSA nie jest sądem powołanym do oceny zgodności ustaw z Konstytucją RP (por. np. wyrok NSA z 9 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 172/24, CBOSA). Po drugie, z uwagi na wskazane wyżej jasne określenie kompetencji TK i NSA, w świetle zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), a także konieczności zapewnienia pewności co do treści obowiązujących norm prawnych (art. 2 Konstytucji RP), pominięcie określonego przepisu ustawy przez sąd administracyjny, w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw (art. 8 ust. 2 Konstytucji RP) musi być ograniczone do sytuacji wyjątkowych i nie budzących wątpliwości interpretacyjnych co do naruszenia przepisów Konstytucji RP. Z sytuacją taką mamy do czynienia w szczególności w przypadku, w którym dany problem konstytucyjny był już rozstrzygany przez TK przy okazji kontroli legalności zbliżonej regulacji ustawowej. Podobnie, zastosowanie instytucji rozproszonej kontroli konstytucyjności ustawy można dopuścić wówczas, gdy chodzi o przepis Konstytucji RP, którego wykładnia i zastosowanie nie są związane z daleko idącymi luzami decyzyjnymi. Z sytuacją takiej daleko idącej uznaniowości po stronie podmiotu dokonującego oceny konstytucyjności mamy natomiast do czynienia bardzo często w sytuacji, w której chodzi o dopuszczalne granice ingerencji w określone prawa i wolności oparte na przesłance proporcjonalności. Chodzi tu zwłaszcza o przesłankę proporcjonalności sensu stricto, będącą końcowym etapem stosowania testu proporcjonalności (por. np. wyrok NSA z 21 sierpnia 2024 r., sygn. akt II OSK 174/24, CBOSA). Po trzecie, w realiach niniejszej sprawy NSA nie dostrzegł potrzeby występowania z ewentualnym pytaniem prawnym do TK. Kwestionowane przez skarżącego art. 100c i 100d ustawy o pomocy nie wyłączają prawa do sądu, ale wprowadzają tylko jego czasowe ograniczenie i to tylko w wąskim zakresie, tj. dotyczącym skarg na bezczynność oraz przewlekłość w sprawach dotyczących zezwoleń na pobyt na terytorium RP (zob. art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4). Ograniczenie to nie jest przy tym dowolne, ale uzasadnione sytuacją kryzysową związaną z masowym napływem wysiedleńców z Ukrainy w związku z wojną rozpoczętą 24 lutego 2024 r. (zob. art. 37 ust. 2 Konstytucji RP). 3.7. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że wniosek skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej wpłynął do organu 1 września 2022 r. W tym okresie obowiązywał już art. 100c specustawy ukraińskiej (przepis ten wszedł w życie 15 kwietnia 2022 r.), zaś w dniu orzekania przez WSA we Wrocławiu obowiązywał art. 100d tej ustawy. W okresie obowiązywania tych przepisów terminy na załatwienie spraw nie biegły (art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 specustawy ukraińskiej), a tym samym nie można mówić o bezczynności organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 100c ust. 4 oraz art. 100d ust. 4 ustawy o pomocy, zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach dotyczących m. in. udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie obowiązywania art. 100c i 100d specustawy ukraińskiej nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. 3.8. Z uwagi na zasadność zastosowania w niniejszej sprawie art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy, wadliwie przyjęcie przez WSA we Wrocławiu, że stan bezczynności ocenia się na dzień wniesienia skargi, a nie wyrokowania, nie mogło mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia (por. np. wyrok NSA z 1 października 2019 r., sygn. akt II OSK 574/19, CBOSA). 3.9. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 149 § 1 i 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a., miały charakter wtórny wobec zasadniczego zagadnienia prawnego, jakim była możliwość zastosowania art. 100c i 100d specustawy ukraińskiej. 3.10. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.