II SA/Wa 1400/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), Sędzia WSA Waldemar Śledzik, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, Protokolant starszy referent Agnieszka Fidor, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2024 r. sprawy ze skargi "[...}" Sp. z o. o. z siedzibą w [...] na decyzję Dyrektora [...] Szpitala Specjalistycznego im. [...] w [...] z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] marca 2023 r. nr [...]; 2. zasądza od Dyrektora [...] Szpitala Specjalistycznego im. [...] w [...] kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi "[...]" Sp. z.o.o. (dalej: Skarżąca) uczyniono decyzję nr [...] Dyrektora (dalej: Organ) [...] Szpitala Specjalistycznego im. [...] w [...] (dalej: Szpital) z dnia [...] kwietnia 2023 r. utrzymującą w mocy decyzję nr [...] Organu z dnia [...] marca 2023 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Skarżąca pismem z dnia [...] lutego 2023 r. w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: Sąd) z dnia 15 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 1293/22 wniosła o udostępnienie informacji publicznej w postaci: 1) faktur wystawionych za grudzień 2022 r. oraz styczeń 2023 r. w związku z realizacją umowy nr [...] z dnia [...] stycznia 2021 r., której przedmiotem jest usługa kompleksowego utrzymania czystości w Szpitalu, pozostałe usługi w zakresie opieki zdrowotnej, gdzie indziej niesklasyfikowane, transport wewnętrzny oraz usługi dodatkowe; 2) kopii umowy regulującej współpracę między członkami [...] Sp. z.o.o., [...] Sp. z.o.o. oraz [...] Sp. z.o.o. Organ wezwał Skarżącą pismem z dnia [...] lutego 2023 r. do wykazania szczególnej istotności uzyskania wnioskowanej informacji publicznej dla interesu publicznego, pod rygorem wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem, ponieważ uznał, że żądana informacja publiczna ma charakter przetworzony, Skarżąca w piśmie z dnia [...] marca 2023 r. stwierdziła, że żądana informacja nie ma charakteru przetworzonego, a zatem jej udostępnienie nie wymaga wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego. Zdaniem Skarżącej informacja objęta wnioskiem stanowi "zwykłą", nieprzetworzoną informację, a wezwanie z dnia [...] lutego 2023 r. byłoby zasadne wtedy, gdyby wniosek dotyczył informacji przetworzonej na podstawie wskazanych dokumentów (np. wyliczeń). Dnia [...] marca 2023 r. Organ decyzją nr [...] odmówił udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem. W uzasadnieniu stanął na stanowisku, że za informację przetworzoną można uznać sumę informacji prostych w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wielkości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności i liczby zaangażowanych pracowników. Organ podniósł, że udostępnienie informacji publicznej objętej wnioskiem wiąże się z nakładem pracy wielu pracowników licznych komórek organizacyjnych Szpitala, oraz zarzucił Skarżącej, że nawet nie podjęła próby wykazania szczególnej istotności w udostępnieniu żądanej informacji dla interesu społecznego, które uznaje się za warunek sine qua non udostępnienia przetworzonej informacji publicznej. Pismem z dnia [...] kwietnia 2023 r. Skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, podtrzymując zajęte wcześniej stanowisko. Organ decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2023 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu przywołał argumentację zawartą we wcześniejszej decyzji. Skarżąca złożyła do Sądu pismem z dnia 2 czerwca 2023 r. skargę na obie decyzje Organu, wnosząc o ich uchylenie oraz zarzucając im naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902, dalej: u.d.i.p.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że żądane przez Skarżącą dokumenty stanowią informację przetworzoną; 2) przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę pismem z dnia [...] lipca 2023 r. Organ wniósł o jej oddalenie. Strony podtrzymały swoje stanowiska przedstawione w postępowaniu administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: P.p.s.a.) sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzje wydane w obu instancjach wydano z naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy u.d.i.p., co nie budzi wątpliwości ani Stron, ani Sądu. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności podmioty reprezentujące osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (pkt 4). Jak z kolei wynika z art. 6 ust. 1 u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, i zasadach ich funkcjonowania, w tym o majątku, którym dysonują (pkt 2 lit. f), trybie działania osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej (pkt 3 lit. b), a także o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego (pkt 5 lit. c), a także o majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach (pkt 5 lit. d). Zgodnie z § 1 ust. 1 załącznika do uchwały Sejmiku Województwa Mazowieckiego z dnia 11 lipca 2017 r. nr 125/17 (Biuletyn Informacji Publicznej Samorządu Województwa Mazowieckiego, dostęp: 15 marca 2024 r.; dalej: Statut) Szpital jest podmiotem leczniczym niebędącym przedsiębiorcą w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej, działającym w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Szpital posiada osobowość prawną, a podmiotem tworzącym Szpital jest Samorząd Województwa Mazowieckiego (§ 1 ust. 2 i ust. 4 Statutu). Zgodnie z § 4 Statutu Szpital realizuje zadania samorządu województwa w zakresie promocji i ochrony zdrowia. Na podstawie § 17 ust. 2 Statutu Szpital prowadzi gospodarkę finansową na podstawie rocznego planu finansowego i inwestycyjnego ustalanego przez Dyrektora, zgodnie m.in. z ustawą z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (pkt 1), ustawą z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (pkt 2) i ustawą z dnia 29 września 1995 r. o rachunkowości (pkt 3). Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał Organ za podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej, a informację objętą wnioskiem - za informację publiczną. Oś sporu między Stronami w niniejszej sprawie stanowi kwestia, czy należy uznać żądaną przez Skarżącą informację za informację przetworzoną. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym do uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Pojęcie informacji przetworzonej nie zostało normatywnie zdefiniowane, jednak analiza dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych ułatwia odkodowanie opisowej definicji tego pojęcia. Informacja przetworzona to informacja, która w chwili złożenia wniosku nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym, podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych na podstawie posiadanych informacji prostych (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 1746/14; CBOSA). W ten sposób staje się niejako nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu obowiązanego (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 33/15; CBOSA). Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiąże się zatem z potrzebą odpowiedniego przetworzenia istniejących informacji, co jednak nie zawsze oznacza wytworzenie rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu (np. analizie, zsumowaniu, zredagowaniu) według kryteriów określonych przez wnioskodawcę, a zatem w pewnych okolicznościach również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, szerokiego zakresu wniosku powodującego konieczność przekształcenia wielu dokumentów, co może zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań, może być uznane za przetworzenie informacji prostych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (por. wyroki NSA: z dnia 3 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 5896/21; z dnia 25 stycznia 2019 r. sygn. akt III OSK 1233/21; z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1362/17, z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 863/14; z dnia 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1645/14; CBOSA). W niniejszej sprawie nie ma zdaniem Sądu wątpliwości, że żądana informacja publiczna nie wyczerpuje znamion informacji przetworzonej. Skarżąca wnioskowała o udostępnienie kopii umowy oraz faktur wystawionych za okres od grudnia 2022 r. do stycznia 2023 r. W uzasadnieniach obu zaskarżonych decyzji Organ w sposób sprzeczny stwierdza, że z jednej strony posiada żądane dokumenty, a zatem uznaje je za informację nieprzetworzoną, z drugiej strony ich udostępnienie miałoby się wiązać z wytworzeniem nowej informacji wskutek czasochłonnej kwerendy i analizy posiadanych materiałów. W mniemaniu Sądu argumentacja Organu nie zasługuje na uwzględnienie; samo odnalezienie żądanych dokumentów w prowadzonych przez Organ zbiorach, ich skopiowanie oraz anonimizacja, a następnie udostępnienie nie należą do czynności wymagających nadmiernego wysiłku intelektualnego czy analitycznego pracowników Szpitala. Trzeba zauważyć, że nie należy mylić na gruncie u.d.i.p. przekształcenia informacji (np. w powyższy sposób) z jej przetworzeniem (por. pkt 2 komentarza do art. 3 u.d.i.p. w: A. Piskorz-Ryń (red.), M. Sakowska-Baryła (red.), "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz.", Warszawa 2023 r.). Także niewielki zakres przedmiotowy wniosku Skarżącego nie implikuje uznania żądanej informacji za przetworzoną; nawet jeżeli jej udostępnienie wiązałoby się z ponadprzeciętnymi kosztami oraz zaangażowaniem personelu Szpitala, Organ nie przedstawił w sposób dostateczny racjonalnych argumentów na poparcie dokonanej przez siebie subsumpcji. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie Organ naruszył art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., ponieważ błędnie uznał, że informacja objęta wnioskiem ma charakter przetworzony. Skutkowało to wezwaniem Skarżącej do wskazania szczególnej istotności udostępnienia żądanej informacji dla interesu publicznego pod rygorem wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a w konsekwencji - wydaniem takiej decyzji. Ani jedno, ani drugie z ww. działań nie miało oparcia w obowiązującym prawie. Sąd zatem uznał, że naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. miało wpływ na wynik sprawy, przez co orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a jak w pkt. 1 sentencji. Zgodnie z art. 200 P.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji skarżącemu przysługuje od organu, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia spraw. W myśl art. 205 § 2 P.p.s.a. do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez radcę prawnego zalicza się jego wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony, natomiast zgodnie z art. 211 w zw. z art. 212 § 1 P.p.s.a. koszty sądowe obejmują opłaty sądowe (wpis i opłata kancelaryjna) i zwrot wydatków. W świetle § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935) stawki minimalne wynoszą w postępowaniu przed sądami administracyjnymi w pierwszej instancji w innej sprawie 480 zł. Pod pojęciem innej sprawy rozumie się m.in. sprawę z zakresu dostępu do informacji publicznej. W niniejszej sprawie Sąd na poczet kosztów postępowania zaliczył wpis od skargi w wysokości 200 (dwustu) zł, opłatę skarbową od pełnomocnictwa w wysokości 17 (siedemnastu) zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 (czterystu osiemdziesięciu) zł i na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w pkt. 2 sentencji.