II SA/Kr 276/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie : SWSA Sebastian Pietrzyk AWSA Anna Kopeć (spr.) Protokolant: starszy referent sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2023 r. sprawy ze skargi R. G. i K. G. na decyzję nr 17/2023 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 12 stycznia 2023 r., znak: WOB.7721.2.2023.PBRZ w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wadowicach decyzją z dnia 25 listopada 2022r., nr 280/2022, znak: PINB.7356.4.2022.1 na podstawie art. 68 ust. 1, 2, 3 ustawy Prawo budowlane oraz art. 104 § 1 i art. 108 § 1 k.p.a., nakazał właścicielowi obiektu M. G. w terminie natychmiastowym wyłączyć z użytkowania w całości budynek mieszkalny z częścią gospodarczą zlokalizowany na działce nr [...] położonej w miejscowości Ł. przy ul. [...] (obręb 0007, gmina Brzeźnica). Odwołanie od tej decyzji wnieśli R. G. i K. G., a Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją nr 17/2023 z dnia 12 stycznia 2023 r., znak WOB.7721.2.2023.PBRZ umorzył postępowanie odwoławcze, jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazując art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022r. poz. 2000 z późn. zmian, dalej jako "k.p.a.") oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane (Dz.U. z 202lr. poz. 2351 z późn. zmian, dalej jako "Pr. bud."). Uzasadniając tę decyzję organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. MWINB stwierdził, że interes prawny w postępowaniu dotyczącym stanu technicznego obiektu budowlanego posiada wyłącznie jego właściciel lub zarządca. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2013r., sygn. akt IIOSK 1048/12, z dnia 10 stycznia 2019r., sygn. akt II OSK 588/18, z dnia 20 maja 2020r., sygn. akt II OSK 3250/19). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dane osoby są wprawdzie bezpośrednio zainteresowane rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie mogą jednak tego zainteresowania poprzeć przepisem prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skierowanego do organu administracji publicznej żądania podjęcia stosownych czynności. W takim przypadku w/w osobom nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. Za prawidłowy stan techniczny budynku mieszkalnego odpowiada wyłącznie jego właściciel tj. w tym przypadku M. G. i wyłącznie ta osoba posiada przymiot strony w niniejszej sprawie. Wyłącznie M. G. miała także prawo do zaskarżania rozstrzygnięć wydawanych w jego trakcie. Prawa takiego nie posiadają natomiast skarżący R. G. i K. G., którzy w związku z faktem, iż nie legitymują się prawem własności do działki nr [...] w miejscowości Ł. nie mogą wykazać własnego interesu prawnego w niniejszym postępowaniu. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że R. G. i K. G. wraz z innymi osobami (łącznie 8 osób) zamieszkują w przedmiotowym budynku przy ul. [...] bez żadnego tytułu prawnego. Jednocześnie w stosunku do tych osób został wydany sądowy nakaz eksmisji wyrokiem o sygn. akt I C 1183/19 z dnia 28 kwietnia 2022 r. Sposób realizacji w/w wyroku wiąże zarówno pozwanych wskazanych w wyroku jak i właściwy organ do zapewnienia zawarcia umowy najmu socjalnego lokalu z uwagi na stwierdzone zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Przedmiotowa decyzja również zostanie doręczona Gminie Brzeźnica. Zatem skarżący niewątpliwie posiadają interes faktyczny w niniejszej sprawie (są zainteresowane jej rozstrzygnięciem), co jednak nie czyni ich automatycznie stronami niniejszego postępowania. W sytuacji wniesienia odwołania na orzeczenie organu I instancji przez podmiot, który nie ma przymiotu strony danego postępowania administracyjnego, organ II instancji winien postępowanie odwoławcze umorzyć jako bezprzedmiotowe, gdyż mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania, o jakiej mowa art. 105 § 1 k.p.a. Opisaną wyżej decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie R. G. i K. G.. Zaskarżonej decyzji zarzucili rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 28 k.p.a. poprzez uznanie przez organ II instancji, że należy umorzyć postępowanie odwoławcze z uwagi na fakt, że skarżący nie posiadają przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, a co za tym idzie nie przysługiwało im prawo wniesienia odwołania. Skarżący podnieśli, że są użytkownikami budynku mieszkalnego z częścią gospodarczą, którego dotyczy decyzja organu I instancji, a zaskarżona decyzja dotyczy ich interesu prawnego, ponieważ mocą przedmiotowej decyzji zostało naruszone ich prawo do użytkowania i faktycznego posiadania przedmiotowego budynku. Skarżący na mocy decyzji zostali zmuszeni do wykonania nakazu opuszczenia przedmiotowego budynku. Dalej skarżący podkreślili, że w toku czynności kontrolnych przeprowadzonych przez pracowników PINB w Wadowicach w dniu 15.09.2022 r. (protokół z czynności kontrolnych Nr 397/2022 z dnia 15.09.2022 r.) zostali potraktowani jako strony postępowania ponieważ brali udział w czynnościach kontrolnych, nakazano im wykonanie zabezpieczenia budynku oraz podpisali protokół oraz otrzymali jego kopię przy piśmie z dnia 19.09.2022 r. znak PINB 0910.48.2022.1. W dalszych czynnościach postępowania nie brali już udziału z niewiadomych powodów. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi II instancji celem przeprowadzenia postępowania odwoławczego. W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W pismach z 20 czerwca 2023 r. (k. 59) i z 19 czerwca 2023 r. (k. 69) pełnomocnicy z urzędu skarżący rozwinęli argumentację skargi, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie skarżącym statusu strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Zwrócono tez uwagę na społeczne skutki wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na fakt, że skarżący wraz z szóstką dzieci na skutek wykonania decyzji organu I instancji zostaną bez dachu nad głową. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) - dalej określanej, jako "p.p.s.a." - kontrola sądowa działalności administracji publicznej sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji lub postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisami proceduralnymi. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według tak określonych kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie doszedł do wniosku, że jest ona prawidłowa, a zarzuty skarżących nie mogą odnieść skutku. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 6 listopada 2017 r., sygn. II SA/Kr 910/17 (LEX nr 2408180) jeżeli przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest decyzja organu odwoławczego o charakterze formalnym, to granice sprawy sądowoadministracyjnej wyznacza zakwestionowane rozstrzygnięcie organu wyższego stopnia, a nie materialnoprawny stosunek prawa administracyjnego ukształtowany decyzją organu I instancji. Dlatego też w takim przypadku kontrola Sądu ogranicza się jedynie do oceny czy istniały podstawy do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Skoro granice niniejszej sprawy zakreśla podstawa prawna zaskarżonej decyzji tj. art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., to badanie jej legalności przez sąd administracyjny na tym etapie postępowania musi ograniczać się do analizy legitymacji strony skarżącej do występowania w sprawie w charakterze strony. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie podkreśla się, że stwierdzenie interesu prawnego wymaga ustalenia istnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym jest więc związany z przepisem prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu. Kontrolowane postępowanie dotyczyło nieodpowiedniego stanu technicznego przedmiotowego budynku i zakończyło się wydaniem na podstawie art. 68 ustawy Prawo budowlane decyzji nakazującej wyłączenie tego budynku z użytkowania. Obowiązek utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywania go w należytym stanie technicznym i estetycznym spoczywa na jego właścicielu (art. 61 ustawy Prawo budowlane). Niewątpliwie adresatem decyzji nakazującej wyłączenie obiektu budowlanego z użytkowania jest również jego właściciel. Skarżący obecnie zajmują przedmiotowy budynek bez tytułu prawnego, a zatem nie istnieje żaden stosunek prawny z zakresu prawa cywilnego (ani obligacyjny, ani prawnorzeczowy), który dawałaby im prawo korzystania z przedmiotowego budynku. Tym samym nie istnieje żadna norma prawa materialnego, z której skarżący mogliby wywieść swój interes prawny do udziału w kontrolowanym postępowaniu. Powołane w pismach obu pełnomocników z urzędu orzeczenie NSA z dnia 13 stycznia 2000 r., sygn. II SA/Gd 1995/97 z tezą: "Najemcy lokali położonych w budynku, odnośnie którego właściciel /zarządca/ powziął zamiar przeprowadzenia rozbiórki lub remontu albo modernizacji wymagających opróżnienia niektórych bądź wszystkich lokali są stronami postępowania prowadzonego przez organy do spraw nadzoru budowlanego w sprawach z zakresu utrzymania obiektów budowlanych /art. 68 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ - prezentuje pogląd odosobniony w orzecznictwie, a ponadto w niniejszej sprawie nie może znaleźć zastosowania, bowiem, jak już stwierdzono, skarżący nie są najemcami przedmiotowego budynku, lecz zajmują go bez żadnego tytułu prawnego. Argument, że skarżący brali udział w czynnościach kontrolnych organu w dniu 15 września 2022 r. nie oznacza, że byli na jakimkolwiek etapie postępowania traktowani jako jego strony. W protokole z czynności kontrolnych (k. 13 akt administracyjnych I instancji) R. G. został określony jako "użytkownik obiektu". Skoro skarżący z rodziną zajmują przedmiotowy budynek, to oczywiste jest, że czynności kontrolne na jego terenie będą odbywać się w ich obecności, co jednak nie ma wpływu na ich legitymację jako stron postępowania. Wreszcie również społeczny kontekst sprawy (skarżący wraz z dziećmi nie będą mieli gdzie się podziać po wykonaniu decyzji organu I instancji) nie może prowadzić do przyznania skarżącym legitymacji do występowania w tej sprawie w charakterze strony. Jak wynika z powyższego Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie doszedł do prawidłowej konkluzji, że skarżący nie byli stronami tego postępowania i prawidłowo umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane ich odwołaniem. Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.