II SA/Po 525/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi S. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2020 r. Nr [...] w przedmiocie wstrzymania postępowania egzekucyjnego; oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r., nr [...], po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] maja 2020 r. wniosku S. B. o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, działając na podstawie przepisów art. 1, 17 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018 r., poz. 570), art. 17 pkt 1, 126, 127 § 2 i art. 61 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256; dalej: "K.p.a.") oraz art. 23 § 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r., poz. 1438; dalej: "u.p.e.a."), odmówił wszczęcia na wniosek S. B. postępowania w sprawie wstrzymania postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego numer [...] z dnia [...] marca 2020 roku wydanego przez Wójta Gminy [...]. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w piśmie z dnia [...] marca 2020 r. złożonym w Urzędzie Gminy w [...] S. B. zgłosił zarzuty dłużnika w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej prowadzonej na podstawie tytułu nr wykonawczego [...] z dnia [...] marca 2020 r. wydanego przez Wójta Gminy [...]. W piśmie tym zawarł wniosek o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia zgłoszonych zarzutów (pkt 2) oraz o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego do czasy rozstrzygnięcia postępowania toczącego się przed WSA w Poznaniu w sprawie II SA/Po 190/20 (pkt 3). Pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r. organ egzekucyjny działając na podstawie art. 65 K.p.a. w zw. z art. 23 § 1 u.p.e.a. przekazał wskazane pismo w celu rozpoznania wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Przechodząc do meritum organ wskazał, że S. B. jako dłużnik nie może skutecznie wnosić o wstrzymanie egzekucji (czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego) prowadzonej na podstawie tytułu wykonawczego numer [...] z dnia [...] marca 2020 roku wydanego przez Wójta Gminy [...] (punkt drugi wniosku dłużnika z dnia [...].03.2020 r.), albowiem uprawnienia takiego nie przewiduje art. 23 § 6 u.p.e.a Z treści tego przepisu wynika, że wstrzymanie egzekucji (czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego) następuje jedynie z urzędu i zależy od uznania organu nadzoru. Nadzór nad egzekucją administracyjną to kontrola oraz możliwość ingerowania w działalność jednostki nadzorowanej. Możliwość wstrzymania przez organ wykonujący nadzór czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego uzależnione jest od istnienia szczególnych okoliczności. Innymi słowy, uprawnienia do wstrzymania czynności lub postępowania egzekucyjnego, przysługujące organowi nadzoru, mogą być wykorzystane wyłącznie w ramach tego nadzoru, tj. kontroli prawidłowości działania organu egzekucyjnego, w wypadkach szczególnie uzasadnionych. Przepis art. 23 § 6 cytowanej ustawy nie daje żadnych bezpośrednich uprawnień dłużnikowi poddanemu egzekucji. Za bezpodstawne należy więc uznać działania zobowiązanego, który złożył wniosek o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego i oczekiwał merytorycznego rozstrzygnięcia w tym zakresie. W sytuacji, gdy nie było podstaw do merytorycznego rozpatrzenia wniosku strony, zasadne jest przyjęcie, iż należy zastosować przepis art. 61a K.p.a. i odmówić wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Następnie Kolegium wskazało, że wszczęcie postępowania z urzędu jest uprawnieniem organu, a nie jego obowiązkiem. Organ nie ma obowiązku wszczynać z urzędu postępowania w każdej sprawie. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje przy tym formy postanowienia dla informacji, że nie będzie wszczęte z urzędu postępowanie. Brak jest również środków procesowych pozwalających na zmuszenie organu administracji do podjęcia takich działań. Odnosząc się z kolei do pkt 3 wniosku, w którym wnioskodawca wniósł o "wstrzymanie" postępowania egzekucyjnego do czasu rozstrzygnięcia postępowania toczącego się przed WSA z [...] w sprawie II Sa/Po 190/20, albowiem stanowi ono zagadnienie wstępne z art. 97 §1 pkt 4 K.p.a., Kolegium wyjaśniło, że art. 97 K.p.a. i następne regulują kwestię "zawieszenia" postępowania. W tym zakresie organ nie jest właściwy do rozstrzygnięcia tej kwestii, albowiem zawieszenia postępowania może dokonać organ prowadzący postępowanie. Kolegium jest organem właściwym do rozpoznania zażalenia na ewentualne postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania. Pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. S. B. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2020 r., nr [...], wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi prowadzącemu postępowanie egzekucyjne, a także zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., art. 23 § 6 u.p.e.a. w zw. z art. 870 K.p.a. oraz w zw. z art. 61 § 1 K.p.a., art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Zdaniem skarżącego organ dokonał wąskiej wykładni przepisu art. 23 § 6 u.p.e.a., albowiem wniosek zobowiązanego o wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego skierowany do organu nadzoru może zainicjować przeprowadzenie czynności kontrolnych w nadzorowanym organie i w ramach tej kontroli doprowadzić do wstrzymania tychże czynności lub administracyjnego postępowania egzekucyjnego. Po wszczęciu takich czynności kontrolnych organ na mocy art. 23 § 6 u.p.e.a. może dokonać wstrzymania takich czynności lub postępowania egzekucyjnego. Powyższe uprawnienia mogą być wykorzystane wyłącznie w ramach nadzoru, tj. kontroli prawidłowości działania organu egzekucyjnego, w szczególnie uzasadnionych wypadkach. Taki uzasadniony przypadek bezspornie występuje w niniejszej sprawie, stąd organ winien podjąć przeprowadzenie czynności kontrolnych w organie prowadzącym postępowanie egzekucyjne, by następnie w ramach tej kontroli podjąć z urzędu decyzję o wszczęciu postępowania w sprawie wstrzymania postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego numer [...] z dnia [...] marca 2020 roku wydanego przez Wójta Gminy [...]. Organ takich czynności kontrolnych nie podjął, a przy tym jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, nawet nie rozpatrzył możliwości zainicjowania przeprowadzenia czynności kontrolnych. Wykazując istnienie uzasadnionego wypadku występującego w niniejszej sprawie, skarżący wskazał, że przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu toczy się sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2017 roku, której niewykonanie było podstawą wystawienia tytułu wykonawczego [...] Brak wstrzymania postępowania egzekucyjnego w tej sytuacji, do czasu rozpatrzenia sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w przypadku późniejszego ewentualnego stwierdzenia przez niego nieważności decyzji, spowoduje nieodwracalne szkody dla skarżącego, albowiem wykonanie nałożonego obowiązku będzie wiązało się ze znacznym nakładem sił i środków, a mimo to rezultat wykonanych prac będzie mógł zostać oceniony jako niespełniający niedookreślonych norm wynikających z decyzji. Skarżący podniósł także, że od organów administracji publicznej należy oczekiwać, iż prowadząc postępowanie będą działały w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a rozpatrując sprawę podejmą wszelkie niezbędne czynności do załatwienia sprawy. Tymczasem organ prowadzący postępowanie egzekucyjne pobieżnie przeanalizował zgłoszone zarzuty dłużnika w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, co spowodowało podjęcie przez organ egzekucyjny błędnej decyzji o przekazaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosku skarżącego celem rozpatrzenia wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego (pkt 3 zarzutów), gdy skarżący niewątpliwie domagał się zawieszenia tego postępowania. Wobec powyższego zdaniem skarżącego zaskarżone postanowienie winno zostać uchylone w całości, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania organowi prowadzącemu postępowanie egzekucyjne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Przedmiotem sądowej kontroli jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2020 r., nr [...], o odmowie wszczęcia na wniosek S. B. postępowania w sprawie wstrzymania postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego numer [...] z dnia [...] marca 2020 roku wydanego przez Wójta Gminy [...] w związku z niewykonaniem decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia [...] marca 2020 r. skarżący złożył do Wójta Gminy [...], jako organu egzekucyjnego, zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. W petitum pisma skarżący wniósł m. in. o umorzenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] marca 2020 roku (pkt 1), o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia zgłoszonych zarzutów (pkt 2) oraz o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego do czasu rozstrzygnięcia postępowania toczącego się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu w sprawie o sygn. akt II SA/Po 190/20 ze skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] (pkt 3), odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], które to – jak wynika z treści wniosku – jest w opinii skarżącego zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. (k. 565-569 akt adm.). Pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r. Wójt Gminy [...] przekazał pismo skarżącego w celu rozpatrzenia wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego (k. nienumerowana akt adm.). W tak zarysowanym stanie faktycznym sprawy należało zgodzić się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego co do konieczności wydania postanowienia o odmowie wszczęcia na wniosek S. B. postępowania w sprawie wstrzymania postępowania egzekucyjnego. W kontekście powyższego wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 23 § 1 u.p.e.a., nadzór nad egzekucją administracyjną sprawują organy wyższego stopnia w stosunku do organów właściwych do wykonywania tej egzekucji. Jak przy tym wynika z art. 23 § 6 tej ustawy, organy sprawujące nadzór mogą, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać z urzędu, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ. Z treści przepisu art. 23 § 6 u.p.e.a. wynika, że wstrzymanie egzekucji (czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego) następuje jedynie z urzędu i zależy od uznania organu nadzoru. Jak wyjaśnia się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, nadzór nad egzekucją administracyjną to kontrola oraz możliwość ingerowania w działalność jednostki nadzorowanej. Możliwość wstrzymania przez organ wykonujący nadzór czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego uzależnione jest od istnienia szczególnych okoliczności. Innymi słowy, uprawnienia do wstrzymania czynności lub postępowania egzekucyjnego, przysługujące organowi nadzoru, mogą być wykorzystane wyłącznie w ramach tego nadzoru, tj. kontroli prawidłowości działania organu egzekucyjnego, w wypadkach szczególnie uzasadnionych. Przywołany przepis nie daje żadnych bezpośrednich uprawnień dłużnikowi poddanemu egzekucji. Również pozostałe przepisy tej ustawy nie dają dłużnikowi takich uprawnień, albowiem ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zna instytucji wstrzymania postępowania egzekucyjnego lub czynności egzekucyjnych na wniosek dłużnika. Wniosek dłużnika o wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego skierowany do organu nadzoru mógłby co najwyżej zainicjować przeprowadzenie czynności kontrolnych w nadzorowanym organie i w ramach tej kontroli dokonanie wstrzymania tychże czynności (por. wyrok NSA z 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt II FSK 472/10, dostępny pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro więc wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego następuje z inicjatywy organu sprawującego nadzór, to bez znaczenia pozostaje ewentualny wniosek skarżącego w tym przedmiocie. Ustawodawca wyraźnie w art. 23 § 6 u.p.e.a. stanowi, że organy nadzoru mogą wstrzymać czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ z urzędu. Za bezpodstawne należy więc uznać działania zobowiązanego, który złożył wniosek o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego i oczekiwał merytorycznego rozstrzygnięcia w tym zakresie. W sytuacji, gdy nie było podstaw do merytorycznego rozpatrzenia wniosku strony, to słusznie organ przyjął, że na mocy art. 18 u.p.e.a. należy zastosować przepis art. 61a K.p.a. i odmówić wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Podkreślenia wymaga, że dłużnikowi, przeciwko któremu prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, który kwestionuje działania organu egzekucyjnego, przysługują środki określone w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji takie jak zarzuty, skarga na czynności egzekucyjne lub skarga na przewlekłość postępowania. Natomiast z całą pewnością nie służy temu tryb przewidziany w art. 23 § 6 u.p.e.a. Nie można też uznać, że podanie skarżącego w tym zakresie rodziło po stronie organu nadzoru obowiązek zainicjowania stosownego postępowania z urzędu. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać przy tym należy, że organ odmawiając wszczęcia postępowania na wniosek skarżącego nie był zobowiązany w treści postanowienia do wyjaśniania, czy jego zdaniem wystąpiły szczególne okoliczności do wszczęcia postępowania z urzędu. Organ nie rozpatrywał bowiem wniosku merytorycznie i nie mógł ustosunkować się do zawartych w nim zarzutów. W istocie więc wniosek skarżącego mógłby zainicjować przeprowadzenie czynności kontrolnych w nadzorowanym organie, jednakże organ nadzoru w takiej sytuacji nie ma obowiązku informowania dłużnika o podjęciu, lub też odstąpieniu od podjęcia czynności z urzędu jako organ nadzoru. Wniosek dłużnika w tym przypadku stanowiłby bowiem wyłącznie impuls do podjęcia czynności nadzorczych z urzędu. Jak słusznie przy tym wyjaśnił organ, przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ani przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują formy postanowienia dla informacji, że postępowanie nie będzie wszczęte z urzędu. Co zaś się tyczy wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania w sprawie (błędnie sformułowanego jako wstrzymanie) do czasu zakończenia postępowania sądowego w sprawie o sygn. akt II SA/Po 190/20 wskazać należy, że władnym do rozpoznania tego wniosku jest organ prowadzący postępowanie egzekucyjne. Zasadnie więc Kolegium wskazało, że w tym zakresie nie jest właściwe do rozpoznania wniosku jako organ I instancji i jego rolą jest rozpatrywanie zażaleń od postanowień o odmowie zawieszenia postępowania. Faktycznie więc Wójt Gminy [...] nieprawidłowo przekazał wniosek w tym zakresie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, co jednak wbrew twierdzeniu skarżącego nie miało wpływu na ocenę prawidłowości postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek skarżącego z dnia [...] marca 2020 r. (pkt 2 wniosku). Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "P.p.s.a."), oddalił skargę. Na mocy art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 P.p.s.a., sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.