II SAB/Lu 125/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Maciej Gapski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 listopada 2024 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w L. na bezczynność Dyrektora Muzeum Narodowego w Lublinie w przedmiocie udostępniania informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Muzeum Narodowego w Lublinie do rozpoznania wniosku Fundacji [...] z siedzibą w L. o udostępnienie informacji publicznej z 8 lutego 2024 r. w terminie czternastu dni od dnia zwrotu akt sprawy po uprawomocnieniu się wyroku; II. stwierdza, że Dyrektor Muzeum Narodowego w Lublinie dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałym zakresie; IV. zasądza od Dyrektora Muzeum Narodowego w Lublinie na rzecz Fundacji [...] z siedzibą w L. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. F. W. z siedzibą w L. (dalej także jako: Fundacja) zwróciła się do Muzeum Narodowego w Lublinie (dalej także jako: Muzeum, organ) z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: "jakie rejestry, ewidencje i archiwa prowadzone są [w] jednostce, w jaki sposób są one udostępniane? Jaki okres obejmują te rejestry, ewidencje i archiwa? Jakie informacje są w nich gromadzone?" (wniosek z 8 lutego 2024 r.). W odpowiedzi na ten wniosek Muzeum, pismem z 22 lutego 2024 r., wskazało, że: "zgodnie z § 41 regulaminu organizacyjnego, dokumentację organizacyjną Muzeum w szczególności stanowią: 1) Statut Muzeum; 2) Regulamin; 3) Regulamin pracy; 4) Regulamin wynagradzania; 5) zarządzenia Dyrektora; 6) zakresy czynności pracowników; 7) Instrukcja kancelaryjna; 8) Regulamin Rady Muzeum; 9) dokumenty organizacyjne ochrony Muzeum, w tym materiały niejawne." W przesłanek do Muzeum korespondencji elektronicznej z 23 lutego 2024 r. Fundacja stwierdziła, że "zasady doświadczenia życiowego sugerują", że odpowiedź nie jest pełna, gdyż nie obejmuje m. in. archiwum czy ewidencji muzealiów. Ponadto podniosła, że wniosek zawierał pytanie, w jaki sposób wskazane dane są udostępniane, jaki okres obejmują i jakie informacje są w nich gromadzone. W odpowiedzi na powyższe, Dyrektor Muzeum wyjaśniła między innymi, że Fundacja nie precyzuje jakich konkretnie informacji żąda, podkreślając przy tym, że wniosek o udostępnienie informacji musi zawierać precyzyjne i jasne wskazanie żądanych informacji. Zdaniem Dyrektor Muzeum wobec braku sprecyzowania wniosku Fundacji uznać należało, że żądanie wniosku dotyczy zbioru dokumentacji (zbioru dokumentów) i nie podlega realizacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Fundacja wniosła 2 września 2024 r. skargę na bezczynność Dyrektora Muzeum, podnosząc zarzuty naruszenia: 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p., w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że informacją publiczną jest informacja o działalności organów władzy publicznej, tj. informacja o sprawach publicznych, w tym zwłaszcza informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów (w tym informacje o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych) poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na braku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, podczas gdy przedmiot wniosku obejmował bezpośrednio informacje o prowadzonych rejestrach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych; 2. art. 10 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że informacja publiczna udostępniana jest na wniosek, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na udzieleniu wymijającej i kontrfaktycznej odpowiedzi, które nie dość, że nie może zostać uznana za realizację wniosku Fundacji z 8 lutego 2024 r., to ponadto stanowi o rażącym naruszeniu prawa przez organ; 3. art. 4 ust. 3 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że udostępnieniu na wniosek podlega informacja publiczna, która jest w posiadaniu organu, poprzez brak udostępnienia informacji, której braku posiadania organ w najmniejszym stopniu nie uprawdopodobnił, pomimo wskazania przez Fundację, że żądane informacje w zakresie wykazu archiwaliów i muzealiów organ winien posiadać. W związku z powyższym Fundacja wniosła o: stwierdzenie, że Dyrektor Muzeum dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku z 8 lutego 2024 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej; stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.; zobowiązanie Dyrektora Muzeum do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 8 lutego 2024 r.; zasądzenie od Dyrektora na rzecz Fundacji zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Muzeum wniósł o jej odrzucenie –ewentualnie jej oddalenie – a nadto o zasądzenie od Fundacji kosztów postępowania na rzecz organu. Organ wskazał, że zgodnie z art 58 ust. 1 pkt 4 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona. Sprawa ze skargi na bezczynność dyrektora Muzeum Narodowego w Lublinie dotycząca realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 8 lutego 2024 r. toczy się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie pod sygn. akt II SAB/Lu 108/24. Organ wskazał, że w odpowiedzi na wniosek Fundacji z 8 lutego 2024 r., udzielił informacji w takim zakresie, w jakim to było możliwe z uwagi na treść złożonego wniosku. Wyjaśnił, że wskazano Fundacji dokumentację, na której opiera się funkcjonowanie instytucji. Muzeum uznało, że treść złożonego wniosku odnosiła się do szerokiego i niesprecyzowanego zakresu danych tj. "jakie rejestry, ewidencje i archiwa prowadzone są jednostce, w jaki sposób są one udostępnianie? Jaki okres obejmują te rejestry, ewidencje i archiwa? Jakie informacje są w nich gromadzone?". Zdaniem organu niesprecyzowane wnioski o informacje, zawierające sformułowania chaotyczne, nielogiczne, wadliwe językowo itp. – obiektywnie niepozwalające ustalić treści żądania – nie stanowią wniosków o informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., a w rezultacie nie podlegają rozpatrzeniu w jej trybie. Organ wskazał, że nie jest w stanie zweryfikować, czy wszystkie żądane informacje mają charakter informacji publicznych oraz czy nie zachodzą przesłanki wskazujące na konieczność ograniczenia prawa do informacji. Podkreślił, że nie każdy dokument dotyczący funkcjonowania Muzeum Narodowego w Lublinie podlegać będzie udostępnieniu, chociażby z uwagi na brzmienie przepisu art. 30a ustawy z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach (Dz. U. z 2022 r., poz. 385), zgodnie z którym dostęp do informacji służących zapewnieniu bezpieczeństwa muzealiom ze względu na ochronę przed zagrożeniem pożarowym, kradzieżą i innego rodzaju niebezpieczeństwem, które grozi zniszczeniem lub utratą zbiorów, podlega ograniczeniu. Ponadto "szeroki i niesprecyzowany zakres wniosku" – jak wskazuje organ – nie pozwala na ustalenie, czy wniosek dotyczy informacji publicznej, czy też odnosi się do dokumentacji wewnętrznej o charakterze porządkowym Muzeum. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako: p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2022 r., poz. 902; dalej jako: u.d.i.p.) udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. W związku z powyższym bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce w sytuacji, w której podmiot ten w ustawowo określonym terminie nie podjął w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji żadnej z czynności określonych w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej – tj. nie udostępnił informacji publicznej w sposób i w formie zgodnymi z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.); nie powiadomił pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskazał, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). W pierwszej jednak kolejności należy stwierdzić, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 ust. 1 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona. O istnieniu stanu sprawy w toku (zawisłości sprawy) lub o prawomocnym osądzeniu sprawy (powadze rzeczy osądzonej) przesądza tożsamość elementów podmiotowych oraz tożsamość elementów przedmiotowych sprawy. Tożsamość podmiotowa dotyczy podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków. Tożsamość przedmiotowa ma zaś miejsce, gdy identyczna jest treść tych praw i obowiązków oraz ich podstawa prawna i faktyczna. Podkreślenia wymaga szczególny charakter skargi na bezczynność, której celem jest doprowadzenie do wydania przez zobowiązany organ aktu (np. decyzji) lub podjęcie stosownych czynności w sprawie. Skarga na bezczynność może zostać wniesiona w każdym czasie, dopóki stan bezczynności nie ustanie. Ponowne złożenie skargi na bezczynność nie stanowi negatywnej przesłanki określonej w art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. prowadzenia postępowania. Co więcej, strona która – nawet po prawomocnym zakończeniu postępowania – uznaje, że organ nadal pozostaje bezczynny, może wnieść kolejną skargę, gdyż zmianie ulega stan faktyczny z uwagi choćby na upływ czasu (por. postanowienie NSA z 12 czerwca 2018 r., sygn. akt I OZ 407/18). Ponadto odrzucenie skargi z uwagi na prawomocne osądzenie sprawy dotyczy jedynie sytuacji rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe, zauważyć należy, że postanowieniem z 11 września 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę w sprawie o sygn. akt II SAB/Lu 108/24 (orzeczenie prawomocne od 24 września 2024 r.) i nie było zatem podstaw do odrzucenia skargi w niniejszej sprawie. W sprawie nie było sporne, że Dyrektor Muzeum jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Muzeum wywodzi, że wniosek Fundacji został skonstruowany w sposób niezrozumiały, gdyż – jak wskazuje w skardze – nie sposób ustalić "czego konkretnie żąda wnioskujący i czy żąda informacji publicznych". Z tego względu, zdaniem organu niemożliwe było przeprowadzenie oceny, czy wniosek Fundacji dotyczy informacji publicznej oraz czy zachodzi przesłanka wskazująca na konieczność ograniczenia prawa do informacji. Organ nie dostrzegł jednak, że zobowiązany do udostępnienia informacji podmiot nie może skutecznie bronić się przed zarzutem bezczynności w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie podejmując koniecznych czynności wyjaśniających w sytuacji, gdy stwierdza, że żądanie udostępnienia informacji nie jest wystarczająco jasne i konkretne. W szczególności niedopuszczalna jest sytuacja, gdy organ wywodzi, że wniosek jest nieprecyzyjny, a w konsekwencji może dotyczyć informacji niemających charakteru publicznego i może obejmować informacje publiczne, co do których należałoby odmówić ich udostępnienia. Są to bowiem trzy odmienne sytuacje, które każdorazowo wymagają innej reakcji organu. Jest oczywiste, że w sprawach o dostęp do informacji publicznej wnioskodawca nie ma informacji, do których chce uzyskać dostęp. W takim stanie rzeczy precyzyjne sformułowanie wniosku może być utrudnione. Każdy podmiot, do którego kierowany jest taki wniosek musi wziąć pod uwagę intencję wnioskodawcy, który może nie orientować się co do treści i formy zgromadzonych danych. Jeżeli zatem organ uznaje żądanie za niezrozumiałe, to zobowiązany jest wskazać na czym polega niejasność wniosku. Taka działanie stanowi minimalną wręcz gwarancję faktycznego urzeczywistnienia zasady dostępu do informacji publicznej. Przy konstruowaniu ewentualnego wezwania istotne jest, aby strona mogła zrozumieć tok rozumowania organu i odczytać jego intencję. Organ może także wskazać okoliczności, które w jego ocenie mają istotne znaczenie przy interpretacji wniosku. W okolicznościach niniejszej sprawy uznać należy, że wniosek Fundacji jest zrozumiały i nie powinien – co do zasady – wzbudzać uzasadnionych wątpliwości. W sposób oczywisty dotyczy informacji o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach, nie stanowi zaś wniosku o ich udostępnienie. Natomiast argumentacja Muzeum jest w tym zakresie w istocie niejasna. Nie sposób więc przyjąć, że organ rzeczywiście poddał rzetelnej ocenie wniosek i dostrzegł w nim braki, skoro braków tych nie skonkretyzował w odniesieniu do treści wniosku. Dostrzegając niejasności we wniosku Fundacji, organ winien podjąć działania w celu ich wyjaśnienia, czego nie uczynił. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych. Oczywistym jest, że treść wniosku w znacznej części stanowi literalne powtórzenie powyższego przepisu, co przesądza o tym, że żądanie dotyczy informacji publicznej. Organ nie udzielił rzetelnej odpowiedzi na pytanie Fundacji, jakie rejestry, ewidencje i archiwa są prowadzone w jednostce. Muzeum wskazało jedynie co wchodzi "w szczególności" – zgodnie z regulaminem organizacyjnym – w skład dokumentacji organizacyjnej tego podmiotu. Nie oznacza to jednak, że rejestry, ewidencje i archiwa tego rodzaju są faktycznie prowadzone, ani że są to jedyne rejestry, ewidencje i archiwa prowadzone w organie. Odpowiedź ma niejasny charakter i jedynie w niewielkim zakresie realizuje żądanie udostępnienia informacji publicznej. Natomiast w zakresie pozostałych pytań zawartych we wniosku, tj. w jaki sposób są udostępniane, jaki okres obejmują i jakie informacje są w nich gromadzone, organ nie udzielił żadnej odpowiedzi. Należy podkreślić, że Fundacja nie zwróciła się o udostępnienie konkretnych treści (zawartości) rejestrów, ewidencji i archiwów, a jedynie o wskazanie prowadzonych rejestrów, ewidencji i archiwów oraz wskazanie sposobu ich udostępniania, okresu, jaki obejmują i tego, jakie informacje są w nich gromadzone. Zasadniczo są to zatem informacje dotyczące sposobu funkcjonowania podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, mieszczące się w kategorii informacji o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p.). Oznacza to, że wniosek również w tym zakresie dotyczy informacji publicznej. Udostępnienie żądanej informacji nie wymaga formy decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Jednakże udzielenie informacji niepełnej lub wymijającej nie uwalnia od zarzutu bezczynności w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. wyrok NSA z 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 4455/21). Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, w której organ częściowo – w zakresie wskazania treści regulaminu dotyczącego dokumentacji organizacyjnej prowadzonej w muzeum – udzielił niepełnej odpowiedzi, natomiast w pozostałym zakresie nie ustosunkował się prawidłowo do treści wniosku. Jeżeli wniosek dotyczy informacji publicznej, a brak ustawowych ograniczeń w jej udostępnieniu, organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej. Sąd stanął na stanowisku, że żądane informacje stanowią – co do zasady – informację publiczną, zatem podlegają udostępnieniu. Ewentualna odmowa udostępnienia informacji publicznej winna nastąpić w drodze decyzji, która w sprawie nie została wydana. Ustawowy termin na załatwienie wniosku upłynął. W tym stanie rzeczy, wobec nieudostępnienia żądanej informacji, Sąd stwierdził, że Dyrektor Muzeum dopuścił się bezczynności w sprawie wniosku Fundacji z 8 lutego 2024 r. W związku z powyższym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd zobowiązał organ do załatwienia wniosku Fundacji (punkt I wyroku). Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd administracyjny stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów wskazuje się, że stwierdzenie rażącego naruszenia prawa jest zastrzeżone dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach z reguły pozbawione jest racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). Sąd uznał, że Dyrektor nie dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Działanie Muzeum nie było wyrazem lekceważenia obowiązków ustawowych w zakresie terminowego załatwienia sprawy. W tym zakresie należy podkreślić, że organ częściowo udzielił odpowiedzi na wniosek, nawet jeżeli uczynił to w sposób nieprawidłowy. Ponadto organ wskazywał na okoliczności – jego zdaniem – zwalniające z zarzutu bezczynności w tej sprawie, które przedstawił w korespondencji z Fundacją, a więc nie zaniechał obowiązku rozpatrzenia żądania strony, jakkolwiek błędnie je ocenił. Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę w pozostałej części, tj. w zakresie żądania wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. (punkt III sentencji). Wyjaśnić w tym miejscu należy, że orzeczenie grzywny na podstawie wskazanego powyżej przepisu może nastąpić w sytuacji, w której istnieją szczególne okoliczności sprawy przemawiające za tym, że samo zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, może nie być wystarczające dla zdyscyplinowania organu. W rozpoznawanej sprawie przyczyny zaistnienia po stronie Muzeum bezczynności, jak też brak podstaw uzasadniających uznanie tego stanu za rażący, świadczą o braku okoliczności przemawiających za wymierzeniem organowi grzywny. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Zwrot kosztów objął uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł (punkt IV).