III SA/Gl 418/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędzia WSA Marzanna Sałuda, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 listopada 2024 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję T. S. A. w C. z dnia 30 stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z 30 stycznia 2023 r., nr [...], T. S.A. z siedzibą w C. (dalej jako Spółka, Organ) odmówiły A. K. (dalej jako Strona, Skarżący) udostępnienia informacji publicznej, w części dotyczącej załącznika nr 1 do umowy nr [...] oraz treści § 5 ust. 1 umowy nr [...], z powołaniem na tajemnicę przedsiębiorcy. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że 23 grudnia 2022 r. Skarżący złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej, umów wraz z ewentualnymi załącznikami i aneksami do tych umów, jakie spółka podpisywała z kontrahentami, uszczegółowiając je po numerach umów: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Jednakże mając na względzie przepisy ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.; dalej u.d.i.p.) oraz orzecznictwo, a także obowiązek zachowania poufności, wynikający z poszczególnych umów, Spółka wskazała, że podejmując się analizy zakresu żądania zawartego we wniosku o udostępnienie informacji publicznej, zbadała, czy wnioskowana dokumentacja podlega ochronie zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. W związku z tym Spółka zwróciła się do kontrahentów o jednoznaczne wskazanie, czy żądanie zawarte w wyżej wymienionym wniosku dotyczy informacji zastrzeżonych jako tajemnica przedsiębiorcy. W odpowiedzi na zapytanie Spółki na pełne udostępnienie wykazanych we wniosku informacji nie wyrazili zgody dwaj partnerzy biznesowi S. (umowa nr [...]) i C. S.A. (umowa nr [...]). Wyłączenie treści umów, ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa, kontrahenci Spółki określili w sposób, który został zweryfikowany przez Spółkę i w efekcie Spółka uznała za tajemnicę przedsiębiorstwa umowy w zakresie: 1. S. - Załącznik nr 1 (ograniczając zakres tajemnicy w stosunku do twierdzeń kontrahenta),; 2. C. S.A. - w zakresie treści §5 ust. 1 umowy (zgodnie ze stanowiskiem kontrahenta). Na poparcie swego stanowiska Spółka powołała się na konkretne przepisy prawa oraz orzeczenia sądów administracyjnych. Skonkludowała, że udostępniła Wnioskodawcy skany wnioskowanej dokumentacji, tj. umowy nr [...] oraz nr [...], które zostały zanonimizowane o dane osobowe oraz zastrzeżone w zakresie danych, stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa. W skardze skierowanej do sądu administracyjnego Skarżący zarzucił Spółce wydanie decyzji z naruszeniem: 1) art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 3, art. 7 ust. 1 pkt 2 i art. 10 ust. u.d.i.p. poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, w której przepisy te powinny być zastosowane, co znalazło wyraz w nieudostępnieniu informacji publicznej będącej w posiadaniu organu i niepublikowanej w BIP, co do której złożono wniosek o jej udostępnienie; 2) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1233; dalej u.z.n.k.) poprzez ich zastosowanie w sytuacji, w której nie mają one zastosowania, gdyż wnioskowane przez Skarżącego informacje publiczne nie mają charakteru chronionej prawem tajemnicy przedsiębiorcy, a organ administracji nie uzasadnił, w jaki sposób udostępnienie tych informacji mogłoby wpłynąć ujemnie na sferę prawnie chronionych interesów przedsiębiorcy; 3) art. 107 § 1 pkt 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 775; dalej k.p.a.) poprzez skierowanie do wnioskodawcy drogą elektroniczną decyzji zawierającej jedynie skan (elektroniczne odwzorowanie) podpisu i niepodpisanej elektronicznie; 4) art. 107 § 3 zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez uzasadnienie decyzji w sposób pozorny, powierzchowny i nie budzący zaufania obywatela do organu,- co znalazło swój wyraz w powołaniu w uzasadnieniu decyzji ogólnych tez, nie odnoszących się do konkretnego postępowania oraz w niewyjaśnieniu wnioskodawcy, w jaki sposób ujawnienie informacji objętych treścią decyzji mogłoby pogorszyć sytuację konkretnego przedsiębiorcy. W uzasadnieniu skargi Skarżący na wstępie podniósł, że tajemnica przedsiębiorcy musi być rozpatrywana w aspekcie formalnym (formalne objęcie danych ochroną), ale też materialnym (muszą być to dane tego rodzaju, że istotnie mają walor tajemnicy, a ich ujawnienie może przynieść szkodę podmiotowi korzystającemu z ochrony). W ocenie Skarżącego w sprawie nie zaistniały przesłanki do odmowy udzielenia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. W każdym razie nie wynika to z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie. Podkreślając, że został spełniony aspekt materialny, jak i formalny tajemnicy przedsiębiorcy, a więc żądane dane mają pewną wartość gospodarczą, zaś przedsiębiorca podjął czynności mające na celu uczynienie ich niedostępnymi dla osób trzecich, uznała, że brak jest podstaw do wyeliminowania kwestionowanej decyzji z obrotu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.; dalej p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c ustawy). Natomiast skarga oceniona w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z definicją określoną w przepisie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Pojęcie "sprawa publiczna" wiąże się ściśle z przepisem art. 1 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.(t.j. Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483; dalej: Konstytucja RP), który prawo do informacji łączy z działalnością organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02, LexPolonica nr 36465). Ponadto informacja musi dotyczyć sfery istniejących już faktów i danych, a nie niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań oraz może pochodzić od dowolnych podmiotów, jeżeli tylko dotyczy "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Sprawą publiczną jest zatem działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i wymienionych wyżej samorządów oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Natomiast w świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Skarżąca Spółka jest podmiotem, której akcjonariuszami jest 12 miast Górnośląsko - Zagłębiowskiej Metropolii. Największy pakiet posiada Miasto K. – 47,05%. Drugim dużym akcjonariuszem jest Miasto S. – 11,55 %. Zatem niewątpliwie dominującą pozycję w Spółce w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. posiadają jednostki samorządu terytorialnego. W konsekwencji Spółka jest zobowiązania do udzielania informacji publicznej na temat gospodarowania mieniem publicznym. W rozpatrywanej sprawie, w wyniku rozpoznania wniosku Skarżącego, została wydana decyzja odmowna - stosownie do art. 16 u.d.i.p. Przepis ten przyznaje podmiotom nie będącym organami władzy publicznej a obowiązanym do udzielenie informacji publicznej, kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., do których wydania stosuje się przepisy k.p.a. w zakresie wynikającym z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie zaś z powołanym przepisem odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej, odpowiednio podmiot nie będący organem władzy publicznej, następują w drodze decyzji (ust. 1). Sąd w składzie orzekającym oceniając zasadność wydania decyzji odmownej wobec wskazywanej przez Spółkę tajemnicy dwóch przedsiębiorców – stwierdził , że art. 5 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. zawiera ograniczenie prawa dostępu do informacji właśnie w postaci tajemnicy przedsiębiorstwa. Pojawia się zatem kolizja między podstawowym założenie instytucji dostępu do informacji publicznej, jakim jest przejrzystość, jawność życia publicznego a koniecznością ochrony informacji, których ujawnienie mogłoby mieć negatywne konsekwencje dla przedsiębiorcy, którego ta informacja dotyczy. Jest to zatem kolizja między konstytucyjnym prawem do informacji publicznej (art. 61 Konstytucji RP) i koniecznością ochrony innych, nie mniej cennych wartości konstytucyjnych, w tym przypadku wywodzonych z wolności działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). W doktrynie wskazuje się, że tajemnica przedsiębiorstwa może być traktowana jako prawo podmiotowe o treści majątkowej - zob. A. Michalak (w:) Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Komentarz, wyd. II, red. M. Sieradzka, M. Zdyb, Warszawa 2016, wer. el. SIP LEX, art. 11; pkt 18-19). Sam ustrojodawca w art. 61 ust. 3 Konstytucji zastrzegł, że ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Regulacja konstytucyjna znalazła odzwierciedlenie właśnie w treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zauważyć należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy. Zgodnie z powszechnie akceptowanym poglądem, poszukując znaczenia tego pojęcia należy odwołać się do definicji tajemnicy przedsiębiorcy, zawartej w art. 11 ust. 2 u.z.n.k. W świetle tego przepisu przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności. Zgodnie z powszechnie akceptowanym poglądem, poszukując znaczenia pojęcia tajemnicy przedsiębiorstwa można odwołać się do definicji tajemnicy przedsiębiorcy, zawartej w art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zatem ochrona danych jako tajemnicy przedsiębiorstwa wymaga spełnienia dwóch przesłanek: formalnej i materialnej. Aspekt formalny, co akcentują w istocie obie strony sporu, sprowadza się do podjęcia przez przedsiębiorcę stosownych działań w celu utrzymania informacji w poufności. Tajemnica przedsiębiorstwa nie obejmuje takich danych, które są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo są dla nich łatwo dostępne. Aspekt materialny wymaga dokonania oceny spornych informacji pod kątem tego, czy są to takie informacje (techniczne, technologiczne, organizacyjne lub inne), które mają wartość gospodarczą. Odnosząc się więc do aspektu formalnego zauważyć należy, że Spółka podniosła, że jej dwaj kontrahenci, których umowy w części nie zostały udostępnione Skarżącemu, nie wyrazili zgody na ujawnienie spornych zapisów. Dlatego tych zapisów nie ujawniła. Natomiast oceniając aspekt materialny podkreślić należy, że Skarżący otrzymał umowę nr [...] oraz umowę nr [...]. W przypadku tej pierwszej bez załącznika nr 1, w przypadku tej drugie ze zanonimizowanym § 5 ust. 1. Szersze omówienie tych nieujawnionych zapisów oraz załącznika, w sytuacji, gdy Skarżący dysponował podstawową dokumentacją mogłoby doprowadzić do naruszenia tajemnicy. W ocenie Sądu uzasadnienie decyzji spełnia jednak minimalne standardy określone w art. 107 § 3 K.p.a. Analiza załącznika nr 1 do umowy nr [...], przedstawionego Sądowi w oryginalnej wersji, prowadzi do wniosku, ze zawarte w nim zapisy modyfikujące wzajemne relacje handlowe pomiędzy Spółka a drugą strona umowy, uregulowane w umowie podstawowej, a dokładnie zasady świadczenia przez kontrahenta usług w Sewisie [...], nie zawierające zapisów dotyczących wysokości wynagrodzenia za świadczenia usług, stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, a dokładniej kontrahenta Spółki. Załącznik zawiera odstępstwa od zasad ujętych w ogólnie dostępnym Regulaminie oraz w umowie podstawowej, którą Skarżący otrzymał. Stosowanie korzystniejszych warunków umowy w stosunku do ogólnie przyjętych przez kontrahenta zasad ma wartość gospodarczą. Z jednej strony wpływa na atrakcyjność oferty, a z drugiej inni kontrahenci, znając te warunki mogliby domagać się zastosowania ich także w stosunkach handlowych z nimi. Odnosząc się zaś do kwestii zasadności zanonimizowania zapisu § 5 ust. 1 [...] to sposób sformułowania zapisu o wzajemnych rozliczeniach stron tej umowy prowadzi do wniosku, że w wyniku ujawnienia tego zapisy zasłałyby ujawnione nie tylko koszty ponoszone przez Spółkę ze środków publicznych, lecz także wydatki drugiej strony umowy. W ocenie tego przedsiębiorcy ujawnienie tego wydatku miało dla niego walor gospodarczy. Mając na uwadze charakter świadczonej usługi w postaci pokazu sprzętu, mógł chcieć zachować w tajemnicy wysokość wynagrodzenia. Upublicznienie takiej informacji mogłoby spowodować to, ze także inni jego potencjalni kontrahenci mogliby domagać się zastosowania podobnych warunków w stosunku do nich. Na zakończenie należy także zaznaczyć, że sporna kwestia była już przedmiotem rozważań tut. Sądu w wyroku z 5 września 2023r., o sygn. akt III SA/Gl 239/23 oddalającym skargę Skarżącego. Powyższy wyrok został uchylony w trybie autokontroli z art. 179a p.p.s.a. w dniu 18 marca 2024r., z uwagi na uznanie przez tut. Sąd zasadności zarzutu skargi kasacyjnej dot. naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i rozpoznanie merytoryczne skargi w sytuacji, w której skarga ta podlegała odrzuceniu ze względu na brak przedmiotu zaskarżenia, ponieważ organ doręczył stronie pocztą elektroniczną zaledwie skan podpisanej decyzji (nie zawierający podpisu elektronicznego). Skoro więc ówcześnie decyzja nie została prawidłowo doręczona to tym samym nie weszła do obrotu prawnego. Oznacza to, że wniesienie skargi w tamtej sprawie nastąpiło przed rozpoczęciem biegu terminu zaskarżenia tej decyzji, a zatem przedwcześnie. Skargi wniesione przed rozpoczęciem terminu do ich wniesienia są, zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, skargami przedwczesnymi i podlegają odrzuceniu jako niedopuszczalne (postanowienie NSA z 19 maja 2022 r., I OSK 662/22, publ.: CBOSA). W konsekwencji zatem powyższych uwarunkowań faktycznych i prawnych, w niniejszym postępowaniu, Sąd rozpatrzył przedmiotową skargę na zaskarżoną obecnie decyzję z 30 stycznia 2023 r., nr [...], nie znajdując podstaw do jej uchylenia. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.