II SA/Wa 1144/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Sławomir Fularski, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 listopada 2024 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Rady Naukowej Instytutu Studiów Politycznych Polskiej Akademii Nauk w [...] z dnia [...] czerwca 2024 r. (bez numeru) w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej postanawia: odrzucić skargę Przedmiotem skargi M.W. (dalej: "Skarżący") jest decyzja Rady Naukowej Instytutu Studiów Politycznych PAN (dalej: "Rada Naukowa", "organ") z dnia [...] czerwca 2024 r. (bez numeru) w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Z akt sprawy wynika, że M. W. w dniu [...] czerwca 2024 r. wystąpił drogą mailową do Przewodniczącego Rady Naukowej ISP PAN - w związku z prowadzonym przez Radę postępowaniem o unieważnienie doktoratu J.B. - o udostępnienie skanów nieanonimizowanych dokumentów: - opinii i protokołu z posiedzenia Komisji Rady Naukowej powołanej dla oceny zarzutów naruszenia praw autorskich w dysertacji wymienionego z dnia [...] czerwca 2024 r., - opinii biegłych recenzentów powołanych w tej sprawie, - uchwały z dnia [...] czerwca 2024 r. wraz z uzasadnieniem Rady Naukowej dotyczącej głosowania nad unieważnieniem przewodu doktorskiego wymienionego, - pism wystosowanych do biegłych recenzentów powołanych przez Radę Naukową oraz protokołów z posiedzeń Rady Naukowej w roku 2023 oraz 2024, na których podnoszono kwestię zarzutów dotyczących doktoratu wymienionego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2024 r. Rada Naukowa ISP PAN odmówiła udostępnienia wymienionych we wniosku dokumentów. Wskazała, że odmowa wynika z przepisów dotyczących ochrony danych osobowych osób, które nie pełnią funkcji publicznych, a taką właśnie osobą jest J. B. Rada powołała się również na stanowisko Biura Prawnego PAN, zgodnie z którym dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru nieograniczonego. Ograniczenie w tym zakresie przewidziano w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W myśl tego przepisu prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Prywatność osoby, jako dobro chronione prawem, powinno mieć pierwszeństwo przed innym dobrem prawem chronionym - dostępem do informacji publicznej. Rada zaznaczyła również, że ISP PAN zwrócił się do J. B. o wyrażenie zgody na opublikowanie materiałów z postępowania dotyczącego unieważnienia jego doktoratu, jednak wymieniony odmówił wyrażenia takiej zgody. Pismem z dnia [...] lipca 2024 r. M.W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższą decyzję zarzucając naruszenie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 2, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b i lit. c oraz art. 12 ust. 2 u.d.i.p. W związku z powyższymi zarzutami wniósł o zobowiązanie Przewodniczącego Rady Naukowej ISP PAN do udostępnienia skanów niezanonimizowanych dokumentów wymienionych we wniosku z dnia [...] czerwca 2024 r. W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł, że Przewodniczący Rady Naukowej ISP PAN jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanych dokumentów, bowiem państwowe szkoły wyższe oraz instytuty naukowe PAN, w tym jej organy, wykonują zadania publiczne. Nadto wskazał, że żądane informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b i c u.d.i.p. Przepisy tej ustawy nie ograniczają bowiem dostępu jedynie do dokumentów urzędowych. Udostępnieniu podlegają wszystkie stanowiska, wystąpienia, oceny dokonywane przez organy władzy publicznej oraz stanowiska w sprawach publicznych zajmowane przez organy i funkcjonariuszy publicznych. Przedmiotem wniosku z dnia [...] czerwca 2024 r. są niezanonimizowane skany dotyczące sprawy unieważnienia doktoratu. Uchwały rad wydziałów, rad dyscyplin uczelni wyższych oraz rad naukowych instytutów naukowych dotyczące nadania stopnia doktorskiego są dokumentami urzędowymi i stanowią informację publiczną. Praca doktorska oraz recenzje oceniające doktorat muszą być upublicznione na stronie internetowej instytucji nadającej stopień naukowy. Również wszystkie protokoły organów uczelnianych jak i instytucji naukowych są informacją publiczną i w większości jednostek są samoistnie udostępniane na stronach internetowych uczelni. Skarżący wskazał, że naukowcy oraz nauczyciele akademiccy są osobami pełniącymi funkcje publiczne, ich artykuły i książki oraz doktoraty podlegają ocenie publicznej. J. B. jest ponadto adwokatem, a zatem wykonuje zawód zaufania publicznego, zajmował również publiczne stanowiska (jako członek Zespołu [...]). Z tych względów jest on osobą pełniącą funkcje publiczne. W świetle powyższego, zdaniem Skarżącego, stanowisko przedstawione przez Radę Naukową ISP PAN jest nieprawidłowe, zaś zarzuty i wnioski skargi są uzasadnione. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, iż J. B. obecnie nie pełni funkcji publicznych w rozumieniu art. 115 § 19 kodeksu karnego. Nie należy też do żadnej z kategorii osób wymienionych w art. 4 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnieniu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. z 2024 r., poz. 273). Oznacza to, że regulacja dotycząca ograniczenia dostępu do informacji publicznej w aspekcie ochrony prywatności osoby fizycznej, nieposiadającej statusu osoby pełniącej funkcji publicznej, znajduje w przedmiotowej sprawie zastosowanie. Organ zaznaczył również, że sprawa unieważnienia doktoratu J. B. nie została jeszcze zakończona wydaniem prawomocnej decyzji, zaś pismem z dnia [...] czerwca 2024 r. pełnomocnik wymienionego złożył wniosek o zaniechanie upubliczniania informacji o przebiegu i wynikach prowadzonego postępowania. W piśmie procesowym z dnia [...] września 2024 r. Skarżący podtrzymał zarzuty i wnioski skargi. Podniósł, że J. B. (jako adwokat wpisany na listę adwokatów) jest osobą pełniącą funkcje publiczne, zaś przewód doktorski prowadzony publicznie nie jest "prywatną sprawą" danej osoby. Ponadto nadawane stopnie doktorskie są podawane w komunikacie urzędowym Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego i z urzędu wpisywane do Wykazu Stopni Naukowych prowadzonego w Bazie POLON. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu. Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada z urzędu jej dopuszczalność. Ustala, czy nie zachodzi jedna z przesłanek odrzucenia skargi, jakie zostały enumeratywnie wymienione w art. 58 § 1 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Zgodnie z art. 53 § 1 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie albo aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4a. W związku powyższym, przy badaniu terminowości wniesienia skargi istotnego znaczenia nabiera kwestia doręczenia zaskarżonego rozstrzygnięcia albo aktu. Od stwierdzenia, czy doszło do doręczenia zależy ocena skuteczności wniesienia skargi. Przywołany przepis początek biegu terminu, a w konsekwencji prawo do wniesienia skargi, ściśle wiąże z faktem prawidłowego doręczenia skarżonego rozstrzygnięcia. Wniesienie skargi przed doręczeniem stronie rozstrzygnięcia podlegającego zaskarżeniu do sądu administracyjnego nie rodzi skutków prawnych (por. m.in. postanowienia NSA z dnia 4 stycznia 2013 r., sygn. akt I OZ 949/12; z dnia 27 marca 2019 r., sygn. akt I GSK 325/19; z dnia 23 października 2020 r., sygn. akt II FSK 1601/18; z dnia 28 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2477/20, publ. CBOSA). Po przeanalizowaniu akt sprawy Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie weszła do obrotu prawnego. Wskazać należy, że udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną, podobnie jak poinformowanie wnioskodawcy, że podmiot, do którego skierował on żądanie, nie posiada informacji wskazanej we wniosku, że została ona udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, albo też, że znajduje zastosowanie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej poprzez wydanie decyzji administracyjnej następuje jedynie w dwóch przypadkach: w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej i w przypadku umorzenia postępowania, o którym mowa w art. 14 ust. 2 ustawy. W myśl art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.), dalej: "k.p.a.". Przepis art. 16 ust. 1 u.d.i.p. ma zastosowanie tylko wówczas, gdy załatwienie sprawy następuje poprzez odmowę udzielenia informacji publicznej bądź umorzenie postępowania, a jednocześnie spełniony jest warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.) i podmiotowy (adresat wniosku jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej). W sprawie nie jest kwestionowane, że adresat wniosku - Rada Naukowa Instytutu Studiów Politycznych Polskiej Akademii Nauk jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Przepis ten stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Instytut Studiów Politycznych PAN jest jednostką naukową Polskiej Akademii Nauk wykonującą zadania publiczne. Do zadań tych, zgodnie z postanowieniami Statutu ISP PAN, należy m.in. prowadzenie badań i sporządzanie ekspertyz na temat problemów społecznych, politycznych i gospodarczych Polski w kontekście ogólnoeuropejskim; kształcenie i doskonalenie kadr naukowych; rozpowszechnianie wyników badań. Organami Instytutu są: Dyrektor oraz Rada Naukowa. Rada Naukowa sprawuje bieżący nadzór nad działalnością Instytutu, czuwa nad poziomem działalności naukowej Instytutu oraz nad rozwojem jego kadry naukowo-badawczej. Pracami Rady Naukowej kieruje jej Przewodniczący. Nie ulega również wątpliwości, że odmowa udostępnienia informacji publicznej w niniejszej sprawie przybrała formę decyzji, do której mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzja administracyjna stanowi władczą formę działania organu administracji publicznej w sprawach indywidualnych, a jej konieczne (obligatoryjne) elementy określone zostały w art. 107 § 1 k.p.a. Przy czym zakwalifikowanie danego pisma jako decyzji administracyjnej nie wymaga, aby zawierało ono wszystkie elementy przewidziane w art. 107 § 1 k.p.a. Pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich (konstytutywnych) elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ (por. wyroki NSA: z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt SA 791/81; publ. ONSA 1981, nr 2 poz. 91 oraz z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81; publ. OSP 1982, z. 9-10 poz. 169 z glosą J. Borkowskiego). Powyższe elementy zawiera decyzja Rady Naukowej ISP PAN z dnia [...] czerwca 2024 r. Z decyzji tej wynika, że została wydana przez Radę Naukową ISP PAN i skierowana do wnioskodawcy – M. W. W decyzji tej rozstrzygnięto o istocie sprawy, tj. o odmowie udostępnienia żądanej informacji (w postaci dokumentów objętych wnioskiem z dnia [...] czerwca 2024 r.) z powołaniem na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Decyzja ta została podpisana przez osobę reprezentującą organ, tj. przez Przewodniczącego Rady Naukowej ISP PAN. Z akt sprawy wynika, że ww. decyzja została doręczona Skarżącemu za pośrednictwem poczty elektronicznej (w formie wiadomości e-mail). Zauważyć w związku z tym należy, że organ wysyłając do Skarżącego wiadomość e-mail, w której zawarto zaskarżoną decyzję, nie zadziałał we właściwej formie, albowiem przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują doręczania decyzji za pośrednictwem poczty elektronicznej (e-mail). Oznacza to, że decyzja Rady Naukowej ISP PAN z dnia [...] czerwca 2024 r. nie weszła do obrotu prawnego. Podkreślić w tym miejscu należy, że jakkolwiek postępowanie z zakresu dostępu do informacji publicznej nie jest postępowaniem administracyjnym, to przepisy k.p.a. stosuje się w sytuacji odmowy udostępnienia informacji publicznej, dla której to czynności właściwą formą jest decyzja administracyjna. Wymóg ten wynika wprost z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., a nadto również z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. Sąd podziela poglądy orzecznictwa, że wykładnia systemowa art. 16 ust. 2 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, iż pod pojęciem "stosowania przepisów k.p.a. do decyzji" nie należy rozumieć jedynie wymogu stosowania przepisów wprost odnoszących się do tej formy działania administracji publicznej (np. art. 107 § 1 k.p.a.), ale także nakaz stosowania wszelkich przepisów pozostających w związku z wydaniem decyzji (zwrot "do decyzji" oznacza "do wydania decyzji"). Są to w szczególności przepisy regulujące procedurę, która kończy się wydaniem i doręczeniem decyzji (por. np. wyrok NSA z dnia 3 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 2285/21; CBOSA). Stosownie do treści art. 14 § 1a k.p.a., sprawy należy prowadzić i załatwiać na piśmie utrwalonym w postaci papierowej lub elektronicznej. Pisma utrwalone w postaci papierowej opatruje się podpisem własnoręcznym. Pisma utrwalone w postaci elektronicznej opatruje się kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym lub kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną organu administracji publicznej ze wskazaniem w treści pisma osoby opatrującej pismo pieczęcią. Zgodnie natomiast z art. 39 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma na adres do doręczeń elektronicznych, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (adres do doręczeń elektronicznych), chyba że doręczenie następuje na konto w systemie teleinformatycznym organu albo w siedzibie organu. W przypadku braku możliwości doręczenia w sposób, o którym mowa w § 1, organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem: 1) przez operatora wyznaczonego z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, albo 2) przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy (§ 2). W przypadku braku możliwości doręczenia w sposób, o którym mowa w § 1 i § 2 pkt 1, organ administracji publicznej doręcza pisma: 1) przesyłką rejestrowaną, o której mowa w art. 3 pkt 23 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2023 r. poz. 1640), albo 2) przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. W myśl art. 391 k.p.a. w przypadku doręczenia w sposób, o którym mowa w art. 39 § 1, pisma doręcza się stronie lub innemu uczestnikowi postępowania na: 1) adres do doręczeń elektronicznych wpisany do bazy adresów elektronicznych, o której mowa w art. 25 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, a w przypadku pełnomocnika - na adres do doręczeń elektronicznych wskazany w podaniu, albo 2) adres do doręczeń elektronicznych powiązany z kwalifikowaną usługą rejestrowanego doręczenia elektronicznego, za pomocą której wniesiono podanie, jeżeli adres do doręczeń elektronicznych strony lub innego uczestnika postępowania nie został wpisany do bazy adresów elektronicznych. Z powyższego wynika, że jeżeli decyzja ma zostać doręczona za pomocą środków komunikacji elektronicznej, to powinna być wydana w formie dokumentu elektronicznego. Skan (kopia) decyzji, nieopatrzony podpisem elektronicznym, przesłany na adres e-mail, nie staje się decyzją wydaną w formie dokumentu elektronicznego, a doręczenie go przy użyciu poczty elektronicznej (e-mail) nie stanowi prawidłowego doręczenia decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 marca 2016r., sygn. akt II SA/Wa 1509/15; CBOSA). Podkreślić należy, że prawidłowość doręczeń jest jednym z kluczowych warunków przestrzegania praw strony. Jedynie doręczenie zgodne z przepisami wywołuje skutki prawne i dopóki akt nie zostanie doręczony w sposób zgodny z przepisami o doręczeniach, dopóty nie wchodzi on do obrotu prawnego. Prawidłowe doręczenie decyzji lub postanowienia to zdarzenie mające istotne znaczenie prawne, rodzące określone skutki procesowe i materialne tak w stosunku do strony, jak i organu, który akt ten wydał, i dlatego doręczenie to musi być pewne, nie budzące wątpliwości, zgodne z przepisami prawa i wykluczające dowolność w jego stwierdzeniu czy jakąkolwiek uznaniowość (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2021 r., sygn. akt II FSK 2330/20; CBOSA). Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie została prawidłowo doręczona i tym samym nie weszła do obrotu prawnego. Oznacza to, że wniesienie skargi w niniejszej sprawie nastąpiło przed rozpoczęciem biegu terminu zaskarżenia tej decyzji, a zatem przedwcześnie. Skarga wniesiona przed rozpoczęciem terminu do jego wniesienia jest skargą przedwczesną i podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna (postanowienie NSA z dnia 19 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 662/22; CBOSA). Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.