II OSK 815/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 18 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta Zakopane od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 listopada 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 1239/24 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w W. na czynność Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 20 sierpnia 2011 r. w przedmiocie włączenia karty adresowej zabytku położonego [...] do gminnej ewidencji zabytków oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 28 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1239/24, stwierdził bezskuteczność czynności Burmistrza Miasta Zakopane z 20 sierpnia 2011 r. polegającej na włączeniu karty adresowej budynku [...] do gminnej ewidencji zabytków. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Burmistrz Miasta Zakopane (dalej także: organ) w dniu 14 lutego 2011 r. wydał zarządzenie w sprawie przyjęcia gminnej ewidencji zabytków Miasta Zakopane (dalej również: GEZ), którego załącznik nr 1 zawierał wykaz obiektów ujętych w GEZ w formie zbioru kart adresowych. W wykazie tym został ujęty budynek drewniany przy ul. [...]. W latach 2014–2023 organ wydał kolejnych dziesięć zarządzeń w sprawie zmiany lub aktualizacji gminnej ewidencji zabytków Miasta Zakopane, w tym zarządzenie nr 125/2021 z dnia 7 czerwca 2021 r. Pismem z 23 kwietnia 2018 r. A. sp. z o.o. w W. (dalej także: skarżąca lub spółka) w związku z pozyskaniem informacji, że budynek [...] został ujęty w gminnej ewidencji zabytków wystąpiła o przesłanie kserokopii wszystkich dokumentów potwierdzających zabytkowy charakter budynku. Skarżąca pismem z 23 października 2023 r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. A. sp. z o.o. w W. wniosła skargę na czynność Burmistrza Miasta Zakopane polegającą na włączeniu karty adresowej budynku [...] do Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Zakopane. Postanowieniem z dnia 11 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 68/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił powyższą skargę przyjmując, że skarżąca nie zachowała terminu do wniesienia wniosku o usuniecie naruszenia prawa. Postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1499/24, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyżej wskazane postanowienie Sądu pierwszej instancji, uznając, że uchybienie terminu do wniesienia skargi nastąpiło bez winy skarżącej z uwagi na brak jednolitości w orzecznictwie sądów administracyjnych co do charakteru działań organu podjętych na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 1–3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840; dalej: ustawa o ochronie zabytków). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdzając bezskuteczność zaskarżonej czynności Burmistrza Miasta Zakopane, za zasadny uznał zarzut skarżącej, że czynność dokonana przez organ tj. włączenie karty adresowej budynku [...] do gminnej ewidencji zabytków dokonana została bez należytego ustalenia, czy faktycznie obiekt ten nosi cechy, które uprawniają organ uznania go za obiekt zabytkowy. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że z samej zaskarżonej czynności nie wynika, że jest to zabytek – podano tylko, że czas powstania budynku to [...]. Cech zabytkowych tego obiektu nie opisuje też żaden z załączonych do akt sprawy dokumentów przekazanych sądowi jako akta administracyjne a sporządzonych przed dokonaniem zaskarżonej czynności. Organ powinien wykazać, że obiekt, którego kartę adresową włącza do gminnej ewidencji zabytków, charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową, czego jednak organ poniechał. W ocenie Sądu pierwszej instancji, dane zawarte w kartach ewidencyjnych i dokumenty znajdujące się w nadesłanych aktach sprawy nie wykazują, że przedmiotowy obiekt ma zabytkowy charakter Nie może tego zastąpić opis cech świadczących o jego zabytkowym charakterze, wskazywany ogólnikowymi opiniami z 2023 r. oraz innymi dokumentami z 2018 r. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przeprowadzony później szczegółowy wywód, że obiekt to zabytek nie ma znaczenia w rozpoznawanej sprawie. Oceniana jest czynność materialna i co z niej wynika w momencie jej dokonania, a nie działania jakie organ później wykonał. Podobnie rzecz ma się do danych wskazanych przez organ w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podkreślił, że sąd administracyjny bada sprawę i wydaje wyrok na podstawie akt sprawy (art. 106 § 1, art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) a nie na podstawie opisów przedstawionych w pismach procesowych czy opisów sporządzonych po złożeniu skargi, na potrzeby toczącego się już postępowania. Postanowieniem z 9 stycznia 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie sprostował oczywistą omyłkę pisarską w uzasadnieniu wyroku z 28 listopada 2024 r. w zakresie oznaczenia sygnatury akt sprawy. Skargę kasacyjną złożył Burmistrz Miasta Zakopane zaskarżając wyrok w całości. Podniesiono w niej zarzuty naruszenia prawa materialnego, a w szczególności art. 3 pkt 1 i 2, art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków oraz § 18 i § 18 b rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. Nr 113, poz. 661; dalej: rozporządzenie Ministra w sprawie prowadzenia rejestru zabytków) przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, że: a) budynek drewniany [...] nie spełniał warunków ustawowych pozwalających na uznanie go za zabytek, b) przepisy wymagały przed ujęciem obiektu w gminnej ewidencji zabytków udokumentowania wartości zabytkowej obiektu. Na podstawie tych zarzutów wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Organ jednocześnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, ponieważ mimo częściowo błędnego uzasadnienia wyrok odpowiada prawu. 2. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 1 i 2, art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków oraz § 18 i § 18 b rozporządzenia Ministra w sprawie prowadzenia rejestru zabytków. Należy wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 11 maja 2023 r. (sygn. akt P 12/18), stwierdził, iż przepis art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia jej jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał wyjaśnił, że osłabienie ochrony własności poprzez wyłączenie udziału właściciela w postępowaniu skutkującym wpisem nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków nie służy realizacji żadnych konstytucyjnie określonych wartości. Nadrzędne cele, jakimi są pielęgnacja dziedzictwa narodowego oraz ochrona dóbr kultury nie upoważniają bowiem ustawodawcy do wprowadzania lub utrzymywania ograniczeń w wykonywaniu prawa własności, które byłyby sprzeczne z zasadą proporcjonalności. Zdaniem Trybunału niedopuszczalna jest sytuacja, w której właściciel nieruchomości, dowiadując się o zamiarze wpisania jej przez organ do GEZ, nie ma możliwości zajęcia stanowiska w postępowaniu administracyjnym ani zakwestionowania działań podejmowanych przez organ. Trybunał podkreślił, że postępowanie administracyjne w tym przedmiocie powinno być oparte na możliwie jak najpełniejszych i najbardziej precyzyjnych kryteriach. Przepis art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków został zatem uznany za niekonstytucyjny w zakresie określonym przez Trybunał, a jego niekonstytucyjne rozumienie zostało usunięte z systemu prawnego. Zgodnie zaś z normą wynikającą z art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP wyrok Trybunału Konstytucyjnego ulega uwzględnieniu (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 9/09, a także R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, Rozdział II. 1.). W rozpoznawanej sprawie Burmistrz Miasta Zakopane, dokonując czynności ujęcia budynku [...], nie zapewnił czynnego udziału właściciela tego obiektu w postępowaniu. Nie mógł on kwestionować przyjętych przez organ ustaleń, składać wniosków dowodowych, czy też zająć stanowiska w kwestii ograniczenia przez organ jego prawa własności. Nie przesądzając o możliwości, lub jej braku, włączenia tej nieruchomości do GEZ należy wskazać, że powodem stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności było naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Ze względu na zaistniałe uchybienia procesowe dotyczące postępowania w przedmiocie ujęcia nieruchomości w GEZ nie stanowi zatem przedmiotu oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego przesądzenie istnienia walorów zabytkowych obiektu na tym etapie postępowania (por. m.in. wyroki NSA z 16 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 907/24; 5 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 404/24; 30 października 2024 r., sygn. akt II OSK 2272/23; 19 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1771/22; 5 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 94/22; dostępne w CBOSA). 3. W tym stanie rzeczy, wobec bezzasadności zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.