II SA/Kr 1239/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Protokolant: starszy referent sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2024 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w W. na czynność Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 20 sierpnia 2011 r. w przedmiocie włączenia do Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Zakopane karty adresowej zabytku nieruchomego położonego przy ul. [...] w Z. (dz. nr [...] obr. [...]) I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Burmistrza Miasta Zakopane na rzecz A. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na czynność Burmistrza Miasta Zakopane w zakresie włączenia karty adresowej zabytku nieruchomego – budynku położonego przy ul. [...] w Z. dz. ew. nr [...] obr. [...], zarzucając naruszenie: a) art. 22 ust. 4 i 5 pkt. 3 w zw. z art. 3 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, polegające na niewłaściwym zastosowaniu tych przepisów poprzez: - bezpodstawne i dowolne uznanie budynku przy ul. [...] w Z. za zabytek w sytuacji, gdy nie posiada on cech zabytku w myśl art. 3 pkt 1 i 2 w/w ustawy; - włączenie karty ewidencyjnej przedmiotowego budynku do GEZ bez przeprowadzania odpowiednich czynności wyjaśniających czy budynek ten spełnia przesłanki definicji legalnej zabytku, a w szczególności: nienależyte i niewystarczające zbadanie sprawy oraz brak stosownego udokumentowania przez organ okoliczności uzasadniających objęcie budynku szczególną formą ochrony ze względu na posiadane przez niego wartości historyczne, zabytkowe lub artystyczne; b) § 17 pkt. 8 i 9 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 56; dalej jako: Rozporządzenie) - polegające na ich niezastosowaniu poprzez brak zawarcia w karcie adresowej zabytku informacji na temat historii, opisu i wartości, stanu zachowania oraz postulatów dotyczących konserwacji zabytku; c) ponadto w razie uznania, iż skarżoną czynność stanowi Zarządzenie Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 07.06.2021 r., o którym mowa w pkt. I ppkt. C, zarzucam jej dodatkowo naruszenie § 18b Rozporządzenia polegające na jego niezastosowaniu poprzez niezawiadomienie właściciela nieruchomości przez organ o zamiarze włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków, a następnie niezawiadomienie o włączeniu tej karty do ewidencji. Wniesiono o stwierdzenie bezskuteczności skarżonej czynności i zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu skargi wskazano, że jak wynika z treści dołączonych kart adresowych, zaskarżona czynność polegająca na włączeniu karty adresowej zabytku do GEZ nie została poprzedzona jakimikolwiek czynnościami organu, które uzasadniałaby podjęcie takich a nie innych rozstrzygnięć w sprawie. Z uwagi na uznaniowość włączenia karty ewidencyjnej budynku do gminnej ewidencji zabytków oraz konsekwencje wynikające z tego faktu dla właściciela nieruchomości, działania organu - w tym przypadku burmistrza miasta - powinny być tym bardziej przejrzyste i w należyty sposób poparte odpowiednimi opiniami lub ekspertyzami specjalistów w danej dziedzinie oraz innymi czynnościami dowodowymi, które to w sposób jasny i niewątpliwy pozwalałaby właścicielowi zabytku poznać i zrozumieć motywy działań organu, w wyniku których to działań w sposób oczywisty dochodzi do radykalnego ograniczenia prawa własności. Z dokumentacji zgromadzonej przez Burmistrza Miasta Zakopane działającego przez Miejskiego Konserwatora Zabytków brak jest jakichkolwiek dokumentów uzasadniających objęcie wspomnianej nieruchomości ochroną konserwatorską z uwagi na zakwalifikowanie jej jako zabytkowej w znaczeniu przepisów ustawy z 2003 r.. W szczególności informacji tych nie dostarcza karta adresowa budynku opracowana w 2011 r., która oprócz jednego zdjęcia i daty powstania (która to data nota bene jest nieprawidłowa) nie zawiera żadnych innych danych, które pozwalałaby na kontrolę instancyjną poczynionych przez organ ustaleń. Brak jest przede wszystkim jakichkolwiek informacji w rubryce "historia, opis i wartości" (§ 17 ust. 1 pkt. 8 Rozporządzenia), które to informacje powinny być traktowane priorytetowo, gdyż mają na celu uzasadnienie jakie cechy budynku zidentyfikowane przez organ konserwatorski świadczą o tym, że stanowi on zabytek w myśl ustawowej definicji. Analogicznie w przedmiotowej karcie adresowej brak jest także jakichkolwiek informacji w rubryce "stan zachowania i postulaty dotyczące konserwacji" (§ 17 ust. 1 pkt. 9 Rozporządzenia). Wskazane braki skutecznie uniemożliwiają poznanie i ocenę motywów działania organu, ale także polemikę z dokonanymi przez organ ustaleniami co do zabytkowego charakteru budynku. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Zakopane wniósł o jej odrzucenie z powodu przekroczenia czternastodniowego terminu do złożenia wniosku o usunięcie naruszenia prawa od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności w świetle art. 52 § 3 p.p.s.a. w wersji obowiązującej do dnia 1 czerwca 2017r., ewentualnie oddalenie skargi. Uzasadniając żądanie oddalenia skargi podkreślono, iż sporny budynek wzniesiony ok. 1928r., w Stylu Zakopiańskim II o typowych cechach architektury witkiewiczowskiej, zabudowy charakterystycznej dla miasta Z.. Zachowany jest w oryginalnej formie i substancji. Budynek drewniany o ścianach w konstrukcji zrębowej, parterowy, wzniesiony na rzucie litery L. Od strony południowo-wschodniej, do budynku głównego, dostawiony jest taras z nadbudowaną w partii poddasza, przeszkloną werandą. Przekryty gontowym półszczytowym dachem z charakterystycznym przysztychem z dwoma lukarnami w formie kapliczek w połaci południowej. Okna skrzynkowe, trójkwaterowe , w górnej kondygnacji werandy zdobione lukiem i słoneczkiem. Stropy podparte charakterystycznymi sosrębami bogato zdobionymi ornamentyką snycerską. Całość posiada istotne walory artystyczne, przejawiające się poprzez bryłę budynku, jego formę i proporcje, a rodzimy rustykalny charakter architektury podkreślają detal i dekoracje snycerskie. Budynek jest typowym przykładem architektury wernakularnej- architektury tradycyjnej, silnie osadzonej w lokalnej tradycji, tworzonej przez miejscowych, budowniczych i rzemieślników, często bez przygotowania akademickiego. Do budowy wykorzystującej dostępne na miejscu materiały budowlany, jak kamień i drewno, co wpłynęło na technikę budowy i sposób wykończenia. Należy podkreślić, że budynek jest również mocno osadzony w przestrzeni i układzie urbanistycznym tej części miasta, gdzie ostała się zabytkowa, historyczna zabudowa, podlegająca ochronie konserwatorskiej i mająca znaczenie dla historii miasta i etapów jego rozwoju. Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w postanowieniu z dnia 19.05.2010r. znak OZNT.JH.530-13/10 uzgadniającym ustalenia MPZP "[...]" w treści uzasadnienia wskazał, że " W/w obszar wyróżnia się wysoką wartością historyczną i wysokim stopniem zachowania historycznie ukształtowanej willowo - zagrodowej ulicy. Na tym terenie znajduje się duża ilość obiektów znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków i wykazujących cechy zabytkowe. Ponadto przy ul. [...] znajduje się " Willa [...]" jedna z najpiękniejszych willi Z. (...)jest szczytowym osiągnięciem Stylu Zakopiańskiego ". Przy ocenie budynku i jego kwalifikacji brano pod uwagę cechy stylu zakopiańskiego, materiał budowlany i technologię, w której budynek wzniesiono. Ponadto, istotnym kryterium oceny zabytku było również zachowanie go w oryginalniej substancji i formie, czyniącej go świadkiem minionych epok i sposobów budowania, a zatem przedstawia walory historyczne, artystyczne i naukowe niezależnie od stanu jego zachowania, wartości materialnej i intencji budowniczych. Brak zgromadzenia materiałów innych niż opracowana przez specjalistów z dziedziny architektury podhalańskiej "fiszka" i karta adresowa, nie przekłada się automatycznie na brak podstaw faktycznych i prawnych dla dokonania wpisu w sytuacji spełniania przez budynek "ustawowego kryterium zabytku", co jest bezsporne w świetle jego wartości zabytkowych i historycznych opisanych w dokumencie pn. "wartościowanie wyżej oraz w zabytku" stanowiącym załącznik do odpowiedzi na skargę. Z woli ustawodawcy również pod rządami obowiązującego/znowelizowanego rozporządzenia, w procedurze wpisowej nie przewidziano konieczności sporządzania oceny wartości zabytku przez niezależnych ekspertów, czy możliwości wnoszenia przez właściciela lub posiadacza uwag/zarzutów do co do zasadności wpisu, a tym samym nie przewidziano możliwości oparcia/weryfikacji oceny wartości zabytkowych obiektu o przeciwne oceny Jego właściciela lub posiadacza; Zasadność włączenia karty została zweryfikowana przez wojewódzkiego konserwatorem zabytków w porozumieniu, z którym odbyło się włączenie. Postanowieniem z dnia 11 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 68/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę przyjmując nie zachowanie terminu do wniesienia wniosku o usuniecie naruszenia prawa, lecz postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2024r. II OSK 1499/24 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił w/w postanowienie sądu I instancji, wskazując, że uchybienie terminu do wniesienia skargi nastąpiło bez winy skarżącej z uwagi na brak jednolitości w orzecznictwie sądów administracyjnych co do charakteru działań organu podjętych na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 1-3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w powiązaniu ze stanowiskiem gminy, które wpłynęło na to, że skarżąca wadliwie przyjęła początkowy moment rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Na podstawie natomiast art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., kontrola sądowa obejmuje akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna. Przepis art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami pojęcie "zabytek" definiuje jako nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy, ewidencja zabytków jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy. Z kolei przepis art. 22 ust. 4 ustawy stanowi, iż wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. Sposób prowadzenia ewidencji zabytków określa rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. Nr 113, poz. 661). Akt ten w § 17 wskazuje, jakie rubryki zawiera karta adresowa zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru gminnego oraz określa jej wzór. Fakt, że przepis § 17 w stanie obowiązującym na dzień 14 lutego 2011 r. nie zawierał wymogu, by karta adresowa zabytku nieruchomego zawiera rubrykę - historia, opis i wartości (według stanu aktualnie obowiązującego taka rubryka jest obligatoryjna) nie przesądza, że brak jakiejkolwiek informacji w aktach sprawy, świadczący o zabytkowych charakterze obiektu, który do ewidencji gminnej został przyjęty jest prawnie obojętnym. Włączenie karty adresowej do gminnej ewidencji zabytków nie jest formą ochrony zabytków - taką formę stanowi wpis do rejestru zabytków (art. 7 ustawy). Ewidencje zabytków w formie kart ewidencyjnych traktować należy zatem, jako swoisty środek wstępnej ochrony danego obiektu uznanego za zabytkowy i wiążący się z pewnymi ograniczeniami względem nieruchomości ujętej w takiej ewidencji. Z chwilą włączenia karty adresowej obiektu do gminnej ewidencji zabytków powstają bowiem obowiązki obciążające jego właściciela i posiadacza które to obowiązki określone są w przepisach art. 5 ustawy. Obowiązki te związane są ogólnie mówiąc z opieką nad zabytkiem i obowiązkami informacyjnym. Obowiązki związane z włączeniem danego obiektu do gminnej ewidencji zabytków wynikają także z innych przepisów. Dla przykładu są to obowiązki związane z uzgadniania z wojewódzkim konserwatorem zabytków decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę dla inwestycji planowanych na obszarach lub w odniesieniu do budynków ujętych w gminnej ewidencji zabytków (art. 53 ust. 4 pkt 2 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane). Dla właściciela lub posiadacza danego obiektu, kwestia wpisania tego obiektu do gminnej ewidencji zabytków ma doniosłe, prawne znaczenie, gdyż nakłada na niego obowiązki, jakich nie mają właściciele obiektów, które do tej ewidencji wpisane nie są. Postępowanie, jakie toczy się w tym przedmiocie, nie może być zatem pobieżne czy obarczone rażącymi brakami w ustaleniach dotyczących danego obiektu pod względem jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. Jak zasadnie wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 3 października 2019 r. II SA/Bk 569/19 czynność wpisania karty obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków, w odróżnieniu od wpisania zabytku do rejestru zabytków nie ma jurysdykcyjnego charakteru, a kontrola legalności działania organu sprowadzać się powinna do badania zgodności tego działania jedynie z przepisami administracyjnego prawa materialnego. Działanie organu stanowi w takim przypadku czynność o charakterze materialno-technicznym z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, zaskarżalną do sądu administracyjnego na mocy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W orzecznictwie przyjmuje się, że brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Jest oczywiste bowiem, że włączenie karty zabytku do ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko taki obiekt, który spełnia definicję zabytku może zostać ujęty w ewidencji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2016 r. II OSK 254/15, z dnia 26 października 2016 r., II OSK 96/15, z dnia 20 listopada 2017 r. II OSK 2926/16). Organ ochrony zabytków na podstawie posiadanych przez siebie informacji ocenia, czy określony przedmiot powinien podlegać ochronie jako zabytek w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i nie prowadzi w tej sprawie żadnego postępowania, w którym właściciel lub posiadacz zabytku mógłby czynnie uczestniczyć. Dopiero w postępowaniu przed sądem administracyjnym, wszczętym na skutek skargi na czynność polegającą na włączeniu zabytku do gminnej ewidencji zabytków, dopuszczalne jest badanie, czy organ administracji miał usprawiedliwione podstawy włączenia zabytku do ewidencji, czy też, że czynność ta nie była niczym uzasadniona (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. II OSK 2225/18). W tym kontekście i stosując się do wymogów wyżej przedstawionych w ocenie Sądu zasadny jest zarzut skarżących, iż czynność włączenia karty adresowej przedmiotowego obiektu – budynku położonego przy ul. [...] w Z. do gminnej ewidencji zabytków dokonana została bez należytego ustalenia, czy faktycznie obiekt ten nosi cechy, które uprawniają organ uznania go za obiekt zabytkowy. Z samej zaskarżonej czynności nie wynika, że to zabytek – podano tylko, że czas powstania to 1930r. Cech zabytkowych tego obiektu nie opisuje też żaden z załączonych do akt sprawy dokumentów przekazanych sądowi jako akta administracyjne a sporządzonych przed dokonaniem zaskarżonej czynności. Organ powinien wykazać, że obiekt, którego kartę adresową włącza do gminnej ewidencji zabytków, charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową, czego jednak organ poniechał. W ocenie sądu, dane zawarte w kartach ewidencyjnych i dokumenty znajdujące się w nadesłanych aktach sprawy nie wykazują, że przedmiotowy obiekt ma zabytkowy charakter, czego nie może zastąpić opis cech świadczących o jego zabytkowym charakterze, wskazywany ogólnikowymi opiniami z 2023r. oraz innymi dokumentami z 2018r. Zatem przeprowadzony potem szczegółowy wywód, że obiekt to zabytek nie ma znaczenia w sprawie. Oceniana jest czynność materialna i co z niej wynika w momencie jej dokonania, a nie działania jakie organ później wykonał. Podobnie rzecz ma się do danych wskazanych przez organ w odpowiedzi na skargę. Sąd administracyjny bada sprawę i wydaje wyrok na podstawie akt sprawy (art. 106 § 1, 133 § 1 p.p.s.a) a nie na podstawie opisów przedstawionych w pismach procesowych czy opisów sporządzonych po złożeniu skargi, na potrzeby toczącego się już postępowania. Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności sąd na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 202 § 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., na które składają się wpis od skargi - 200 zł, koszty zastępstwa adwokackiego - 480 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 c rozp. Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie - Dz.U.2023.1964 t.j.).