I SA/Op 793/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. P. na czynność Wójta Gminy Lasowice Wielkie w przedmiocie wystąpienia do Komisji Komunalno-Rolnej i Bezpieczeństwa Publicznego o rozpatrzenie sprawy zakupu nieruchomości postanawia odrzucić skargę. Pismem z 6 sierpnia 2024 r. nazwanym "skarga na czynności organów Gminy Lasowice Wielkie z zakresu administracji publicznej", a skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, J. P. (zwany dalej skarżącym), zakwestionował czynności Wójta Gminy Lasowice Wielkie i Rady Gminy Lasowice Wielkie związane z przeprowadzonym 20 listopada 2023 r. przetargiem, a także sposób przeniesienia prawa własności nieruchomości gruntowej zabudowanej budynkiem niemieszkalnym, stanowiącej działkę ewidencyjną numer a k.m. [...] obszaru 0,0425 ha zlokalizowaną w L. (numer księgi wieczystej [...]). Skarżący zarzucił ww. organom wyrażenie zgody na sprzedaż tej nieruchomości i ogłoszenie przetargu, w sytuacji gdy zbycie miało nastąpić bezprzetargowo na jego rzecz. W odpowiedzi na skargę zawartą w piśmie z 13 września 2024 r., Gmina Lasowice Wielkie reprezentowana przez radcę prawnego K. G., wniosła o nieuwzględnienie skargi. Na skutek zarządzenia z 16 września 2024 r., wezwano skarżącego do usunięcia braków formalnych skargi, przez: - osobiste podpisanie wniesionej skargi lub przedłożenie egzemplarza skargi osobiście podpisanego; - jednoznaczne wskazanie przedmiotu zaskarżenia i w tym zakresie oznaczenie daty zaskarżonego aktu (decyzji, postanowienia, innego aktu), czy też skarżonej czynności oraz jego/jej numeru - jeśli takowy posiada. Pouczono przy tym skarżącego, że brak odpowiedzi na powyższe wezwanie w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, będzie skutkował odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935) - dalej zwanej P.p.s.a. W wyznaczonym przez Sąd terminie skarżący udzielił odpowiedzi na powyższe pismem z 21 października 2024 r. nazwanym: "Uzupełnienie skargi", przy którym przesłał podpisany egzemplarz skargi. W piśmie tym skarżący stwierdził, że skarży m.in. czynność Wójta Gminy Lasowice Wielkie, będącą reakcją Gminy na pismo z 6 października 2022 r. o zainteresowaniu kupnem działki a, przez zwrócenie się o rozpatrzenie sprawy przez Komisję Komunalno-Rolną i Bezpieczeństwa Publicznego. Czynność ta ma charakter adnotacji Wójta dokonanej pismem ręcznym na przedmiotowym piśmie o treści: "Proszę o rozpatrzenie sprawy przez Komisję Komunalno-Rolną i Bezpieczeństwa Publicznego". Zdaniem skarżącego, konsekwencją skierowania do tej Komisji, nastąpiło w dalszej kolejności sporządzenie operatu szacunkowego, podczas gdy skarżący wcześniej wielokrotnie składał do gminy tożsame pisma, które nie wywołały takiej reakcji po stronie Gminy, co było - w ocenie skarżącego - dyskryminacją, nierównym traktowaniem obywateli w takiej samej sytuacji, faworyzowanie osób, które mają znajomości w urzędzie. Na skutek zarządzenia z 27 listopada 2024 r. wydanego na podstawie art. 57 § 3 P.p.s.a., dokonano rozdzielenia opisanej na wstępie skargi, m.in. na skargę J. P. na opisaną adnotację przekazującą pismo z 6 października 2022 r. do Komisji Komunalno-Rolnej i Bezpieczeństwa Publicznego, nadając tej skardze sygn. akt I 793/24. Skarga ta stanowi przedmiot niniejszego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935) - zwanej dalej jako P.p.s.a. Wśród tych przesłanek podstawową kwestię stanowi brak właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania skargi (art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Dokonując zatem oceny dopuszczalności wniesionej w niniejszej sprawie skargi, należy przede wszystkim uwzględnić przepisy określające właściwość sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym, w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle treści art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sąd administracyjny orzeka także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosuje środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 P.p.s.a.). W pojęciu sprawy sądowoadministracyjnej mieści się zatem kontrola działalności administracji publicznej w zakresie wyznaczonym enumeratywnie w art. 3 P.p.s.a. oraz kontrola innych kwestii rozpoznawanych w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów P.p.s.a., jak wymienione w art. 4 P.p.s.a. spory o właściwość oraz spory kompetencyjne, a także przekazanych z mocy ustaw odrębnych. Oznacza to, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania spraw, które nie zostały wymienione w cytowanych przepisach. Jeżeli dana sprawa nie należy do kategorii wskazanych w art. 3 i art. 4 P.p.s.a., to nie należy do właściwości sądu administracyjnego, co skutkuje koniecznością odrzucenia wniesionej skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Dla prawidłowej oceny dopuszczalności wniesionej w niniejszej sprawie skargi, w pierwszej kolejności Sąd przeanalizował jej przedmiot, którym J. P. uczynił czynność - adnotację umieszczoną na piśmie z 6 października 2022 r. Literatura pisma z 6 października 2022 r. pokazuje, że K. L. zwrócił się do Urzędu Gminy Lasowice Wielkie (tak w nagłówku) z informacją, że jest zainteresowany kupnem od Gminy Lasowice Wielkie działki wraz z zabudowaniem położonej w miejscowości L., tj. działki o nr a ark.m. [...], przekazując w załączeniu zdjęcie. Na piśmie tym, działający z upoważnienia Wójta Gminy Lasowice Wielkie - Kierownik Referatu Gospodarki Komunalnej G. W. (tak na pieczątce), sporządziła odręczną adnotację o treści: "Proszę o rozpatrzenie sprawy przez Komisję Komunalno-Rolną i Bezpieczeństwa Publicznego". Na piśmie tym widnieje także stempel Rady Gminy Lasowice Wielkie z odciśniętą datą 6 października 2022 r. (por. pismo z 6 października 2022 r., akta sądowe). Nie budzi wątpliwości, że zarówno autor tej czynności, jak również jej adresat są podmiotami działającymi w ramach struktur jednostki samorządu terytorialnego, tj. Gminy Lasowice Wielkie. Podstawy prawne działania tych podmiotów określa ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465, z późn. zm.) - zwana dalej u.s.g. Zgodnie z art. 11a ust. 1 u.s.g., organami gminy są rada gminy oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta). Z kolei, w świetle art. 31 u.s.g., wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz oraz wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy (art. 33 ust. 1 u.s.g.). Jest on także kierownikiem tego urzędu (art. 33 ust. 3 u.s.g.). Wójt jest również upoważniony do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej (art. 39 ust. 1 u.s.g.). W tym zakresie Wójt może upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy - do wydawania tych decyzji w jego imieniu (art. 39 ust. 2 u.s.g.). Regulacje dotyczące stałych komisji rady gminy zawarte zostały z kolei w art. 21 u.s.g., zgodnie z którym rada gminy ze swojego grona może powoływać stałe i doraźne komisje do określonych zadań, ustalając przedmiot działania oraz skład osobowy art. 21 ust. 1 u.s.g.). Komisje podlegają radzie gminy, przedkładają jej plan pracy oraz sprawozdania z działalności (art. 21 ust. 3 u.s.g.). Jak podkreśla się w literaturze przedmiotu, komisje rady gminy nie są organami gminy, nie są również organami rady o samoistnych uprawnieniach. Są organami wewnętrznymi, pomocniczymi organami rady gminy, bowiem ustawa o samorządzie gminnym nie przyznaje im żadnych samodzielnych kompetencji. Komisje rady gminy, będąc organami wewnętrznymi rady gminy, podlegają radzie gminy. Natomiast konieczność istnienia komisji wynika przede wszystkim z sesyjnego charakteru pracy rady gminy. Im więcej spraw zostanie omówionych na posiedzeniach tych komisji, tym sprawniej przebiegnie debata nad nimi podczas sesji rady gminy i szybciej będzie można podjąć uchwałę rady rozstrzygającą o istocie sprawy będącej przedmiotem uchwały. Tak więc dla sprawnego przebiegu pracy rady zakres działania poszczególnych komisji powinien pokrywać się z zakresem działania rady gminy, przy czym linie tego podziału winny na siebie częściowo zachodzić w celu zapewnienia wspomnianej wyżej koordynacji działań. Podstawowym zatem zadaniem komisji jest merytoryczne przygotowanie pod obrady rady określonego projektu uchwały, zgłoszonego przez wójta, komisje rady, grupy radnych czy przez inne podmioty posiadające inicjatywę uchwałodawczą. Ponadto komisje, jako podmioty niebędące organami gminy, nie mogą podejmować żadnych wiążących uchwał w sprawach należących do właściwości organów gminy, a więc rady czy wójta (tak Cz. Marzysz, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. B. Dolnicki, komentarz do art. 21, LEX). Z powyższych wywodów wynika, że Komisja Komunalno-Rolna i Bezpieczeństwa Publicznego Rady Gminy w Lasowicach Wielkch nie jest organem administracji publicznej, którego działanie (w tym wydane przez nią akty) mogłoby podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego, w świetle przywołanych na wstępie przepisów kompetencyjnych. Skierowanie zatem pod obrady tego podmiotu jakiejkolwiek sprawy, nie może zakończyć się wydaniem przez ten podmiot rozstrzygnięcia o władczym charakterze, w tym decyzji, postanowienia, czy innej czynności podlegającej zaskarżeniu do sądu administracyjnego w świetle art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. Odmiennie jest w przypadku Wójta Gminy Lasowice Wielkie, który - co wywiedziono już wyżej - posiada status organu administracji publicznej. Jednakże, w ocenie tut. Sądu adnotacja dokonana przez osobę działającą w jego imieniu, o skierowaniu do Komisji Komunalno-Rolnej i Bezpieczeństwa Publicznego pisma z inicjatywą zakupu jednej z nieruchomości Gminy Lasowice Wielkie, nie stanowi żadnej z władczych form działania administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-7 P.p.s.a. A podstawową przesłanką dopuszczalności skargi jest wymóg, by zaskarżona forma działania administracji publicznej należała do kategorii takich aktów lub czynności, które są kontrolowane przez sądy administracyjne. Zaskarżona czynność nie stanowi w szczególności decyzji administracyjnej, która jest władczym, jednostronnym oświadczeniem woli organu, kształtującym sytuację prawną adresata i rozstrzygającym o jego uprawnieniach lub obowiązkach niezależnie od jego woli. Stanowi przejaw przysługującego organowi, na mocy przepisów prawa, władztwa administracyjnego. Istotnym elementem jest to, że decyzja jest aktem konkretyzującym w sposób autorytatywny stosunek administracyjnoprawny materialny. Organ dokonując tej czynności, w szczególności nie kształtuje w sposób jednostronny praw i obowiązków adresata, niezależnie od jego woli, w ramach stosunku administracyjnoprawnego. Adnotacja przekazująca sprawę do komisji stałej Rady Gminy nie rozstrzyga niczego w sposób władczy, lecz rozpoczyna ewentualną wewnętrzną procedurę uchwałodawczą w ramach funkcjonowania Gminy. Czynność ta nie jest także czynnością z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, określoną w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Przywołany przepis obejmuje bowiem czynności lub akty, które dokonywane są w sprawach indywidualnych, w których nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Podobnie jak decyzja czy postanowienie, akty lub czynności te są kierowane przez organ administracji publicznej do konkretnych, zindywidualizowanych podmiotów, niepodporządkowanych organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność. Akt lub czynność muszą mieć charakter publicznoprawny. Podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. W orzecznictwie i literaturze przedmiotu przyjmuje się, że stosowanie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. może mieć miejsce, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) akt lub czynność nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych, skierowane do konkretnego podmiotu, 3) mają charakter publicznoprawny oraz 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2012, s. 31-32; T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2009, s. 29-31). Ostatnia przesłanka oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem lub zaniechaniem określonego działania organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2012, s. 32). Zaskarżona czynność (adnotacja) nie posiada wymienionych cech. Nie ma ona charakteru indywidualnego, gdyż nie jest skierowana do indywidualnie oznaczonego adresata. Celem tej adnotacji było uzyskanie opinii od Komisji Rady Gminy jako jej podmiotu pomocniczego i ewentualne wszczęcie - co wynika z akt administracyjnych sprawy - procedury (w tym uchwałodawczej) zmierzającej do sprzedaży nieruchomości w drodze przetargu. Podkreślenia wymaga, że tut. Sądowi znana jest z urzędu okoliczność, że kwestia dotycząca sprzedaży opisanej nieruchomości została objęta szeregiem skarg J. P. toczących się przed tut. Sądem, które zostały zarejestrowane pod sygn. akt I SA/Op 793/24 (sprawa niniejsza), I SA/Op 1029/24, I SA/Op 1030/24, I SA/Op 1031/24, I SA/Op 1032/24, I SA/Op 1033/24. Przedmiotem tych skarg zostały objęte kwestie m.in. zarządzenia Wójta o ogłoszeniu wykazu nieruchomości przeznaczonej do zbycia, czy uchwała Rady Gminy w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż tej nieruchomości. Te i inne zagadnienia związane z przedmiotową sprzedażą będą zatem podlegały ocenie przez tut. Sąd w ramach poszczególnych spraw sądowych. W niniejszej sprawie - co wywiedziono wyżej - Sąd ocenił, że przedmiot skargi nie mieści się w zakresie kognicji sądów administracyjnych i uznał, że skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Z uwagi na to, Sąd nie odniósł się do wniosku o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego w sprawie. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd orzekł o odrzuceniu skargi, jak w sentencji postanowienia.