II GSK 1262/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Gl 1533/20 w sprawie ze skargi S.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 23 września 2020 r. nr SKO.F/41.4/729/2020/9757 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty z tytułu opłat dodatkowych za nieuiszczenie opłat za postoje pojazdu oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: WSA w Gliwicach, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 12 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Gl 1533/20, oddalił skargę S.K. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (dalej: Kolegium, SKO) z 23 września 2020 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Katowice z 7 lipca 2020 r., którą na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.), art. 72 i 75 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 900 ze zm.; dalej: o.p.) w zw. z art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 869 ze zm.; dalej: u.f.p.) odmówiono skarżącemu stwierdzenia nadpłaty w stosunku do należności z tytułu opłat dodatkowych za nieuiszczenie opłat za postoje pojazdu samochodowego o numerze rejestracyjnym [...] w strefie płatnego parkowania miasta K. W uzasadnieniu wyroku sąd pierwszej instancji wskazał, że istota sporu w sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia czy zasadny jest wniosek o stwierdzenie nadpłaty w stosunku do pobranych należności tytułem opłat dodatkowych za nieuiszczenie opłat za postoje pojazdu samochodowego w strefie płatnego parkowania. W ocenie skarżącego z uwagi na niewydanie decyzji określającej wysokość opłaty dodatkowej, opłata taka jest nienależna, a jedynym sposobem jej odzyskania jest wniosek o stwierdzenie nadpłaty. Zdaniem organu nie istnieje obowiązek wydania takiej decyzji, co czyni niezasadnym wniosek o stwierdzenie nadpłaty. Sąd pierwszej instancji wskazał na mające zastosowanie w sprawie przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 470, ze zm.; dalej: u.d.p.) i powołując się na utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdził, że obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej – jeżeli opłata parkingowa nie została uregulowana – wynika z mocy prawa (ex lege). Jednoznacznie wynika to z użytego w art. 13f u.d.p. sformułowania zgodnie, z którym opłatę dodatkową "pobiera się". W konsekwencji w tym zakresie nie jest wymagane konkretyzowanie obowiązku w drodze indywidualnego aktu administracyjnego jakim jest decyzja. WSA w Gliwicach dokonał również wykładni pojęcia nadpłaty z art. 72 o.p. i podkreślił, że kwota uregulowana tytułem opłaty dodatkowej nie może stanowić nadpłaty w rozumieniu wskazanego przepisu Ordynacji podatkowej. Sąd pierwszej instancji w podstawie wyroku wskazał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) S.K. wniósł skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości oraz wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Jednocześnie skarżący wniósł o rozstrzygnięcie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego tj. art. 3 § 1 i art. 3a § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1427, ze zm.; dalej: u.p.e.a.) poprzez uznanie, że egzekwowany obowiązek zapłaty opłaty dodatkowej za parkowanie powstaje z mocy prawa bez konieczności wydawania decyzji w przedmiocie ustalenia wysokości i obowiązku zapłaty, 2) naruszenie prawa materialnego tj. art. 2 § 2 w związku z art. 21 § 1 pkt 2 o.p. poprzez uznanie, że obowiązek zapłaty opłaty dodatkowej za parkowanie powstaje z mocy prawa bez konieczności wydawania decyzji w przedmiocie jej ustalenia, 3) naruszenie art. 72 § 1 pkt 1 w związku z art. 2 § 2 o.p. poprzez uznanie, że nie jest nadpłatą opłata dodatkowa za parkowanie uiszczona bez uprzedniego wydania decyzji w przedmiocie ustalenia jej wysokości, 4) naruszenie prawa materialnego tj. art. 67 ust. 1 w związku z art. 60 pkt 7 u.f.p. poprzez uznanie, że obowiązek zapłaty opłaty dodatkowej za parkowanie nie musi być skonkretyzowany w drodze decyzji administracyjnej, 5) naruszenie art. 189b k.p.a. oraz art. 67 ust. 2 u.f.p. poprzez uznanie, że opłata dodatkowa nie jest administracyjną karą pieniężną w rozumieniu art. 189b k.p.a. i nie stosuje do niej przepisów k.p.a., 6) obrazę przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie odniesienia się do zarzutów skargi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, 7) naruszenie art. 6 ust. 1 Europejskiej Karty Praw Człowieka poprzez oddalenie skargi bez zbadania zarzutów skargi i bez odniesienia do zarzutów skargi. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Kolegium wniosło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. W myśl art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Oznacza to, że sąd drugiej instancji nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i sąd pierwszej instancji. Wobec powyższego NSA odstąpił od przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna S.K. oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji sąd drugiej instancji w pierwszej kolejności dokonuje oceny zarzutów procesowych tej skargi, a dopiero w dalszej kolejności odnosi się do jej zarzutów materialnych. Zachowanie takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wówczas, gdy zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany. Od tak określonej zasady rozpoznawania zarzutów kasacyjnych mogą być wyjątki i wówczas sąd drugiej instancji może rozpoznać zarzuty łącznie. Sytuacja taka ma miejsce, gdy zarzuty kasacyjne pozostają w związku, a więc ich istota sprowadza się do tożsamego problemu prawnego, pomimo że strona wskazuje różne podstawy, z których mają wynikać naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z taką sytuacją, bowiem istotą zarzutów materialnych i procesowych jest wykazanie, że zaskarżony wyrok narusza prawo, bo bezpodstawnie przyjmuje, że obowiązek zapłaty opłaty dodatkowej za parkowanie pojazdu nie wymaga konkretyzacji w decyzji i tym samym wadliwie zakłada, że opłata uiszczona bez uprzedniej decyzji nie jest nadpłatą. Wada zaskarżonego wyroku w tym zakresie polega na naruszeniu licznych przepisów wskazanych w zarzutach od pkt 1 do pkt 5 i pkt 7. Odmiennym problemem jest zarzut z pkt 6 podnoszący naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut ten ze względu na to, że odnosi się do wady uzasadnienia wyroku wymaga odrębnej oceny. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. W ocenie NSA za nietrafny należy uznać zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Treść tego przepisu określa wymogi formalne uzasadnienia wyroku. Zatem naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może mieć miejsce tylko wówczas, gdy uzasadnienie wyroku jest niezgodne z tym przepisem, bowiem nie ma w nim części nakazanych prawem. Sąd drugiej instancji zwraca uwagę, że art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może być podstawą do kwestionowania trafności ocen formułowanych przez sąd pierwszej instancji. Błędy w tym zakresie należy zwalczać stawianiem zarzutów materialnych lub procesowych we właściwej podstawie z art. 174 p.p.s.a. Równocześnie NSA zwraca uwagę, że art. 141 § 4 p.p.s.a. określając formalne wymogi uzasadnienia nie wprowadza wymogu ich formalizacji. Innymi słowy, prawidłowe prawnie uzasadnienie musi posiadać wszystkie elementy z art. 141 § 4 p.p.s.a., ale sposób ich realizacji jest pozostawiony autorowi uzasadnienia. Konsekwencją tego jest m.in. to, że sąd nie musi w uzasadnieniu wyroku odnosić się odrębnie do każdego z zarzutów skargi. Sąd może to uczynić zbiorczo, jednak w taki sposób, by z treści uzasadnienia w sposób niebudzący wątpliwości wynikało stanowisko sądu w zakresie podstawy prawnej i faktycznej wyrokowania. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia warunki z art. 141 § 4 p.p.s.a., zatem zarzut kasacyjny podnoszący naruszenie tego przepisu należało uznać za nietrafny. Zdaniem NSA niezasadne są także pozostałe zarzuty kasacyjne. Ich konstrukcja zasadza się na założeniu, że zaskarżony wyrok jest wadliwy, bowiem sąd pierwszej instancji przyznaje, że opłata dodatkowa za parkowanie ma źródło w ustawie, a nie indywidualnym akcie administracyjnym. Problem ten jest treścią zarzutów w pkt 1–4. We wszystkich tych przypadkach strona skarżąca kasacyjnie podnosi zarzut naruszenia stosownych przepisów u.p.e.a., o.p. i u.f.p. i kwalifikuje te naruszenia jako naruszenia prawa materialnego. Zarzuty tak skonstruowane są nietrafne. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że w tych zarzutach chodzi o brak wydania decyzji. Decyzja to forma działania administracji, zatem problematyka dotycząca tej materii to także zagadnienie procesowe, a nie tylko materialne. Z kolei stawianie zarzutów w niewłaściwej podstawie kasacyjnej to błąd formalny skargi, który uniemożliwia jej rozpoznanie. Wniosek ten wypływa wprost z przepisów prawa, które określają skargę kasacyjną na gruncie p.p.s.a. jako środek prawny sformalizowany. Z tego powodu przepisy powierzają jej sporządzenie profesjonalnemu podmiotowi. Zarzuty postawione w niewłaściwej podstawie kasacyjnej zawsze prowadzą do ich niezasadności. Zatem już tylko z tego powodu należałoby uznać je za nieskuteczne. Jednak niezależnie od tego, gdyby nawet były formalnie poprawne, to i tak byłyby nietrafne. W orzecznictwie i doktrynie nie budzi wątpliwości, że obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej za parkowanie ma źródło w przepisach prawa i nie wymaga on konkretyzacji w decyzji (por. wyroki NSA z: 9 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 1683/15; 3 marca 2023 r., sygn. akt I GSK 844/22; 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt I GSK 1944/19; te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne w CBOSA). Fakt ten ma określone konsekwencje dla postępowania egzekucyjnego, którego wszczęcie nie wymaga uprzedniego wydania decyzji konkretyzującej obowiązek wniesienia opłaty dodatkowej. Finalnie ma to również znaczenie dla oceny, czy opłata wniesiona, jak w rozpoznawanej sprawie, może być traktowana jako nadpłata, bo wcześniej nie wydano decyzji. Z treści przepisów regulujących obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej wynika, że opłatę taką wnosi podmiot, który nie poniósł opłaty za parkowanie pojazdu. Skoro opłata ta została wniesiona w tak określonym stanie faktycznym i w wysokości prawem przewidzianej, to nie może być ona nadpłatą w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej. Sąd drugiej instancji nie podziela stanowiska skargi kasacyjnej, że opłata dodatkowa jest karą administracyjną. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.