II GSK 1584/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) Protokolant asystent sędziego Paweł Cholewski po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1784/20 w sprawie ze skargi M. R. i R. R. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 23 czerwca 2020 r. nr BP.702.141.2020.0747.BEPO.1314 w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości, 2. oddala skargę, 3. zasądza solidarnie od M. R. i R. R. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 370 (trzysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Decyzją z 13 grudnia 2019 r. znak BEPO.702.12982.2019.1711.02 Główny Inspektor Transportu Drogowego, na podstawie art. 13k ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 3, art. 13k ust. 4, ust. 6 pkt 1, ust. 9 oraz art. 13l ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm. - dalej UDP) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 890 ze zm.), a także art. 50 pkt 1 lit. j), art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b) ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2140 ze zm.), nałożył na M. R. i R. R. (dalej jako skarżący) karę pieniężną w wysokości 1.500 zł za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej podczas przejazdu wykonywanego pojazdem o nr rej. [...] w dniu 25 sierpnia 2019 r. II. Po rozpatrzeniu wniosku skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z 23 czerwca 2020 r. znak BP.702.141.2020.0747.BEP0.1314, GITD utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że 25 sierpnia 2019 r. o godzinie 17:49:40 urządzenie kontrolne zainstalowane na bramownicy nr [...] znajdującej się w pasie drogowym płatnego odcinka drogi ekspresowej [...] węzeł O. - węzeł R. zarejestrowało przejazd pojazdu samochodowego o numerze rejestracyjnym [...], poruszającego się wraz z przyczepą o numerze rejestracyjnym [...]. Przejazd został udokumentowany zdjęciem z urządzenia kontrolnego zainstalowanego na bramownicy i zapisany pod numerem ewidencyjnym ER 2019237569800027825E. Na podstawie informacji znajdujących się w systemie elektronicznego poboru opłat ustalono, że ww. pojazd nie został wyposażony w urządzenie, o którym mowa w art. 13i ust. 3 UDP, co skutkowało naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Ponadto na podstawie informacji zgromadzonych w Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców (CEPiK) ustalono, że dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego zespołu pojazdów przekracza 3,5 tony, a jego właścicielami w dniu powstania naruszenia był R. R. oraz M. R. Organ wyjaśnił, że odcinek drogi ekspresowej [...] węzeł O. - węzeł R., po której poruszał się kontrolowany zespół pojazdów, został wyszczególniony w załączniku nr 1 pkt 12 lit. c) rozporządzenia Rady Ministrów z 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej. Mając na względzie powyższe okoliczności stwierdzono, że korzystający z drogi publicznej w dniu 25 sierpnia 2019 r. naruszyli obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej, co skutkowało wymierzeniem kary. III. Wyrokiem z 15 stycznia 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1784/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję GITD oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z 13 grudnia 2019 r. oraz orzekł o kosztach postępowania. Zdaniem WSA poza sporem pozostaje to, że skarżący nie uiścili należnej opłaty za przejazd pojazdem po płatnym odcinku drogi publicznej. Błędnie przy tym wywodzą, że kara powinna zostać nałożona w kwocie 500 zł, nie zaś 1.500 zł. Postępowanie dowodowe wykazało, że użyty do przejazdu zespół pojazdów składał się z samochodu specjalnego a nie osobowego oraz przyczepy o dopuszczalnej macie całkowitej 4.250 kg. Jedynie zaś w wypadku przejazdu bez uiszczenia opłaty elektronicznej zespołu pojazdów składającego się z samochodu osobowego o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3.500 kg oraz przyczepy nakładana jest kara w wysokości 500 zł. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił również, że obowiązkiem organów Inspekcji Transportu Drogowego było upewnienie się, czy droga na odcinku, na którym stwierdzono naruszenie, była oznakowana w sposób prawidłowy, czyli odpowiadający wymaganiom ujętym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz.U. z 2019 r. poz. 2311 ze zm.). Powyższy obowiązek organ w ramach niniejszego postępowania wypełnił. Zwrócił się bowiem do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, jako zarządcy drogi krajowej, w przedmiocie prawidłowości oznakowania drogi krajowej na odcinkach, na których doszło do naruszenia przez skarżących obowiązku uiszczenia opłaty. Z pisma GDDKiA z 13 września 2019 r. wynika przy tym, że w dniu wykonywania przejazdu na wskazanym odcinku drogi krajowej [...] istniało oznakowanie tabliczkami T-34. Znaki informujące o konieczności uiszczania opłaty elektronicznej były umieszczone zgodnie z zasadami wynikającymi z rozrządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r. Okoliczność ta została potwierdzona w wyniku przeprowadzonych kontroli oznakowania drogi. Kontrole te nie wykazały nieprawidłowości w zakresie ustawienia tabliczek T-34. Organ odwoławczy miał również zdaniem WSA podstawy do ustalenia, że nie wystąpiły w sprawie sytuacje z art. 189e i art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Ponadto Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że znane są mu z urzędu okoliczności sprawy o sygn. VI SA/Wa 1384/20, dotyczącej nałożenia na skarżących kary pieniężnej za przejazd bez uiszczenia opłaty elektronicznej w dniu 24 sierpnia 2019 r. Przejazd w ww. dniu wykonywany był na tej samej trasie (tj. na odcinku drogi krajowej nr [...] węzeł O. - węzeł R.) oraz tym samym pojazdem samochodowym. Skarżący już w toku wskazanego wyżej postępowania podnosili fakt nieświadomości wjazdu na płatny odcinek drogi krajowej i poszukiwania zjazdu z tej drogi. Tak więc, kiedy już w dniu 24 sierpnia 2019 r. wiedzieli, że węzeł O. - węzeł R. to płatny odcinek drogi to nieracjonalne jest usprawiedliwianie nieświadomością odpłatności przejazdu po tej drodze w dniu następnym, tj. 25 sierpnia 2019 r. Ponadto, nieświadomość obowiązku opłaty elektronicznej za przejazd należy postrzegać w kategoriach braku należytej staranności w przygotowaniu się do przejazdów, a nie jako okoliczność usprawiedliwiającą nieuiszczenie tej opłaty, dodatkowo prowadzącą do uznania wagi naruszenia za znikomą, skoro obowiązek ten należy do podstawowych obowiązków korzystającego z drogi publicznej. Należyta staranność w przygotowaniu przejazdu po takiej drodze winna być udziałem każdego, kto skutecznie dba o swoje interesy. Na tle art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. waga naruszenia nie była znikoma, gdyż dotyczyła podstawowego obowiązku w zakresie korzystania z drogi publicznej. Dodatkowo obowiązek ten jest jasno sprecyzowany w ww. przepisach, nie podlega stopniowaniu, ma bezwzględny charakter, a jego granicę wyznacza dopuszczalna masa całkowita pojazdu powyżej 3.500 kg (3,5 t). W szczególności wielkość przekroczenia tej granicy nie wpływa na ocenę naruszenia w sensie wynikającej z tego faktu konsekwencji w postaci kary administracyjnej, która nie jest zależna od takich okoliczności, jak cel przejazdu/rodzaj prowadzonej przez wykonującego przejazd działalności, jednorazowość czy wysoka częstotliwość przejazdów, nieświadomość czy nieznajomość przepisów, tylko wynika z samego faktu naruszenia. Pomimo prawidłowości stanowiska organu w ww. zakresie WSA uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję z uwagi na brak precyzji rozstrzygnięcia o nałożeniu kary. Decyzja z 13 grudnia 2019 r. zawiera bowiem oznaczenie dwóch stron (M. R., R. R.) oraz rozstrzygnięcie "nakładam karę pieniężną w wysokości 1.500 zł", bez wskazania, czy kara ta jest nałożona na strony solidarnie czy też każda ze stron powinna zapłacić karę w części, a jeśli tak, to w jakiej części. Sąd pierwszej instancji opowiedział się za obowiązkiem wskazania w rozstrzygnięciu decyzji nakładającej karę pieniężną w przypadku wielości stron postępowania, czy należność ta powinna być zapłacona solidarnie czy też w częściach. Niewątpliwie słusznie uczynił organ, prowadząc jedno postępowanie o nałożenie kary pieniężnej w stosunku do dwóch współwłaścicieli pojazdu i zasadne jest w takiej sytuacji przyjęcie, że na dwóch współwłaścicieli powinna zostać nałożona jedna kara pieniężna. Ponadto, solidarna odpowiedzialność na gruncie prawa administracyjnego musi wynikać z przepisu prawa. Wskazać jednak należy, że jeżeli normy prawa administracyjnego odsyłają do instytucji prawa cywilnego, określając stronę poddaną w decyzji administracyjnej sankcji administracyjnej, to uwzględnić należy także w postępowaniu administracyjnym przepisy prawa cywilnego - tak jak uczynił to NSA w wyrokach z 15 maja 2013 r. sygn. II GSK 386/12, 29 września 2020 r. sygn. II GSK 4414/16 i z 20 maja 2020 r. sygn. II GSK 263/20, odsyłając w zakresie solidarnej odpowiedzialności wspólników spółki cywilnej do przepisów kodeksu cywilnego. W niniejszej sprawie strony postępowania ustalono na podstawie art. 13k ust. 4 UDP, zgodne z którym stroną jest podmiot będący właścicielem/posiadaczem pojazdu samochodowego, którym poruszano się po płatnych odcinkach dróg krajowych z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Skoro stroną jest właściciel pojazdu samochodowego, to może być nią także współwłaściciel, jak w niniejszej sprawie - art. 195 kodeksu cywilnego. Art. 196 kodeksu cywilnego rozróżnia dwa rodzaje współwłasności, stanowiąc, że współwłasność jest albo współwłasnością w częściach ułamkowych, albo współwłasnością łączną. Współwłasność łączną regulują przepisy dotyczące stosunków, z których ona wynika. Do współwłasności w częściach ułamkowych stosuje się przepisy niniejszego działu. WSA zwrócił także uwagę na art. 370 kodeksu cywilnego (Jeżeli kilka osób zaciągnęło zobowiązanie dotyczące ich wspólnego mienia, są one zobowiązane solidarnie, chyba że umówiono się inaczej). W orzecznictwie NSA przyjęto, że przepis ten może mieć zastosowanie również na gruncie prawa administracyjnego w określeniu odpowiedzialności solidarnej współwłaścicieli pojazdu z tytułu opłaty dodatkowej (por. wyrok NSA z 21 listopada 2012 r. sygn. II GSK 1702/11). Odnośnie stosunków publicznoprawnych przyjąć należy, że zobowiązanie współwłaścicieli powstające z mocy prawa należy traktować tak jak zobowiązanie zaciągnięte przez wszystkich współwłaścicieli. A zatem - stosownie do treści art. 370 kodeksu cywilnego - jako zobowiązanie, za które współwłaściciele ponoszą odpowiedzialność solidarnie. Zdaniem WSA, powyższa teza może odnosić się do solidarnej odpowiedzialności współwłaścicieli pojazdu samochodowego, którym poruszano się po płatnych odcinkach dróg krajowych z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Wprawdzie zobowiązanie współwłaścicieli nie powstaje w tej sytuacji z mocy prawa, a na mocy decyzji GITD, niemniej jednak analogicznie należałoby traktować je tak, jak zobowiązanie zaciągnięte przez wszystkich współwłaścicieli, o którym mowa w art. 370 kodeksu cywilnego, a zatem jako zobowiązanie, za które współwłaściciele ponoszą odpowiedzialność solidarnie. IV. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Główny Inspektor Transportu Drogowego kwestionując go w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., zwanej dalej k.p.a.) w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U z 2020 r. poz. 470, zwanej dalej udp) oraz w zw. z art. 369 i art. 370 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1145, zwanej dalej kc) polegające na przyjęciu, że zaskarżona decyzja jest wadliwa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie z uwagi na brak precyzyjnego rozstrzygnięcia w kwestii, czy kara 1.500 zł nałożona jest na strony solidarnie, czy każda ze stron powinna uiścić tylko część kary, podczas gdy decyzja organu nakładająca jedną karę na dwóch posiadaczy pojazdu wskazuje już na ich solidarną odpowiedzialność, ponadto źródłem odpowiedzialności solidarnej nie jest decyzja organu administracyjnego, a ustawa, zatem brak zawarcia w decyzji wprost stwierdzenia o solidarnej odpowiedzialności nie może oznaczać że decyzja nie zawiera precyzyjnego rozstrzygnięcia, co stanowi naruszenie art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a., w sytuacji, gdy istnieje przepis prawa materialnego, który tę solidarność określa. Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie. W każdym, przypadku o orzeczenie o kosztach postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: V. Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzonego przez WSA, które ustawodawca jednoznacznie i enumeratywnie wyliczył w art. 183 § 2 ustawy procesowej, co umożliwia merytoryczną ocenę sprawy. VI. W sprawie pozostaje niesporne, że skarżący (M. R. i R. R.) w chwili wykonywania przejazdu zestawem pojazdów w postaci samochodu specjalnego z przyczepą, za który nie uiszczono należnej opłaty elektronicznej, byli współwłaścicielami pojazdu samochodowego. Nie zakwestionowane zostało w sprawie stanowisko WSA dotyczące okoliczności powstania naruszenia, braku przesłanek egzoneracyjnych czy także wysokości nałożonej kary, co powoduje, że spór skupia się wokół kwestii prawidłowego określenia w decyzji GITD osób odpowiedzialnych i zakresu nałożonego na każdą z nich obowiązku zapłaty kary pieniężnej. Z przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie wynika, że karę pieniężną za nieuiszczenie opłaty wymierza się właścicielowi pojazdu samochodowego, a jeśli jest to zespół pojazdów, to właścicielowi pojazdu złączonego z przyczepą lub naczepą (art. 13k ust. 4 UDP). Jeżeli właściciel nie jest posiadaczem pojazdu, to karę nakłada się na podmiot, na rzecz którego przeniesiono posiadanie pojazdu, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Słusznie wskazuje WSA, że sentencja każdej decyzji powinna zawierać, w myśl art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a., rozstrzygnięcie, które z kolei powinno być jasne i klarowne, nie pozostawiając pola do czynienia jakichkolwiek domniemań lub założeń, np. co do osoby adresata lub zakresu przyznanego prawa lub nałożonego obowiązku, co ma istotne znaczenie zwłaszcza na etapie ewentualnej egzekucji obowiązków nałożonych lub stwierdzonych decyzją administracyjną. Niemniej jednak WSA niezasadnie przyjmuje, że na tle niniejszej sprawy decyzje GITD, wymieniające wyraźnie adresatów (obu współwłaścicieli pojazdu), a także wskazujące kwotę kary tj. "1.500 zł", a nie "po 1.500 zł", są dotknięte wadą tego rodzaju, że nie jest możliwe dalsze ich trwanie w obrocie prawnym, a w konsekwencji ewentualne wyegzekwowanie wynikającej z nich należności z tytułu nałożonej kary. Z art. 13k ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 4 UDP (w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie) wynika, że za brak uiszczenia opłaty elektronicznej wymierza się jedną karę w wysokości 1.500 zł, bez względu na liczbę osób, które dopuściły się naruszenia. Odpowiedzialność każdego ze współwłaścicieli pojazdu odnosi się do całości nałożonej na nich kary pieniężnej. Należy przy tym podkreślić, że zapłata kary przez któregokolwiek ze współposiadaczy (adresata decyzji) skutkować będzie wygaśnięciem obowiązku jej zapłaty przez pozostałe osoby wymienione w decyzji. Źródłem odpowiedzialności solidarnej współwłaścicieli jest więc w tym przypadku przepis ustawy, nie zaś akt administracyjny, który jej nie kreuje. Zasadą prawa cywilnego, do którego odwołuje się WSA, jest bowiem to, że zobowiązanie jest solidarne, jeżeli to wynika z ustawy lub z czynności prawnej. Akt administracyjny - jak wskazano - nie kreuje w tym przypadku solidarności współwłaścicieli, a ją potwierdza. Trafnie więc wskazuje Sąd pierwszej instancji, że solidarna odpowiedzialność na gruncie prawa administracyjnego wynikać musi z przepisu prawa, zaś źródłem solidarnej odpowiedzialności współwłaścicieli pojazdu samochodowego, którym poruszano się bez uiszczenia należnej opłaty elektronicznej, jest art. 13k ust. 1 pkt 2 i ust. 4 w zw. z art. 370 kodeksu cywilnego. Naruszenia przepisów prawa administracyjnego będące następstwem działania współwłaścicieli pojazdu należy traktować analogicznie jak zobowiązanie zaciągnięte przez wszystkich z nich wobec rzeczy wspólnej (tu pojazdu samochodowego), a zatem jak zobowiązanie, za które ponoszą odpowiedzialność solidarnie. Nie jest jednak tak, że decyzja jest wadliwa (niejasna) z tego powodu, że w jej sentencji, poza wymienieniem adresatów będących współwłaścicielami pojazdu, nie wskazano wprost, że odpowiadają oni za uiszczenie nałożonej na nich kary pieniężnej solidarnie. To przepisy prawa przesądzają solidarny charakter odpowiedzialności skarżących za stwierdzone naruszenie i nałożoną w następstwie tego karę. Słusznie więc podniósł skarżący kasacyjnie organ, że orzekając o odpowiedzialności skarżących bez wskazania, że ich odpowiedzialność jest solidarna, nie oznacza, że odpowiedzialność tego rodzaju nie istnieje, a decyzja jest niejasna. W sprawie niniejszej każdy ze współwłaścicieli pojazdu samochodowego odpowiada za należność wynikającą z nałożonej na nich wspólnie kary za przejazd pojazdu będącego w ich współposiadaniu na zasadzie odpowiedzialności solidarnej, co wynika z ustawy. więc nie ma potrzeby jej wskazywać w decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 16 czerwca 2011 r. sygn. akt I FSK 328/10). Dodatkowo, przywołując wskazany przez WSA wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 listopada 2012 r. sygn. akt II GSK 1702/11 należy wyjaśnić, że rozstrzygnięcie sformułowane w decyzji GITD z 13 grudnia 2019 r. (utrzymanej następnie w mocy decyzją z 23 czerwca 2020 r.), które nie zawiera wskazania o solidarnej odpowiedzialności skarżących za nałożoną na nich karę pieniężną, nie powoduje również trudności w ramach ewentualnego postępowania egzekucyjnego, dotyczącego tej należności. Na etapie egzekucji istotne bowiem będzie to, że wierzyciel będzie miał wynikającą z art. 366 § 1 kodeksu cywilnego możliwość wyboru dłużnika - spośród solidarnie zobowiązanych - w stosunku do którego prowadzona będzie egzekucja (por. uchwała 7 sędziów NSA z 9 marca 2009 r. sygn. akt I FPS 4/08). VII. W powyższej sytuacji, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że okoliczności sprawy są w wystarczającym stopniu wyjaśnione, na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku. O oddaleniu wywiedzionej do WSA skargi współwłaścicieli pojazdu orzeczono natomiast na podstawie art. 151 p.p.s.a. W całości należy bowiem zaakceptować niepodważoną ocenę WSA w zakresie okoliczności powstania naruszenia, braku przesłanek egzoneracyjnych czy także wysokości nałożonej kary. Stanowisko to jest prawidłowe. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na mocy art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).