II GSK 386/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Dudra Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2013 r. skargi kasacyjnej D. G.-B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 11 października 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 924/11 w sprawie ze skargi D. G.-B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz D. G. – B. kwotę 700 (siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wyrokiem z dnia 11 października 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 924/11, oddalił skargę D. G.-B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. W dniu [...] października 2010 r. inspektorzy transportu drogowego w B. na ul. [...] na drodze krajowej nr [...] skontrolowali samochód ciężarowy marki [...] kierowany przez J. S. Samochodem wykonywano przewóz drogowy "na pusto" po rozładunku złomu stalowego w ramach działalności gospodarczej wykonywanej przez D. B., D. G.-B. "[...]" spółkę cywilną w B. Podczas kontroli ustalono, że kierowca nie okazał zaświadczenia na przewozy drogowe na potrzeby własne ani licencji na wykonywanie transportu drogowego rzeczy, jak i zaświadczeń, że w dniach [...] nie kierował pojazdem. Kierowcę przesłuchano w charakterze świadka, a z czynności kontrolnych sporządzono protokół nr [...]. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego na podstawie właściwych przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 1265 ze zm.) dalej powoływanej jako "u.t.d." nałożył na D. G.-B, prowadzącą działalność gospodarczą w ramach wyżej wymienionej spółki cywilnej karę pieniężną w kwocie 2.000 zł za wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia. Uzasadniając decyzję Inspektor wyjaśnił, że zgodnie z art. 33 ust. 1 i 3 u.t.d. przedsiębiorca wykonujący przewozy drogowe na potrzeby własne jako działalność pomocniczą w stosunku do jego podstawowej działalności jest obowiązany uzyskać zaświadczenie na ten cel, zaś stosownie do art. 87 ust. 2 u.t.d. podczas wykonywania przewozu drogowego na potrzeby własne kontrolowany jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu kontroli wypis z tego zaświadczenia. W dniu kontroli kierowca wykonujący przewóz wypisu zaświadczenia nie okazał. Ponieważ zaświadczenie może być udzielone wyłącznie przedsiębiorcy, a przedsiębiorcą w myśl art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 z ze zm.) dalej powoływanej jako "u.s.d.g." są wspólnicy spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej, to karę pieniężną za to naruszenie prawa nałożono na przedsiębiorcę – wspólniczkę "[...]" s.c. D. G.-B. W odwołaniu D. G.-B. uznała, że za jedno stwierdzone naruszenie prawa organ powinien nałożyć jedną karę pieniężną na obie wspólniczki i wydać jedną decyzję adresowaną do obu wspólniczek, bowiem zgodnie z przepisami normującymi spółkę cywilną, zawartymi w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) dalej powoływanej jako "k.c." wspólnicy spółki cywilnej odpowiadają za zobowiązania solidarnie. Ponadto w dniu kontroli przewóz drogowy był wykonywany samochodem użyczonym, a więc żądane przez organ zaświadczenie nie było wymagane. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, stwierdzając, że podmiotem wobec którego przeprowadza się kontrolę drogową jest każdy podmiot wykonujący przewóz drogowy, w tym przypadku każdy wspólnik spółki cywilnej, przy czym sporządzenie jednego protokołu kontroli nie zmieniło faktu, że w istocie odbyły się dwie różne kontrole, dwóch różnych podmiotów, wykonujących przewóz drogowy, a skoro tak, to nałożenie kary pieniężnej w myśl art. 92 ust. 1 u.t.d. było w pełni uzasadnione w odniesieniu do każdej wspólniczki oddzielnie. Umowa użyczenia samochodu wskazana w odwołaniu potwierdziła posiadanie przez wspólniczki tytułu prawnego do dysponowania nim. W związku z tym karę pieniężną nałożono zasadnie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. D. G.-B. wniosła o uchylenie decyzji I i II instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Argumentowała, że za jedno naruszenie prawa organ powinien nałożyć jedną karę pieniężną na obie wspólniczki i wydać w tej sprawie jedną decyzję administracyjną, adresowaną do obydwu wspólniczek, gdyż za zobowiązania odpowiadają one solidarnie. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał dotychczas wyrażone stanowisko w tej sprawie. Wyrokiem z dnia 11 października 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie z art. 860 k.c. przez umowę spółki cywilnej wspólnicy zobowiązują się dążyć do osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego. Umowa spółki cywilnej jest umową zobowiązaniową i mimo że charakter działania spółki stanowi wspólne przedsięwzięcie gospodarcze, to podmiotowość prawną mają wspólnicy spółki a nie spółka, dlatego też stroną postępowania administracyjnego są wspólnicy a nie spółka. Spółka cywilna na gruncie u.t.d. nie może być traktowana jako odrębny podmiot prawa, ponieważ nie ma w ustawie przepisu przyznającego zdolność prawną takiej spółce jako jednostce organizacyjnej. Ponadto z art. 4 ust. 2 u.s.d.g. wynika, że przedsiębiorcami są wspólnicy spółki cywilnej, nie zaś spółka. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania przez przedsiębiorcę indywidualnego zezwolenia, przy czym zezwolenie takie uzyskuje wspólnik a nie spółka. Posiadając zezwolenie dany podmiot uzyskuje uprawnienie do wykonywania transportu drogowego. Wraz z nabyciem uprawnienia ustawodawca przewidział nałożenie obowiązków opisanych w u.t.d., natomiast naruszenie przepisów i obowiązków wynikających z ustawy skutkuje nałożeniem sankcji w postaci kar pieniężnych. Kara pieniężna jest sankcją za naruszenie obowiązków w sferze stosunków publicznoprawnych. Nie jest to więc zobowiązanie wynikające z działalności spółki, lecz pochodny skutek naruszenia przepisu przez konkretny podmiot. Gdyby kara pieniężna miała taki charakter, wspólnicy odpowiadaliby solidarnie za zobowiązania spółki zgodnie z art. 864 k.c. Sąd pierwszej instancji uznał, że w niniejszej sprawie niewątpliwie zaistniał fakt stanowiący naruszenie przez konkretnego przedsiębiorcę przepisów u.t.d. i zrodził on konsekwencje w postaci obowiązku nałożenia kary pieniężnej. Skoro odpowiedzialność za naruszenie ma charakter indywidualny i jest związana z realizacją uprawnień opisanych w przepisach, które mają charakter indywidualny, to organ prawidłowo nałożył karę pieniężną na każdego wspólnika – w tej sprawie na D. G.-B. W ocenie Sądu organy obu instancji prawidłowo przeprowadziły w tej sprawie postępowanie administracyjne w myśl art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267) dalej powoływanej jako "k.p.a." i uzasadniły decyzje zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. II Skargę kasacyjną złożyła D. G.-B. Wyrok zaskarżyła w całości. Wniosła o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wnosząca skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej powoływanej jako "p.p.s.a." zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego: a) art. 87 ust. 3 w związku z art. 92 ust. 1 u.t.d. poprzez jego błędną wykładnię skutkiem czego nastąpiło niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie polegające na przyjęciu, że każda ze wspólniczek ponosi odpowiedzialność z tytułu kary pieniężnej, b) art. 4 ust. 2 u.s.d.g. w związku z art. 860 i art. 864 k.c.; 2. przepisów postępowania mających wpływ na rozstrzygnięcie: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z nieuwzględnieniem przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przez organy podatkowe art. 4 u.s.d.g. w związku z art. 860 i art. 864 k.c. oraz w związku z art. 87 ust. 3 i art. 92 ust. 1 u.t.d. Uzasadniając zarzuty wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła, że organ powinien nałożyć jedną karę pieniężną za stwierdzone naruszenie przepisów u.t.d. i wydać jedną decyzję administracyjną w tej sprawie, adresowaną na obydwie wspólniczki, ponieważ zgodnie z przepisami k.c. wspólnicy spółki cywilnej odpowiadają za zobowiązania solidarnie. Zatem wyrok Sądu pierwszej instancji utrzymujący w mocy decyzję organu drugiej instancji o nałożeniu na skarżącą kasacyjnie kary pieniężnej w kwocie 2.000 zł narusza prawo i powinien zostać uchylony, bowiem nie uwzględnia faktu, że D. G.-B. i D. B, jako wspólniczki spółki cywilnej, wykonując w dniu kontroli przewóz drogowy bez wymaganego zaświadczenia dopuściły się tylko jednego naruszenia prawa, za które nie mogą być ukarane oddzielnie dwiema karami pieniężnymi po 2.000 zł każda. Główny Inspektor Transportu Drogowego nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna znajduje usprawiedliwione podstawy. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że zakres sądowego rozpoznania sprawy, poza nieważnością postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi, jest ograniczony do zarzutów podniesionych przez autora skargi kasacyjnej. Sąd ten, w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji, nie bada całokształtu sprawy z punktu widzenia stanu prawnego, który legł u podstaw zaskarżonego orzeczenia. Bada natomiast zasadność przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. W skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie zaskarżonemu wyrokowi zarzucono zarówno naruszenie przepisów procesowych, jak i przepisów prawa materialnego. Po przeanalizowaniu treści przedstawionych zarzutów kasacyjnych, jak też treści uzasadnienia skargi kasacyjnej należy dojść do wniosku, że spór w sprawie sprowadza się w istocie do rozstrzygnięcia kwestii, czy w sytuacji realizowania przez spółkę cywilną transportu drogowego z naruszeniem przepisów o transporcie drogowym, powstaje jedna sprawa administracyjna kończąca się wydaniem jednej decyzji administracyjnej, czy powstaje kilka spraw załatwianych kilkoma decyzjami? Zdaniem organów transportu drogowego oraz Sądu pierwszej instancji wspólników spółki cywilnej należy traktować jako odrębnych przedsiębiorców, a w związku z tym podlegają oni odrębnemu, niezależnemu od siebie ukaraniu za naruszenia przepisów u.t.d., nawet w sytuacji stwierdzenia tych naruszeń w trakcie jednej kontroli drogowej dotyczącej przewozu podjętego w ramach wspólnego działania. Stąd też, jak wynika z akt administracyjnych sprawy, w następstwie jednej kontroli drogowej wydano aż trzy odrębne decyzje o nałożeniu kar administracyjnych. Jedną karę nałożono decyzją kontrolowaną w sprawie niniejszej na wspólniczkę spółki cywilnej D. G.-B. za wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia. Drugą karę za wykonywanie tego samego przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia nałożono drugą decyzją na drugą wspólniczkę tej samej spółki cywilnej D. B. Trzecią karę nałożono trzecią decyzją na obie wspólniczki spółki cywilnej D. G.-B. i D. B. za stwierdzone w toku tej samej kontroli naruszenia dotyczące wyposażenia kierowcy w stosowną dokumentację. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że takie działanie organów transportu drogowego jest nieprawidłowe. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd, że przewóz wykonywany w ramach spółki cywilnej jest jednym przewozem podlegającym zarachowaniu łącznie na rzecz wszystkich wspólników, a nie przewozem każdego z nich z osobna. To z kolei prowadzi do wniosku, że sprawa o ukaranie za naruszenie przepisów o transporcie drogowym podczas wykonywania transportu drogowego w ramach spółki cywilnej jest jedną sprawą administracyjną dotyczącą wspólnego naruszenia (naruszeń) dokonanych podczas jednego wspólnego przewozu (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1134/11, wyroki NSA z dnia 29 marca 2012 r., sygn. akt: II GSK 325/11, II GSK 1376/11, II GSK 1990/11, oraz wyrok NSA z dnia 28 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1291/11, wyrok z dnia 11 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 2052/11 wszystkie opublikowane na stronie internetowej pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko zaprezentowane w powołanych wyżej orzeczeniach. Należy zauważyć, że uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt II GPS 5/08 (publik. ONSAiWSA z 2009 r. nr 1, poz. 3), w której NSA przyjął, że wykonywanie transportu drogowego w ramach spółki cywilnej wymaga posiadania odpowiedniej licencji przez każdego ze wspólników nie uzasadnia stanowiska, że jeden przewóz drogowy wykonywany przez wspólników spółki cywilnej może być traktowany jak wiele odrębnych działań podjętych przez odrębnych przedsiębiorców. Nie jest trafny pogląd, że skoro przedsiębiorcą jest każdy ze wspólników z osobna, to każdy z nich z osobna odpowiada za wykonywanie przewozu drogowego z naruszeniem przepisów prawa, a zatem każdy z nich podlega odrębnie ukaraniu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ze wspomnianej uchwały NSA z dnia 15 października 2008 r. nie wypływają takie wnioski. Stanowisko NSA co do tego, że każdy ze wspólników spółki cywilnej, w ramach której jest wykonywany transport drogowy, musi posiadać licencję na wykonywanie tego transportu, wcale nie oznacza zanegowania wspólnego ich działania w tym zakresie. Podmiotami wykonującymi transport drogowy są wspólnicy spółki cywilnej, a nie spółka. Nie można jednak zgodzić się z poglądem, że naruszenia przepisów u.t.d., stwierdzone w trakcie jednej kontroli, obciążają każdego ze wspólników oddzielnie, jako odrębny podmiot, z pominięciem okoliczności, że powiązani oni byli umową spółki i realizowali wspólnie wspólne przedsięwzięcie gospodarcze. Należy zwrócić uwagę, że spółka cywilna, choć nie jest odrębnym podmiotem prawa, to jednak oznacza zobowiązanie do osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego (art. 860 § 1 k.c.), a więc do wspólnego działania, które jest jednym działaniem dwóch lub więcej wspólników, nie zaś sumą ich działań indywidualnych. Niezasadny jest zatem pogląd, że nie ma przeszkód do nałożenia na dwóch wspólników, dwóch oddzielnych kar pieniężnych za określone jedno naruszenie, którego dopuścili się wspólnie realizując wspólne przedsięwzięcie. Nie należy zapominać, że zgodnie z art. 92 ust. 2 pkt 1 u.t.d. suma kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli nie może przekroczyć kwoty 15.000 zł – w odniesieniu do kontroli drogowej. W ocenie NSA przepis ten ogranicza wysokość nakładanych kar za jeden przewóz i za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli tego przewozu. Za naruszenia przepisów u.t.d., stwierdzone podczas jednej kontroli dotyczącej jednego przewozu mogą być nałożone kary stosownie do liczby naruszeń, a nie do liczby osób wykonujących przewóz. Reasumując należy stwierdzić, że jeżeli naruszenie ustawy, o którym mowa w art. 92 u.t.d., można przypisać wspólnikom spółki cywilnej, to w sprawie powinna być wydana jedna decyzja administracyjna, skierowana łącznie do wszystkich wspólników, nakładająca jedną karę. Kara określona w takiej decyzji powinna przy tym mieścić się w granicach określonych w art. 92 ust. 2 u.t.d., a za jej uiszczenie są odpowiedzialni wszyscy wspólnicy spółki cywilnej. Stanowisko Sądu pierwszej instancji zaprezentowane w zaskarżonym wyroku jest więc całkowicie błędne, natomiast zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 92 ust. 1 u.t.d. w związku z art. 860 k.c. są uzasadnione. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą zagadnienia prawa materialnego tj. ustalenia, czy w razie stwierdzenia naruszeń prawa w czasie kontroli przewozu drogowego wykonywanego przez wspólników spółki cywilnej w ramach ich wspólnego przedsięwzięcia mamy do czynienia z taką liczbą spraw administracyjnych jak liczba wspólników, czy też z jedną sprawą administracyjną dotyczącą wszystkich naruszeń, za które wspólnie odpowiadają wszyscy wspólnicy spółki. Opowiadając się za tym drugim poglądem Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok opierający się na poglądzie przeciwnym oraz działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. orzekł merytorycznie na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku i uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję I instancji. Orzekając w sprawie ponownie organ weźmie pod uwagę przedstawioną wyżej i wiążącą go wykładnię przepisów prawa materialnego oraz fakt, że jedna kontrola może zapoczątkować jedną sprawę administracyjną, która jest niepodzielna i może być rozstrzygnięta jedną decyzją obejmującą wszystkie stwierdzone uchybienia i skierowaną do wszystkich podmiotów – wspólników spółki cywilnej odpowiedzialnych za stwierdzone naruszenia prawa związane z wykonywanym wspólnie przewozem, zaś w sprawie dotyczącej kary pieniężnej za naruszenia prawa związane z kontrolowanym przewozem wydano aż trzy decyzje, z których jedna jest prawomocna. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 203 pkt 1 p.p.s.a.