I OSK 639/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Ministra Rozwoju i Technologii oraz Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 3088/21 w sprawie ze skargi J. S. i Z. S. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 22 września 2021 r. nr DO.1.7614.428.2021.AG w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości 1. oddala skargi kasacyjne; 2. oddala wniosek J. S. i Z. S. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 sierpnia 2022 r. I SA/Wa 3088/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. Ś. i Z. Ś. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 22 września 2021 r. nr DO.1.7614.428.2021.AG w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości: 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Mazowieckiego z 9 lipca 2021 r. nr 2036/2021; 2. zasądził od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz J. Ś. i Z. Ś. solidarnie kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W sprawie zostały złożone dwie skargi kasacyjne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezydent m. st. Warszawy zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucił naruszenie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy wpisy w ewidencji gruntów mają znaczenie dla oceny spełnienia ustawowej przesłanki zajętości nieruchomości pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r., podczas gdy z opracowania geodezyjnego P.1465.2017.10272 jednoznacznie wynika, że działka nr [...] z obrębu [...] znajdowała się w dniu 31 grudnia 1998 r. w pasie drogowym ulicy C. w W., które zostało przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Skargę kasacyjną od wskazanego na wstępie wyroku złożył także Minister Rozwoju i Technologii zaskarżając wyrok w całości. I. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (dalej też: Przepisy wprowadzajace), poprzez wadliwe uznanie, że organy obu instancji przedwcześnie uznały, iż działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. była we władaniu gminy i została zajęta pod część drogi publicznej - ul. C.; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez uznanie, że w sprawie nie został wyjaśniony rzeczywisty stan faktyczny sprawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1,80 k.p.a. poprzez uznanie, że spornym w niniejszej sprawie jest, czy działka nr [...] została zajęta pod drogę publiczną, stanowiącą część ul. C. w W. oraz czy pozostawała we władaniu publicznoprawnym w dniu 31 grudnia 1998 r. 4) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez wskazanie w uzasadnieniu wyroku na konieczność wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy danymi zawartymi w zaświadczeniu nr [...] wydanym przez Prezydenta m.st. Warszawy w dniu 30 kwietnia 2018 r., a wykazem zmian ewidencyjnych; 5) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że wyjaśnienie ww. rozbieżności ma decydujące znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, w sytuacji gdy przeprowadzone postępowanie i zgromadzone dowody pozwalają jednoznacznie stwierdzić, że zostały spełnione wszystkie przesłanki z ww. art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. II. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucam również naruszenie prawa materialnego - art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na przyjęcie, że przesłanki określone w ww. art. 73 ust. 1 zostały spełnione. Wskazując na powyższe okoliczności wniesiono o: - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji; - zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto oświadczono o zrzeczeniu się rozprawy. W odpowiedzi na skargi kasacyjne J. i Z. Ś. wnieśli o: 1. oddalenie skarg kasacyjnych uczestników w całości. 2. zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki nieważności. Oznacza to związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny najpierw odniesie się do zarzutów sformułowanych przez Prezydenta m. st. Warszawy. W skardze kasacyjnej skonstruowano jeden zarzut na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Autorka skargi kasacyjnej zarzuciła naruszenie prawa materialnego polegające, w jej ocenie, na błędnej wykładni art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających, polegającą na przyjęciu, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy wpisy w ewidencji gruntów mają znaczenie dla oceny spełnienia ustawowej przesłanki zajętości nieruchomości pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. Unormowania art. 174 p.p.s.a. wskazują, że skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, sporządzający skargę kasacyjną winien wyjaśnić, jak określony przepis powinien być rozumiany i na czym polegał błąd w interpretacji tego przepisu przez sąd. Natomiast naruszenie prawa materialnego przez jego błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. błędnym uznaniu stanu faktycznego ustalonego w sprawie za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w mającej zastosowanie w sprawie normie prawnej. Wskazując na tą postać naruszenia prawa materialnego, wnoszący skargę kasacyjną zobowiązany jest do wyjaśnienia, dlaczego przepis (hipoteza wyprowadzonej z tego przepisu normy prawnej), który sąd I instancji przyjął za mający zastosowanie w sprawie, "nie przystaje" do stanu faktycznego ustalonego w sprawie i jaki przepis powinien mieć zastosowanie. Podniesienie jednak zarzutu naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię jest możliwe, o ile stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i nie budzi wątpliwości. Ocena zasadności takiego zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. Także kwestionowanie pod zarzutem niewłaściwego zastosowania prawa materialnego ustaleń faktycznych uznać należy za błąd. Ustalenia faktyczne nie mogą być kwestionowane poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędne jego zastosowanie. Stosowanie prawa materialnego (subsumcja) ma miejsce wówczas, gdy stan faktyczny jest już ustalony. Przepis art. 73 ust. 1 stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. W niniejszej sprawie konstrukcja zarzutu stanowi próbę podważenia stanu faktycznego dokonanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, który dostrzegł, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji, zostały wydane z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.. Przypomnieć należy, iż przedmiotem zaskarżenia do Sądu I instancji była decyzja Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 22 września 2021 r. w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż decyzję należało uznać za przedwczesną. W skardze kasacyjnej strona stara się ustalenia Sądu I instancji zakwestionować i wykazać, że działka nr [...] z obrębu [...] znajdowała się w dniu 31 grudnia 1998 roku w pasie drogowym ulicy C. w W. Bezsprzecznie zatem autor skargi kasacyjnej starał się podważyć wyniki postępowania dowodowego, czyli stosowania przepisów postępowania. Kwestionowanie jednak stanu faktycznego powinno się opierać na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, a nie przepisów materialnych. Przy czym powinny to być przepisy regulujące postępowanie przed organem administracji, gdyż to w postępowaniu przed organem administracji dokonuje się ustaleń faktycznych. W orzecznictwie NSA wielokrotnie podkreślano, iż nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie, bowiem błędne zastosowanie (niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też dowiedzenia ich wadliwości. Z powyższych względów zarzut naruszenia art. 73 ust. 1, sformułowany przez Prezydenta m. st. Warszawy należało uznać za bezzasadny. Odnosząc się natomiast do zarzutów Ministra Rozwoju i Technologii, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. W ocenie Ministra Rozwoju i Technologii na fakt zajęcia działki nr [...] o pow. 214 m2 pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. wskazuje mapa z projektem podziału nieruchomości, przyjęta do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 21 sierpnia 2017 r. pod nr P.1465.2017.10272, na której geodeta A.M. wskazała, iż m.in. działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta jest pod drogę publiczną. Taka ocena materiału dowodowego dokonana przez Ministra jest nieprawidłowa, nie można bowiem uznać tak przedstawionego dowodu za dokument urzędowy. Z art. 76 § 1 k.p.a. wynika, że "Dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone." Ani organy, ani Sąd I instancji nie wykazali, że geodeta jest organem państwowym, do którego zakresu działania należy sporządzanie dokumentów potwierdzających zakres zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. W orzecznictwie podnosi się natomiast, że "dokument ten [mapa z odpowiednią adnotacją geodety] nie poświadcza drogowego charakteru działek. Taka kwalifikacja należała w niniejszej sprawie do organu uprawnionego do stwierdzenia nabycia prawa własności terenów zajętych pod drogę przez gminę" (wyrok NSA z 21.04.2022 r. I OSK 797/19, LEX nr 3363683). "Przestrzenne granice "zajęcia pod drogę" były wyznaczone w sposób faktyczny (a nie prawny), przez usytuowanie na gruncie wszystkich urządzeń mieszczących się w pasie drogowym (jezdnia, pobocze, chodnik, mijanka, zatoka, rów przydrożny). Powyższe uwagi prowadzą także do wniosku natury procesowej: zakres przestrzennego zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną nie musi zostać wykazany przy pomocy dokumentów geodezyjnych precyzujących jej granice. Można to uczynić korzystając także z innych źródeł dowodowych, aniżeli dokumenty geodezyjne" (wyrok NSA z 26.06.2014 r. I OSK 2911/12, LEX nr 2005795). Owszem, wynik pracy właściwego geodety może stanowić podstawę do ujawnienia w odpowiednim zasobie geodezyjnym (zob. rozdz. 3, 7 i 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne – Dz. U. z 2024 r. poz. 1151 ze zm.) i w tym znaczeniu może być to dokument urzędowy (np. mapa z projektem podziału nieruchomości), ale żaden przepis nie upoważnia geodety do ustalenia historycznego stanu faktycznego na gruncie w zakresie zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną. Nie dysponuje on bowiem żadnymi instrumentami, pozwalającymi na poprawne ustalenie niezbędnych faktów, chyba że geodeta jest w stanie to uczynić na podstawie innych dokumentów geodezyjnych i przedstawi to we właściwym opracowaniu (zob. art. 42 ust. 2 p.g.k.). Z niczym takim nie mieliśmy jednak do czynienia w tej sprawie. W tej sytuacji dokument geodezyjny może być jedynie odzwierciedleniem ustaleń faktycznych i prawnych poczynionych przez właściwy organ, a tych w odniesieniu do przesłanki zajętości pod drogę publiczną zabrakło. "Na mocy art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872) następuje odebranie prawa własności nieruchomości lub jej części, dlatego spełnienie przesłanek określonych w tym przepisie, które warunkują jego zastosowanie, nie może pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości, musi być wyczerpująco wyjaśnione i udokumentowane za pomocą wszelkich dostępnych środków dowodowych, o których mowa w art. 75 § 1 k.p.a. Postępowanie prowadzone przez właściwego wojewodę musi zmierzać do ustalenia trzech okoliczności, tj. czy nieruchomość objęta postępowaniem w dniu 31 grudnia 1998 r. znajdowała się we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, nie stanowiła ich własności oraz czy została zajęta pod drogę publiczną" (wyrok NSA z 23.06.2023 r. I OSK 1340/22, LEX nr 3598407). Tymczasem w tej sprawie właściwe ustalenia faktyczne organ próbuje zastąpić dokumentem geodezyjnym, z którego w żaden sposób nie wynikają podstawy faktyczne przyjętych ustaleń. Dlatego słuszna wydaje się konstatacja Sądu I instancji, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dokumentacyjnego, stanowisko Ministra, jak i organu pierwszej I instancji, należy uznać za przedwczesne. Analiza materiału dowodowego wskazuje na istotną rozbieżność zawartych w nich danych, albowiem po pierwsze - z ww. zaświadczenia nie wynika, aby na działce nr [...] według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. w ewidencji gruntów i budynków była ujawniona droga, po drugie zaś - według wykazu zmian ewidencji działka nr [...] wyodrębniona z działki nr [...] , stanowi drogę na dzień 31 grudnia 1998 r. Przy braku metryki drogi gminnej i zgłaszanych przez stronę wątpliwościach, co do jej przebiegu w określonej dacie, organ nie przeprowadził ani oględzin (art. 85 k.p.a.), ani rozprawy (art. 89 k.p.a.), ani nie przesłuchał żadnego świadka, gdyż za taki dowód nie można uznać oświadczeń lub treści spisanych przez inne podmioty, gdyż nie były do dowody przeprowadzone przez organ i z udziałem strony (art. 79 k.p.a.). Ten ostatni dowód w postaci pisma Naczelnika Wydziału Infrastruktury dla Dzielnicy B. z 23 czerwca 2020 r. znak UD-ll-WIR-7711.65.2020.CH z którego wynika, iż działka nr [...] (wydzielona z działki nr [...]) była zajęta pod pas drogowy ul. C. nie jest jednak w pełni przydatny, gdyż strona nie mogła się bezpośrednio odnieść do twierdzeń tam zawartych oraz nie mogła zadawać pytań, co mogło mieć istotny wpływ na ostateczne ustalenia. Podsumowując przyjąć należy, że w sprawie nie zostało wykazany przebieg drogi na dzień 31 grudnia 1998 r., a tym samym zajętość działki nr [...] z obrębu [...] pod drogę publiczną, nie została ustalona w sposób nie pozostawiający wątpliwości. Pamiętać przy tym należy, że art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających daje podstawę do przejęcia jedynie nieruchomości faktycznie zajętych pod drogi publiczne, przy czym przestrzenny zasięg działania tego przepisu w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną jest determinowany możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego, jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej (zob. wyrok NSA z 13.09.2023 r. I OSK 1398/22, LEX nr 3618512). Organ powinien zatem ustalić, pod jakie ewentualnie elementy pasa drogowego zajęta była działka nr [...] z obrębu [...]. Z powyższych względów należało uznać za bezzasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 73 ust. 1 (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1, 80 k.p.a. (pkt 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej) oraz zarzut naruszenia prawa materialnego art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających. "Organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.)" (wyrok SN z 23 listopada 1994 r. III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, Nr 7, poz. 83). Jak wyżej wykazano decyzje organów były pozbawione tych elementów i w tym kontekście ocena ich działania dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zasługuje na aprobatę. Wskazane przez Sąd I instancji rozbieżności oraz ich dostateczne uzasadnienie czynią też niezasadnymi zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. (zarzuty nr 4 i 5 petitum skargi kasacyjnej). Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargi kasacyjne. Oddalono też wniosek skarżących o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż pismo procesowe, w którym został złożony, nadesłane zostało po terminie, o jakim mowa w art. 179 p.p.s.a. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.