IV SAB/Po 169/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi R. T. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu uiszczony wpis w kwocie 100 zł (słownie: sto złotych). Wnioskiem złożonym 20 października 2023 r. R. T. (dalej jako "Cudzoziemiec" lub "Skarżący") wystąpił do Wojewody (zwanego dalej "Wojewodą" lub "Organem") o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. Zawiadomieniami z 20 października 2023 r. oraz 28 lutego 2024 r. (znak sprawy: [...]) Organ zawiadomił Cudzoziemca o wszczęciu na jego wniosek postępowania administracyjnego dotyczącego udzielenia zezwolenia na pobyt. W dniu 18 września 2024 r. Cudzoziemiec wniósł ponaglenie - jak stwierdził - "na nierozpatrzenie sprawy w przedmiocie uzyskania rezydenta długoterminowego UE". Pismem z 23 września 2024 r. (znak jw.) Wojewoda poinformował, że zgodnie z art. 37a § 3a k.p.a. ww. ponaglenie pozostawia się bez rozpoznania, gdyż zostało ono wniesione przed upływem terminu do załatwienia sprawy, ze względu na zawieszenie biegu terminów dotyczących udzielania zezwolenia na pobyt do 30 września 2025 r., stosownie do art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2024 r. poz. 167, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.p.o.U."). Pismem opatrzonym datą "28.08.2024 r.", zatytułowanym "Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania", Cudzoziemiec, reprezentowany przez r. K., złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu "skargę na bezczynność Wojewoda w sprawie wniosku o udzielenie rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej". Zarzuciwszy naruszenie art. 12 § 1 w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. – z uwagi na prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób opieszały, powierzchowny i nieefektywny, bowiem wykonywane w jego toku czynności podejmowane były w dużych odstępach czasu – pełnomocnik Skarżącego wniósł o: 1. zobowiązanie Organu do wydania decyzji w określonym terminie, 2. stwierdzenie, że Organ dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania, 3. przyznanie od Organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, 4. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając w uzasadnieniu m.in., że skoro w przedmiotowej sprawie zdarzenie prawne w postaci zarzucanego stanu przewlekłości zaistniało po dniu 15 kwietnia 2022 r., to do oceny jego skutków znajdują zastosowanie przepisy art. 100c i art. 100d u.p.o.U. Zarazem – powołując się na motywy wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt: II OSK 2362/23, II OSK 637/23, II OSK 638/23 i II OSK 639/23 – Organ stwierdził, że brak podstawy do wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności lub przewlekłości, o jakiej mowa w art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 u.p.o.U., należy wiązać z niemożnością wydania orzeczenia stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku uznania, że w sprawie znajdują zastosowanie art. 100c ust. 1 lub art. 100d ust. 1 u.p.o.U. Taka skarga podlega zatem oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, z uwagi na jej niedopuszczalność, wynikającą z unormowania art. 100d ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2024 r. poz. 167, z późn. zm.; w skrócie "u.p.o.U."). Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie wydania decyzji administracyjnej (pkt 8 w zw. z pkt 1). Jednakże przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi, sąd administracyjny ma każdorazowo obowiązek zbadania z urzędu, czy jest ona dopuszczalna. Niedopuszczalność skargi powoduje bowiem, że sprawa nie może być rozpoznana w postępowaniu sądowoadministracyjnym i rozstrzygnięta wyrokiem. W ocenie Sądu, wniesiona skarga, pomimo nie dość konsekwentnie stosowanej terminologii, dotyczyła w istocie zarówno bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia przez Wojewodę postępowania w sprawie udzielenia Cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt długoterminowy rezydenta Unii Europejskiej ("UE"). Jest poza sporem, że przepisy ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 769; w skrócie "u.c.") określają inne ("szczególne") niż wymienione w art. 35 k.p.a. ("ogólne") terminy załatwiania spraw udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej – nakazując w przepisie art. 223 u.c. stosowanie do spraw udzielenia lub cofnięcia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE wyszczególnionych przepisów dotyczących udzielenia lub cofnięcia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały, w tym przepisów art. 210 u.c. Ten ostatni zaś artykuł – w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 91; w skrócie "zm.u.c.2021") – stanowi, że: "1. Decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały wydaje się w terminie 6 miesięcy. 2. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 203 ust. 2 pkt 2, lub upłynął bezskutecznie wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 203 ust. 2a. 3. Postępowanie odwoławcze w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały kończy się w terminie 90 dni. 4. Jeżeli odwołanie nie spełnia wymogów przewidzianych przepisami prawa, termin, o którym mowa w ust. 3, biegnie od dnia uzupełnienia braków." Z dniem 15 kwietnia 2022 r. weszła w życie kolejna regulacja ingerująca w bieg terminów załatwiania spraw administracyjnych dotyczących legalizowania pobytu cudzoziemców na terytorium RP, wprowadzona ustawą z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 830; w skrócie "zm.u.p.o.U."), mocą której dodano do ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa przepisy art. 100c, w brzmieniu: "1. W okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji, 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej – w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. 2. Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne. 3. W okresie, o którym mowa w ust. 1: 1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. 4. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki." Następnie cytowana treść art. 100c u.p.o.U. została "prolongowana" na kolejny okres – do 24 sierpnia 2023 r. – w dodanym z dniem 28 stycznia 2023 r., ale z mocą wsteczną od 01 stycznia 2023 r., art. 100d u.p.o.U. (zob. art. 1 pkt 32 ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. poz. 185). Wskazany termin obowiązywania omawianych przepisów został kolejno przedłużony do 04 marca 2024 r. (zob. art. 12 pkt 5 ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. poz. 1088) oraz do 30 czerwca 2024 r. (zob. art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 lutego 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych; Dz. U. poz. 232) – a obecnie jeszcze do 30 września 2025 r. (zob. art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. poz. 854) – obejmując w konsekwencji łącznie okres ponad trzech lat i pięciu miesięcy, licząc od dnia wejścia w życie art. 100c u.p.o.U. (tj. od 15 kwietnia 2022 r.). Przywołane przepisy art. 100c i art. 100d u.p.o.U. zrodziły w praktyce orzeczniczej istotne wątpliwości co do ich zgodności z Konstytucją RP oraz prawem europejskim, co zaowocowało m.in. stosunkowo licznymi rozstrzygnięciami tut. Sądu, w myśl których: - na podstawie art. 91 ust. 3 Konstytucji RP i art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej przepisy art. 100c ust. 1 oraz art. 100d ust. 1 u.p.o.U. nie mogą znaleźć zastosowania w sprawie o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy, jako sprzeczne z dyspozycją art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (zob. prawomocny wyrok WSA z 9.11.2023 r., IV SAB/Po 130/23; podobnie m.in. wyroki WSA: z 9.11.2023 r., IV SAB/Po 129/23 i IV SAB/Po 134/23; z 30.11.2023 r., IV SAB/Po 144/23; z 15.2.2024 r., IV SAB/Po 181/23 i IV SAB/Po 183/23; z 29.2.2024 r., IV SAB/Po 191/23; z 4.4.2024 r., II SAB/Po 184/23; z 4.7.2024 r., II SAB/Po 21/24; z 22.11.2024 r., II SAB/Po 146/24; te wyroki oraz, o ile inaczej nie zastrzeżono, dalsze orzeczenia przywołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, w skrócie "CBOSA", pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) - na podstawie art. 91 ust. 3 Konstytucji RP i art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej przepis art. 100d ust. 1 u.p.o.U. nie może znaleźć zastosowania w sprawie o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, jako sprzeczny z dyspozycją art. 7 ust. 2 dyrektywy 2003/109/WE z 25 listopada 2003 r. dotyczącej statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi (zob. wyrok WSA z 11.7.2024 r., IV SAB/Po 77/24; podobnie wyroki WSA: z 5.9.2024 r., IV SAB/Po 100/24 i IV SAB/Po 101/24; z 9.10.2024 r., IV SAB/Po 119/24; z 16.10.2024 r., IV SAB/Po 132/24; CBOSA); - w sprawie o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE nie mogą znaleźć zastosowania przepisy art. 100d ust. 3 i 4 u.p.o.U., jako niedające się pogodzić z konstytucyjnymi oraz konwencyjnymi gwarancjami prawa do sądu oraz prawa do skutecznego środka zaskarżenia (zob. prawomocny wyrok WSA z 25.1.2024 r., IV SAB/Po 175/23; CBOSA; podobnie wyroki WSA: z 5.9.2024 r. IV SAB/Po 61/24; z 11.7.2024 r., IV SAB/Po 77/24; z 24.7.2024 r., IV SAB/Po 84/24; z 9.10.2024 r., IV SAB/Po 119/24; z 23.10.2024 r., IV SAB/Po 137/24; CBOSA). Przywołane poglądy prawne nie znalazły wszakże akceptacji w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym – jak zauważono w wyroku WSA w Poznaniu z 7 listopada 2024 r. o sygn. akt IV SAB/Po 118/24 – "w ostatnim okresie ukształtowała się konsekwentna i jednolita linia orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazująca na niedopuszczalność pomijania, przy rozstrzyganiu spraw z zakresu bezczynności i przewlekłości postępowania, regulacji zawartych w art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy". Rozwianie przez Naczelny Sąd Administracyjny – jak się wydaje: jednolicie i trwale – wskazanych wyżej wątpliwości w kwestii "stosowalności" (legalności) przepisów art. 100c i art. 100d u.p.o.U. m.in. w sprawach dotyczących udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, każe zwrócić baczną uwagę na art. 100d ust. 4 u.p.o.U., który stanowi, że: "Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1 [tj. m.in. w sprawach udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE – uw. Sądu], lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1 [tj. do 30.9.2025 r. – uw. Sądu], nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki". Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko doktryny oraz ten nurt w orzecznictwie sądów administracyjnych, w świetle których użyta w cytowanym art. 100d ust. 4 (oraz jego "poprzedniku": art. 100c ust. 4) u.p.o.U. formuła mówiąca o tym, iż wskazane w nim okoliczności nie mogą stanowić podstawy do wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności lub przewlekłości w istocie przesądza o niedopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłość organu, wywiedzionej z powołaniem się na takie okoliczności, co w konsekwencji powinno skutkować jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (por. M. Jaźwińska, P. Mickiewicz, K. Słubik [w:] Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw. Komentarz, pod red. W. Klausa, Warszawa 2022, uw. 4 do art. 100c; por. postanowienie NSA z 12.7.2023 r., II OSK 510/23, CBOSA; por. też postanowienia WSA: z 19.10.2023 r., II SAB/Go 99/23; z 16.11.2023 r., III SAB/Lu 29/23; z 23.5.2024 r., III SAB/Łd 20/24; z 30.9.2024 r., I SAB/Op 68/24; CBOSA). Sąd nie podziela odmiennego poglądu wyrażonego w odpowiedzi na skargę, w myśl którego zastosowanie regulacji art. 100d ust. 4 (wcześniej: art. 100c ust. 4) u.p.o.U. powinno skutkować nie odrzuceniem skargi, lecz jej oddaleniem na podstawie art. 151 p.p.s.a. Po pierwsze, pogląd ten nie znajduje oparcia w literalnym brzmieniu analizowanych przepisów. Po drugie, taka interpretacja skutków zastosowania art. 100d ust. 4 (wcześniej: art. 100c ust. 4) u.p.o.U. stwarza li tylko iluzję zapewnienia cudzoziemcowi prawa do sądu w sprawach dotyczących bezczynności lub przewlekłości organu administracji w przedmiocie zezwolenia na pobyt – skoro skarga formalnie uznana za dopuszczalną, w okresie wskazanym w art. 100d ust. 1 u.p.o.U. i tak podlegać będzie "automatycznemu" oddaleniu (zdeterminowanemu przez unormowania art. 100d ust. 1, 3 i 4 u.p.o.U.). Po trzecie, skarżący traci prawo do uzyskania zwrotu wpisu od skargi na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zyskując w zamian jedynie "namiastkę" kontroli sądowej w ww. kategoriach spraw (z uwagi na ów "automatyzm" orzeczniczy). Z tych wszystkich względów skarga Cudzoziemca podlegała odrzuceniu (pkt 1 sentencji postanowienia), na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., jako niedopuszczalna z innych przyczyn w rozumieniu tego przepisu. O zwrocie na rzecz Skarżącego uiszczonego wpisu, w wysokości 100 zł (pkt 2 sentencji postanowienia), Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.