I GSK 651/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar Protokolant starszy asystent sędziego Magdalena Chewińska po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 marca 2021 r. sygn. akt I SA/Rz 103/21 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia 23 grudnia 2020 r. nr 9009-2020-010122 w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 11 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Rz 103/21 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2024 r., poz. 935 – dalej jako p.p.s.a.) oddalił skargę decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia 23 grudnia 2020 r., nr 9009-2020-010122 w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2017 rok. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 31 maja 2017 r. wnioskodawca złożył w Biurze Powiatowym Agencji wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Do płatności zadeklarował dwie działki (nr [...] i [...]) położone w województwie zachodniopomorskim. Decyzją z dnia 29 maja 2018 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji odmówił przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Decyzją z dnia 11 lutego 2020 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji uchylił decyzję organu pierwszej instancji dotycząca płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu decyzją z dnia 30 września 2020 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji odmówił wnioskodawcy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2017 r. Z ustaleń organu wynikało, że wnioskodawca zgłosił do płatności działki o pow. 96,61 ha, ale po przeprowadzonej kontroli do płatności nie zakwalifikowano żadnej powierzchni. W związku z wystąpieniem błędu kontroli krzyżowej (ubiegania się dwóch producentów rolnych o dopłaty do tych samych gruntów: do działki nr [...] oraz do działki nr [...]; dalej określane jako "działki") wezwano wnioskodawcę do wyjaśnienia nieścisłości we wniosku. W dniu 15 maja 2018 r. oświadczył on do protokołu, że ww. działki są przedmiotem trwającego sporu o ochronę posiadania, a on nie miał możliwości wykonania na działkach zabiegów agrotechnicznych, ponieważ został pozbawiony ich posiadania. Ponieważ różnica między powierzchnią zadeklarowaną (kwalifikowaną) we wniosku a powierzchnią stwierdzoną przekraczała 3% lub 2 ha, na wnioskodawcę nałożono kary administracyjne (sankcje), które będą potrącane z przyszłych płatności w ciągu 3 kolejnych lat kalendarzowych. Decyzją z dnia 23 grudnia 2020 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji utrzymał decyzję organu I instancji w mocy, podzielając ustalenia faktyczne i rozważania prawne w niej zawarte. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Rz 103/21 skargę stwierdził, że zasadniczą kwestią ustalaną i ocenianą przez organy, która stanowiło także główny przedmiot sporu między stronami postępowania, było to, czy wnioskodawca był w 2017 r. (na dzień 31 maja) posiadaczem opisanych we wniosku działek rolnych (gruntów rolnych). Przy czym obowiązek wykazania tego faktu, zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach (...), ciążył na wnioskodawcy jako osobie, która z faktu posiadania wywodziła skutki prawne (prawo do płatności). Ze zgromadzonych dowodów wynika, że skarżący został pozbawiony posiadania przez Syndyka i posiadanie to nie zostało mu przywrócone. Nie będąc posiadaczem działek nie prowadził także na tych gruntach w 2017 r. działalności rolniczej. W skardze kasacyjnej zaskarżono powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1) lit. c p.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę Sądu I instancji w zakresie rozpoznania sprawy i wydania przez Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Rzeszowie decyzji nr 9009-2020-010122 Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Rzeszowie z dnia 23 grudnia 2020 r., znak: 0183-6400-0183¬00011561/17, utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Rzeszowie z dnia 30 września 2020 r., nr 0183-2020-010338, odmawiającą przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2017 r. pomimo tego, że w zaskarżonej decyzji Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Rzeszowie dopuścił się naruszenia szeregu zarówno przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego, szczegółowo wskazanych i uzasadnionych w skardze na wyżej wymienioną decyzję wskazując, że w/w uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy. II. Poza powyższym zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1) lit. a p.p.s.a. w związku z art. 63 ust. 1 pkt 1) w zw. z art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (tekst jedn. Dz. U. 2019, poz. 498 z późn. zm.) - dalej jako p.u., art. 831 § 1 pkt 2a) ustawy z dnia 17 listopada 1964 roku - Kodeks postępowania cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1145 z późn. zm.) - dalej jako k.p.c. oraz art. 5 ust. 1 pkt 2) i 3) ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 869 z późn. zm.) poprzez ich niezastosowanie w wyniku błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że zarówno Organ II instancji, jak i Sąd I instancji nie miał obowiązku stosowania w/w przepisów, gdyż "zbędne w sprawie było analizowanie przepisów z zakresu prawa upadłościowego, finansów publicznych oraz procedury cywilnej, podobnie jak ustalanie, czy żądane płatności stanowią (mogą stanowić) składnik masy upadłości, ponieważ nie znajdowały one w tej sprawie w ogóle zastosowania" (str. 7 uzasadnienia wyroku); 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 2) ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą przyjęciem, że fakt naruszenia posiadania przez syndyka i wykonywania zabiegów agrotechnicznych przez syndyka jest równoznaczny z nieposiadaniem przez skarżącego oraz że w konsekwencji "zostało w sposób wystarczający dowiedzione, że wnioskodawca (skarżący) nie był w 2017 r. posiadaczem rzeczonych działek. Został bowiem kilka lat wcześniej pozbawiony tego posiadania przez Syndyka, a powództwo skarżącego o ochronę naruszonego posiadania zostało prawomocnie oddalone (str. 6 uzasadnienia wyroku), podczas gdy: • skarżący - według swojego oświadczenia - nadal czuje się posiadaczem nieruchomości zadeklarowanych do przyznania płatności, zaś jego posiadanie zostało jedynie naruszone przez syndyka; • dla przyznania płatności nie ma znaczenia, kto faktycznie dokonuje niezbędnych prac agrotechnicznych na gruncie celem ich utrzymania zgodnie z wymaganymi normami; Strona przeciwna nie skorzystała z prawa do wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). W niniejszej sprawie w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Stwierdzenie prawidłowości przeprowadzonej przez Wojewódzki S Administracyjny w Rzeszowie kontroli procedowania przez organy jest bowiem warunkiem przejścia do kontroli subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod stosowaną normę prawną, poprzedzonej dokonaniem wykładni prawa materialnego. Warunkiem skuteczności zarzutów opartych o podstawę określoną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. jest wykazanie w skardze kasacyjnej istotnego, a nie jakiegokolwiek, wpływu na wynik sprawy i niewystarczające jest przytoczenie w tym zakresie zasad proceduralnych, ale konieczna jest konkretyzacja i wskazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wykazanie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu. Istota zarzutu procesowego skargi kasacyjnej, w którym powołano jedynie przepisy P.p.s.a., sprowadza się do kwestionowania oceny Sądu pierwszej instancji, który zaakceptował stanowisko organów obu instancji w przedmiocie odmowy przyznania płatności za 2017 rok w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Wśród przepisów postępowania w skardze kasacyjnej powołano art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) oraz art. 151 P.p.s.a., które jako przepisy wynikowe stanowią jedynie prawną podstawę orzeczenia odpowiednio uchylającego decyzję lub oddalającego skargę. Formułując powyższy zarzut autor skargi kasacyjnej, nie wskazał w nim przepisów proceduralnych, którym miałyby uchybić organy obu instancji, stosujące m.in. Kodeks postępowania administracyjnego. Co więcej nie opisano istotnego wpływu ewentualnych uchybień proceduralnych na wynik sprawy, co czyni ten zarzut nieskutecznym. W art. 151 P.p.s.a. ustawodawca uregulował treść rozstrzygnięcia sądu w przypadku, gdy nie zostały potwierdzone zarzuty naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym. Skuteczność zarzutu naruszenia tego przepisu zależy od wykazania zasadności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Zaskarżone orzeczenie oddalające skargę nie jest bowiem skutkiem zastosowania jedynie art. 151 P.p.s.a., czy niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) P.p.s.a., lecz następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakazujących sądowi takie ustalenia poczynić. Kwestionując w skardze kasacyjnej prawidłowość kontroli zaskarżonych decyzji przeprowadzonej przez WSA w Rzeszowie wskazano, że doszło do "naruszenia szeregu zarówno przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego, szczegółowo wskazanych i uzasadnionych w skargach na powyższe zaskarżone decyzje". Taki sposób konstrukcji zarzutu należy uznać za niedopuszczalny, a w konsekwencji bezskuteczny. Wbrew bowiem dyspozycji art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a., w skardze kasacyjnej nie zawarto jej podstawowego elementu składowego w postaci przytoczenia podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia. Nie sposób zaakceptować sytuacji, w której w skardze kasacyjnej znajduje się odesłanie do "naruszenia szeregu (...) przepisów (...) uzasadnionych w skargach na powyższe zaskarżone decyzje". Rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest poszukiwanie naruszeń w skardze do Sądu I instancji i ustalanie, jakie przepisy jako naruszone ma na myśli autor skargi kasacyjnej. Jak wspomniano Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane i poparte argumentami w skardze kasacyjnej, a nie innym środku odwoławczym. Braku pełnego uzasadnienia zarzutów nie usprawiedliwia następujące stwierdzenie w skardze kasacyjnej, "aby nie powielać w niniejszej skardze argumentacji skarżącego zawartej w dotychczasowych środkach zaskarżenia (...), skarżący w całości odwołuje się do zawartych w nich argumentów". Podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut rozpatrywanej skargi kasacyjnej uchybienia przepisom P.p.s.a. nie mógł odnieść zamierzonego rezultatu, wobec nie wykazania istotnego wpływu naruszeń na wynik sprawy, jak wymaga tego art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Innymi słowy autor skargi kasacyjnej nie wykazał takiego błędu proceduralnego popełnionego przez WSA, który zaważyłby na orzeczeniu w ten sposób, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę decyzji objętych zakresem zaskarżenia, stosując kryterium zgodności z prawem. Po zbadaniu legalności działalności organów obu instancji, WSA na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę i zastosował jeden ze środków przewidzianych w P.p.s.a. Nie można dopatrywać się naruszenia powołanych powyżej przepisów P.p.s.a. w tym, że sąd wydał orzeczenie o treści niezgodnej z oczekiwaniami strony. Jeżeli sąd administracyjny stosuje środki określone w ustawie, to każde jego orzeczenie, zarówno korzystne, jak i niekorzystne dla skarżącej strony, jest realizacją obowiązku przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej. W takich przypadkach nie może być mowy o naruszeniu regulacji z P.p.s.a. Mając na uwadze opisane powyżej niedoskonałości konstrukcji skargi kasacyjnej, zarzut naruszenia powołanych przepisów wynikowych P.p.s.a. uznać należy za bezzasadny. Kolejna podstawa, na której oparto skargę kasacyjną, została określona w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., który przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej. Natomiast niewłaściwe zastosowanie, to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. powinny zmierzać do wykazania, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Jak wspomniano autor skargi kasacyjnej wprawdzie podał, że zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego, ale powołał takie przepisy, którym ani organy obu instancji, ani Sąd pierwszej instancji nie mogły uchybić, albowiem w sprawie o odmowie przyznania płatności nie mogły mieć zastosowania, ani art. 63 ust. 1 pkt 1 u.p.u., który zawiera wyłączenia z masy upadłości, m.in. mienia wyłączonego od egzekucji według przepisów K.p.c., ani art. 75 ust. 1 u.p.u., w którym ustawodawca wskazał, że z dniem ogłoszenia upadłości upadły traci prawo zarządu oraz możliwość korzystania z mienia wchodzącego do masy upadłości i rozporządzania nim, ani w końcu art. 831 § 1 pkt 2a K.p.c., w którym wskazano, że nie podlegają egzekucji środki pochodzące z programów finansowanych z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 u.f.p., wypłacone w formie zaliczki, chyba że wierzytelność egzekwowana powstała w związku z realizacją projektu, na który środki te były przeznaczone. Rację należy przyznać Sądowi pierwszej instancji, że powołane powyżej przepisy nie pozostają w związku z przedmiotem niniejszej sprawy, nie stanowiły też podstawy prawnej rozstrzygnięć organów obu instancji, ponieważ nie dotyczą płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Wprawdzie wadliwość skargi kasacyjnej nie oznacza automatycznego jej zdyskwalifikowania, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 P.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., o sygn. akt I OPS 10/09. Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., o sygn. akt II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., o sygn. akt I FSK 1679/11). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednakże wyciąganie, czy doszukiwanie się w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia wskazanej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2007 r., o sygn. akt I FSK 1448/06). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych, czy ich poprawiania poprzez poszukiwanie innych przepisów prawa materialnego niż wprost wskazane w skardze kasacyjnej. Zgodnie z powołanym w skardze kasacyjnej art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.r.s.w.b., jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa, płatności związane do powierzchni upraw i uzupełniająca płatność podstawowa, zwane dalej "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej nie podważono w niej słusznego stanowiska organów obu instancji, zaakceptowanego przez Sąd pierwszej instancji, że skarżący kasacyjnie nie spełniał powyższego warunku posiadania, jako kwalifikującego działki rolne do spornych płatności. Strona wprost przyznała w skardze kasacyjnej, że posiadanie zostało naruszone przez syndyka, który wykonywał na gruncie niezbędne prace agrotechniczne. Z powołanego w skardze kasacyjnej prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego z dnia 13 lutego 2019 r., o sygn. akt II Ca 25/18, wynika jednoznacznie, że naruszenie posiadania nastąpiło w dniu 25 września 2013 r. i strona nie odzyskała władztwa przed dniem 25 września 2014 r. strona wniosła powództwo o ochronę posiadania w dniu 4 października 2014 r., co oznacza, że z upływem 1 roku roszczenie o ochronę posiadania wygasło. Powyższe legło u podstaw nieuwzględnienia żądania strony o ochronę posiadania, ale co najistotniejsze orzeczenie to nie dotyczy roku 2017, którego ustalenia są obecnie przedmiotem sprawy. Innymi słowy w toku postępowania strona nie wykazała, że sporne grunty były w faktycznym jej władaniu w 2017 r. Tymczasem w świetle art. 3 ust. 3 i art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.r.s.w.b., to na stronie spoczywał ciężar udowodnienia faktu posiadania spornych działek w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności, skoro z tego faktu strona wywodzi skutki prawne. Z akt sprawy wynika, że sporne działki były w faktycznym władaniu syndyka i to on, jak podała strona, dokonywał "niezbędnych prac agrotechnicznych na gruncie, celem ich utrzymania zgodnie z wymaganymi normami". W tym stanie rzeczy zasadnie WSA w Rzeszowie zwrócił uwagę, że "niezwykle istotnym jest, oprócz tego kto był posiadaczem gruntu, w czyim imieniu zabiegi te były realizowane". W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano, że "przedmiotem rozważań organów nie było (...) przeznaczenie i charakter samych płatności, w kontekście określenia składników masy upadłości, lecz warunki ich przyznania", o których stanowi m.in. wspomniany art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.r.s.w.b. Uwzględniając powyższe za pozbawiony podstaw uznać należało zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.r.s.w.b., albowiem strona nie wykazała, że doszło do błędnej wykładni powyższej regulacji. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, po uprzednim rozpoznaniu sprawy na rozprawie, oddalił skargę kasacyjną strony jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, stosownie do art. 184 P.p.s.a.