I SA/Wa 1557/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) sędzia WSA Jolanta Dargas asesor WSA Mateusz Rogala Protokolant specjalista Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2022 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2022 r. nr KOC/442/Go/22 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją KOC/442/Go/22 działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej jako organ/SKO) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. znak: [...] o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] w W., prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ul. [...] o powierzchni 2717 m2, oznaczonego jako działka nr [...] z obrębu [...] oraz o odmowie stwierdzenia nabycia prawa własności budynków i innych urządzeń znajdujących się na gruncie. Powołując się na ww. art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899, dalej jako ugn) i § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm., dalej jako: rozporządzenie) organ uznał, że w sprawie nie wykazano, że objęta decyzją nieruchomość pozostawała w dacie istotnej z punktu widzenia ustawy w zarządzie [...] w W. Wątpliwości nie budziła własność gminy ww. nieruchomości, natomiast za niewystarczający dowód na prawo zarządu organ uznał samo zabudowanie ww. nieruchomości na podstawie decyzji o lokalizacjach tymczasowych. Wskazano w szczególności, że prawa zarządu nie można domniemywać. Ponadto organ podał, że decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] listopada 1992 r. wydaną na wniosek [...] z dnia 15 lipca 1992 r. ustanowiono na rzecz ww. przedsiębiorstwa prawo użytkowania wieczystego do nieruchomości sąsiedniej, tj. do działek nr [...] z obrębu [...]. W sprawie działek nr [...] i [...] z obrębu [...] ustalono bezspornie prawo użytkowania gruntu na rzecz przedsiębiorstwa. Przedsiębiorstwo składając wniosek nie określiło precyzyjnie numerów działek ewidencyjnych, posługując się jedynie wykazem budynków usytuowanych na nieruchomości przez niego użytkowanej. W wykazie znajdowały się budynki usytuowane na działce nr [...], jednakże decyzja o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego obejmowała jedynie działki nr [...] z obrębu [...] z pominięciem działki nr [...]. Fakt, że do decyzji dołączono przedstawiony przez przedsiębiorstwo wykaz wszystkich budynków, w tym budynków znajdujących się na działce nr [...], nie świadczy o jakichkolwiek prawach przedsiębiorstwa do tej działki, lecz jedynie wskazuje budynki na działkach nr [...] z obrębu [...], których własność przeszła na rzecz przedsiębiorstwa. Zwrócono uwagę, że przedsiębiorstwo nie odwołało się od decyzji z dnia 2 listopada 1992 r., zatem zaakceptowało fakt, że nie ustalono prawa użytkowania działki nr [...]. Odrębny wniosek dotyczący ustalenia prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] przedsiębiorstwo złożyło w 1995 r. ale nie wykazano tu istnienia prawa zarządu. W skardze na ww. decyzję [...] w W. (dalej jako skarżąca) zarzuciła SKO naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez niepełne zebranie a także nieprawidłową ocenę zgromadzonego materiału dowodowego zebranego zarówno przez organ I jak i II instancji, a także zaoferowanego przez skarżącą w toku postępowania, z którego wynika, że skarżąca posiadała prawo zarządu w stosunku do nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją, 2) art. 75 kpa w związku z § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu poprzez brak uznania posiadanego przez skarżącą prawa zarządu na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w tym zaoferowanych przez skarżącą i nieprzeprowadzenie w tym zakresie dodatkowego rozszerzonego postępowania dowodowego za pomocą różnych środków dowodowych, 3) art. 200 § 1 ugn w związku z § 4 rozporządzenia poprzez odmowę stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] w W., prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ul. [...], oznaczonego jako działka ew. nr [...] o powierzchni 2717 m2 z obrębu [...], uregulowanego w księdze wieczystej KW nr [...] oraz prawa własności budynków i urządzeń znajdujących się na gruncie. Mając na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, uchylenie w całości decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. znak: [...] i o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości przewidzianej przepisami prawa.  W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 200 ust. 1 ugn grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych i komunalnych osób prawnych oraz Banku Gospodarki Żywnościowej stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego, a budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach stają się własnością tych osób. Kwestia prawa własności spornej działki nie budziła w sprawie wątpliwości, istotne było natomiast czy poprzednikowi skarżącej przysługiwał tytuł prawny określony w ugn. Wg ugruntowanych na tle art. 200 ugn poglądów, zarząd, to prawna forma władania nieruchomością, a obowiązująca w dniu 5 grudnia 1990 r. ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99, dalej jako ustawa) przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Wg art. 38 ust. 2 ww. ustawy oraz art. 87 ustawy zarząd nieruchomości był ustanawiany nie w sposób ogólny, lecz tylko dla ściśle określonych składników mienia. Decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (zob. uchwałę składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1993 r., sygn. akt III CZP 81/93, OSNC z 1994/2/27 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 929/09, publ. CBOSA). Ustalenie prawa zarządu do nieruchomości następuje na podstawie co najmniej jednego z dokumentów wymienionych enumeratywnie w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Takimi dokumentami są: decyzja o przekazaniu nieruchomości w zarząd; decyzja o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie jeśli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.; umowa między państwowymi jednostkami organizacyjnymi o przekazaniu prawa zarządu do nieruchomości, zawartej za zgodą organu; umowa zawarta w formie aktu notarialnego przed dniem 1 lutego 1989 r. przez państwowe jednostki organizacyjne, o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa; odpis księgi wieczystej stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości; decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością; decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.; uchwała, zarządzenie lub decyzja wydana w sprawie podziału, łączenia, likwidacji i utworzenia państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz podejmowanych na ich podstawie uchwał komisji powoływanych w tych sprawach, jeżeli treść tych dokumentów zawiera oznaczenie nieruchomości; protokół przekazania nieruchomości sporządzony między państwowymi jednostkami organizacyjnymi przed dniem 1 sierpnia 1985 r.; umowa o przekazaniu nieruchomości lub protokół przekazania nieruchomości sporządzonych przed dniem 22 października 1961 r. między organizacjami społeczno-zawodowymi, politycznymi lub spółdzielczymi a państwowymi jednostkami organizacyjnymi. Okoliczność czy zabudowanie ww. nieruchomości przez przedsiębiorstwo jest wystarczającą podstawą do stwierdzenia istnienia prawa zarządu - jest ściśle związana z wykładnią art. 200 ust. 1 ugn w związku z § 4 rozporządzenia. Dokonane przez SKO ustalenia a także ich kwalifikacja prawna nie budzą wątpliwości co do ich prawidłowości. Z akt nie wynika aby 5 grudnia 1990 r. poprzednikowi skarżącej przysługiwało prawo zarządu sporną działką choć nie jest co do zasady kwestionowane, iż była ona w jego władaniu. Nie można też pominąć, że kwestia uwłaszczenia ww. przedsiębiorstwa była już rozpoznawana w 1992 r., na co zwrócił uwagę organ. Istotne jest przy tym, że wg ugruntowanego orzecznictwa, co też podkreśliło SKO, prawa zarządu nie można domniemywać, wykazywać go można środkami dowodowymi sprecyzowanymi w przepisach rozporządzenia. Decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd przedsiębiorstwu powinna przy tym określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej. Nadto o tytule prawnym do konkretnie oznaczonej nieruchomości nie mogą stanowić akty ogólne regulujące status przedsiębiorstwa w sytuacji, gdy nie zostało ustalone, aby zostały wydane decyzje uprawnionych organów państwowych o przekazaniu nieruchomości w zarząd lub użytkowanie przedsiębiorstwa. Nawet decyzja o naliczeniu i aktualizacji opłat może być uznana za podstawę stwierdzenia istnienia prawa zarządu ale tylko wyjątkowo, mianowicie gdy była wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 1992 r., I SA 1419/91, ONSA 1992 Nr 2, poz. 99, wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2010 r., I OSK 929/09, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2009 r. I OSK 207/09, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 stycznia 2016 r., II SA/Gl 863/15; wyrok WSA z 30 lipca 2021r. w sprawie I SA/Wa 174/21, LEX nr 3293971). Zarząd powinien jasno wynikać z odpowiedniego dokumentu wyraźnie go kreującego (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2013 r. I OSK 1926/11). W tym zakresie znamienna jest uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2018 r. I OPS 5/17, w której stwierdzono, że samo dysponowanie czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na stwierdzenie, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że organ prawidłowo ocenił zebrany materiał dowodowy, który poddał następnie poprawnej ocenie i wyprowadził z niej trafne wnioski. Nie można wobec tego zarzucić SKO, że naruszyło przywołane w skardze przepisy procedury a w szczególności, że błędnie oceniło zebrany materiał. Jak wynika z akt organ zwracał się do spółki o udokumentowanie prawa zarządu, lecz pozostało to bezskuteczne. W ocenie Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, a przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie zostały właściwie przytoczone i zinterpretowane. W szczególności nie można przyjąć, że wymienione w skardze decyzje lokalizacyjne świadczą o prawie zarządu. Niezasadny jest też zarzut co do tego, że organ naruszył art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez niepełne zebranie a także nieprawidłową ocenę zgromadzonego materiału dowodowego. Co do zasady wykazanie i udokumentowanie prawa zarządu leży po stronie przedsiębiorstwa (bądź jego następcy) ubiegającego się o potwierdzenie następującego z mocy art. 200 ugn uwłaszczenia. Podkreślenia wymaga, że skarżąca sama podnosi, że ww. grunt był w jej posiadaniu na potrzeby budowy – w związku z tymczasowymi decyzjami lokalizacyjnymi. Okoliczności tej zresztą organy nie kwestionowały. Posiadanie gruntu nie wyczerpuje jednak przesłanek określonych w przywołanych przepisach ugn. W konsekwencji nie sposób też przyjąć, że w sprawie naruszono przywołany w skardze art. 200 ugn w zw. z § 4 rozporządzenia. Przepisy te organ przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przytoczył także związane z nimi orzecznictwo i odniósł je do ustalonego w sprawie stanu faktycznego sprawy. Nie zaszły wobec tego przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji. Skutkowało to oddaleniem skargi na podstawie art. 151 ppsa.