I SA/Rz 124/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S.WSA Grzegorz Panek, Sędzia WSA Jacek Boratyn, Sędzia WSA Jarosław Szaro /spr./, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi D.K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne za okres od lipca 2002 roku do września 2015 roku oddala skargę. Przedmiotem skargi D.K. (dalej: skarżąca) jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ) Oddziału w z [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzenie należności z tytułu składek względem ZUS. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. 8 października 2020 r. D.K., prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą Usługi Transportowe D.K., złożyła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosek o umorzenie należności względem ZUS za okres do września 2015 r. Wniosek obejmował należności z tytułu składek, w tym również ustawowe odsetki za opóźnienie w płatności i koszty egzekucyjne. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że prowadzona przez nią działalność gospodarcza nie przynosi dochodów i nie jest w stanie spłacić powyższych należności, a ewentualne zaspokojenie należności spowoduje pozbawienie skarżącej środków do życia i miejsca zamieszkania. Skarżąca podkreśliła również, że z uwagi na treść art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U z 2020 r. poz. 266 ze zm., dalej: u.s.u.s), należności z tytułu składek do września 2015 r. są przedawnione. 30 października 2020 r. organ wydał decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia części wniosku. W zakresie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres od lipca 2002 r. do września 2015 r. oraz na ubezpieczenie zdrowotne za okres od lipca 2002 r. do września 2015 r. za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych – organ powołał się na art. 30 u.s.u.s. Z kolei dla odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres od lipca 2002 r. do września 2015 r. i Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od lipca 2002 r. do września 2015 r. za pracowników w części finansowanej przez płatnika – wskazaną przez organ podstawą był art. 28 ust. 3a u.s.u.s. W uzasadnieniu decyzji organ zaznaczył, że treść art. 30 u.s.u.s. nie pozwala na podjęcie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w sprawie umorzenia składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek, zarówno rozstrzygnięcia pozytywnego jak i negatywnego. Przepis ten bowiem mówi, że do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 u.s.u.s., na podstawie którego organ umarza należności z tytułu składek. Z kolei w odniesieniu do art. 28 ust. 3a organ wskazał, że umorzenie należności z tytułu składek z powodu trudnej sytuacji może dotyczyć wyłącznie składek na własne ubezpieczenia płatnika składek. W odniesieniu zaś do należności z tytułu składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez płatnika, przywołany przepis nie ma zastosowania, stąd organ nie mógł podjąć jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w tym zakresie. Końcowo organ podał, że prowadzi postępowanie wyjaśniające, które dotyczy pozostałych kwestii poruszonych przez skarżącą we wniosku, a po zakończeniu postępowania organ wyda decyzję rozstrzygającą sprawę umorzenia należności. 18 grudnia 2020 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na powyższą decyzję organu. W piśmie podniosła zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść decyzji, tj.: • art. 30 u.s.u.s poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że składki, o których mowa w pkt. 1 i 2 decyzji to składki dotyczące innych osób, a nie osobiste składki skarżącej, co spowodowało, że organ uznał, że takie składki nie mogą być umorzone w żadnym wypadku, • art. 28 ust. 3a u.s.u.s. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, kiedy zaległości, jakie ma skarżąca wobec ZUS są całkowicie nieściągalne i nie ma widoków na ich spłacenie, • art. 24 ust. 4 u.s.u.s. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, kiedy należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie pięciu lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Skarżąca wskazała, że niezastosowanie tego przepisu powoduje, że jej wierzytelności względem ZUS de facto nigdy się nie przedawnią. Ponadto skarżąca podniosła zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść decyzji, tj.: • art. 7, 77 i 107 § 3 ustawy z dnia 30 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: K.p.a.) poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób lakoniczny, co uniemożliwia dokonanie oceny prawidłowości postępowania organu w toku postępowania administracyjnego i kontroli instancyjnej, • art. 8 w zw. z art. 11 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do organu, między innymi poprzez niezezwolenie skarżącej na składanie wniosków dowodowych i niewyznaczenie jej terminu do składania oświadczeń i wniosków. W świetle tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że organ uzasadnił wydaną decyzję w sposób niezwykle lakoniczny i nieprzekonujący, a od odniesienia się organu do stanu faktycznego w sprawie dłuższe są pouczenia zawarte w decyzji. Dodatkowo skarżąca podkreśliła, że sprzeczna z art. 64 Konstytucji jest interpretacja organu, jakoby składki nie mogły podlegać umorzeniu i przedawnieniu. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację przedstawioną w decyzji i wniósł o oddalenie skargi oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Do akt sprawy organ załączył decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Łodzi nr 211/2021 z 2 lutego 2021 r., w której na podstawie art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. odmówiono umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej jednocześnie płatnikiem składek, należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika składek oraz odsetek za zwłokę od należności z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych, a także na postawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. odmówiono umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność będącą jednocześnie płatnikiem tych składek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje. Skarga okazała się niezasadna. Na wstępie należy zaznaczyć, że stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a P.p.s.a., który nie miał w tej sprawie zastosowania. Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c), zaś w razie nieuwzględnienia skargi zgodnie z art. 151 P.p.s.a. sąd oddala skargę. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja ZUS odmawiająca wszczęcia postępowania w przedmiocie wniosku o umorzenie należności z tytułu składek. Przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w sposób ścisły regulują sytuacje pozwalające ubiegać się o umorzenie należności z tytułu ubezpieczenia społecznego. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS, z uwzględnieniem ust. 2-4. W myśl art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Art. 28 ust. 3 u.s.u.s. określa w punktach od 1 do 6 przypadki całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. Natomiast wspomniany ust. 3a stanowi, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Wszystkie wskazane wyżej regulacje nie mają jednak zastosowania do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami tych składek. Zgodnie bowiem z art. 30 u.s.u.s., do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 u.s.u.s. Zaskarżona decyzja zawiera w swojej treści dwa rozstrzygnięcia. Pierwsze z nich dotyczy odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzenie należności z tytułu składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych na podstawie art. 30 u.s.u.s. Drugie rozstrzygnięcie natomiast odmawia wszczęcia postępowania w zakresie umorzenia należności z tytułu składek za pracowników w części finansowanej przez płatnika. W tym przypadku organ powołał się na art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Odnośnie do pierwszego z rozstrzygnięć należy zwrócić uwagę, że przywołany w zaskarżonej decyzji art. 30 u.s.u.s. posługuje się terminem "składki", nie zaś "należności z tytułu składek". Wymaga wyjaśnienia, że pojęcie "należności z tytułu składek" jest szersze od pojęcia "składek", obejmuje ono bowiem składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę. Wszędzie tam, gdzie w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych ustawodawca posługuje się pojęciem "należności z tytułu składek" regulacja ustawowa dotyczy nie tylko składek, ale także odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Art. 30 u.s.u.s. wyraźnie odnosi się tylko do składek. Oznacza to, że niemożność umorzenia składek na podstawie art. 30 u.s.u.s. nie stanowi przeszkody przy umarzaniu pozostałych elementów należności z tytułu składek (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 września 2017 r. sygn. II GSK 1492/17 oraz z 12 grudnia 2019 r. sygn. I GSK 715/19). Tymczasem organ odmówił wszczęcia postępowania w zakresie "należności z tytułu składek". Rozstrzygnięciem objął zatem nie tylko składki, ale i odsetki za zwłokę. Organ zatem nie dostrzegł dystynkcji między zakresem znaczeniowym terminów "składki" i "należności z tytułu składek". Skoro wykluczenie stosowania unormowań w zakresie umarzania dotyczy tylko składek, ale nie dotyczy innych należności z tytułu składek, to organ nie może odmówić wszczęcia postępowania w tym zakresie, zwłaszcza, że wnioskodawca objął swym wnioskiem wszelkie zaległości. Odsetki za zwłokę mogą być bowiem umarzane na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Z kolei odnośnie do rozstrzygnięcia organu opartego na art. 28 ust. 3a (dotyczącego odmowy wszczęcia postępowania w zakresie umorzenia należności z tytułu składek za pracowników w części finansowanej przez płatnika), to mając na uwadze przesłanki umorzenia zaległości składkowych wymienione w art. 28 ust 1-3, a także ust. 3a u.s.u.s., umorzenie składek za zgłoszonych do ubezpieczenia w części finansowanej przez płatnika, możliwe jest jedynie w oparciu o przesłankę nieściągalności. W tym wypadku należy zgodzić się z organem, że nie ma możliwości ich umorzenia na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s., który to przepis formułuje wyjątkową możliwość umorzenia należności z tytułu składek także w przypadku niespełnienia przesłanki nieściągalności, jednakże jedynie w stosunku do należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Brak możliwości umorzenia określonych należności na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. nie determinuje jednak odmowy wszczęcia postepowania w sprawie ich umorzenia. Do należności z tytułu składek za zgłoszonych do ubezpieczenia w części finansowanej przez płatnika może mieć bowiem zastosowanie inny przepis – art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Na gruncie K.p.a. nie ma proceduralnej możliwości częściowego umarzania postępowania zainicjowanego wnioskiem o umorzenie zaległości składkowych, jedynie ze względu na niemożność zastosowania jednej z przesłanek. Niedopuszczalne jest orzekanie odrębnie, co do każdej z przesłanek umorzenia, ale w odniesieniu do tych samych należności. Orzekając w stosunku do każdej z należności organ jest obowiązany rozpoznać żądanie wniosku w oparciu o wszystkie znajdujące zastosowanie do tej należności przesłanki umorzenia (art. 28 ust. 2, ust. 3 oraz ust. 3a u.s.u.s.). Rodzaj należności decyduje zaś o tym, ile przesłanek należy zbadać w postępowaniu w sprawie jej umorzenia. W przypadku składek należnych za ubezpieczonych w części finansowanej przez płatnika, należało zbadać czy zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności. Organ natomiast nieprawidłowo odmówił w części wszczęcia tego postępowania, w związku z niemożnością rozpatrzenia wniosku o przesłanki wskazane w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Postępowanie w sprawie umorzenia składek za osoby zgłoszone do ubezpieczenia w części finansowanej przez płatników mogło być bowiem wszczęte i prowadzone. (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 20 marca 2019 r., sygn. II SA/Go 48/19, wyrok WSA w Rzeszowie z 13 czerwca 2019 r., sygn. I SA/Rz 323/19, wyrok WSA w Gliwicach z 2 lipca 2019 r., sygn. I SA/Gl 263/19. Podjęte przez organ rozstrzygnięcie mogło rodzić po stronie skarżącej wątpliwości, co do zakresu postępowania wyjaśniającego dotyczącego pozostałych kwestii objętych wnioskiem skarżącej. Organ bowiem wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w zakresie nieobjętym skarżoną decyzją prowadzi postępowanie wyjaśniające, po zakończeniu którego wyda decyzję merytoryczną, rozstrzygającą sprawę umorzenia należności. Taki sposób procedowania godzi w zasadę nakazującą informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a także zasadę przekonywania co do zasadności przesłanek, którymi się organ kierował przy załatwianiu sprawy. Powyższe uwagi Sądu pozostają jednak rozważaniami właściwie doktrynalnymi, bowiem jak wynika z akt sprawy, organ w decyzji z 2 lutego 2021 r. rozpatrzył merytorycznie kwestie odsetek za zwłokę od należności z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz należności z tytułu składek za zgłoszonych do ubezpieczenia w części finansowanej przez płatnika. Organ w chronologicznie późniejszej decyzji odniósł się zatem merytorycznie do tej części wniosku, w zakresie której odmówił wszczęcia postepowania. Z tych względów wszystkie powyżej wskazane naruszenia prawa procesowego nie mogą więc wpłynąć na wynik sprawy w tym znaczeniu, że wniosek strony został przez organ rozpatrzony. Ewentualne uchylenie zaskarżonej decyzji prowadziłoby do ponownego orzekania o żądaniu już przez organ rozpatrzonym, które to orzeczenie organu podlegać będzie kontroli w odrębnym postępowaniu. Odnosząc się z kolei do zarzutu skarżącej dotyczącego naruszenia art. 24 ust. 4 u.s.u.s. – poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, kiedy należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne – należy zauważyć, że przepis ten nie mógł być zastosowany w zaskarżonym rozstrzygnięciu, które dotyczy odmowy wszczęcia postępowania. Ma zatem charakter formalny, nie zaś merytoryczny. Jak wynika natomiast z akt sprawy, spełnienie przesłanek z art. 24 u.s.u.s. było przedmiotem rozstrzygnięcia organu w decyzji merytorycznej z 2 lutego 2021 r. Sąd w ramach przedmiotowego postępowania, dokonuje weryfikacji podstaw do odmowy wszczęcia postępowania, zaś skarżąca mogłaby zwalczać ewentualne uchybienia organu w zakresie merytorycznych rozstrzygnięć inicjując skargą na decyzję merytoryczną odrębne postępowanie. Sąd nie podzielił również zawartej w skardze argumentacji dotyczącej naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 i 107 § 3 K.p.a. oraz art. 8 w zw. z art. 11 K.p.a. Wbrew twierdzeniom skarżącej sporządzone uzasadnienie skarżonej decyzji umożliwiało dokonanie jej sądowoadministracyjnej kontroli, co niniejszym Sąd uczynił. Z kolei zarzuty niezezwolenia skarżącej na składanie wniosków dowodowych i niewyznaczenie przez organ terminu do składania oświadczeń i wniosków w świetle wnioskowego charakteru wszczęcia postępowania jawią się jako niezasadne. W zaistniałym stanie faktycznym Sąd nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Na marginesie warto zwrócić uwagę, że zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek organu o zasądzenie od skarżącej kosztów zastępstwa procesowego nie znajduje podstawy w przepisach P.p.s.a. Art. 209 P.p.s.a. formułuje bowiem zasadę, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204. Brak jest natomiast podstaw do orzekania o zwrocie kosztów postępowania między stronami w orzeczeniach innych niż wymienione w art. 209 P.p.s.a. Wyrok oddalający skargę, który zapadł w niniejszej sprawie, nie mieści się w katalogu określonym w art. 209 P.p.s.a. Zwrot kosztów w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym może uzyskać wyłącznie strona skarżąca i to tylko w razie wygrania sporu. Organ, który wygrywa sprawę w pierwszej instancji nie ma prawa do uzyskania zwrotu kosztów, co więcej orzeczenie w tej materii jest niedopuszczalne (zob. postanowienie NSA z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OZ 256/13).