II OSK 638/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 1096/21 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w K. na uchwałę nr XXI/244/11 Rady Miasta Krakowa z dnia 6 lipca 2011 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon Fortu Skała II" 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od P. sp. z o.o. z siedzibą w K. na rzecz Miasta Krakowa kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1096/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w K. na uchwałę nr XXI/244/11 Rady Miasta Krakowa z dnia 6 lipca 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon Fortu Skała II". P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w K. zaskarżyła powyższy wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do istoty zarzutów skargi tj.: do kwestii przekroczenia granic (a nie nieistnienia w ogóle) władztwa planistycznego, nieuwzględnienia wskazanych w skardze walorów ekonomicznych przestrzeni (rozpatrywanych z punktu widzenia interesu publicznego, a nie prywatnego) oraz naruszenia zasady równości w zakresie dot. dz.nr [...] obr. [...] K. (a nie co do dz. nr [...] i [...] obr. [...] K.), co nie pozwala na prześledzenie toku argumentacji i rozumowania Sądu I instancji w ww. zakresie, które doprowadziło do oddalenia skargi i w znacznym stopniu utrudnia dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego postanowienia; 2. na podstawie art. 174 § 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego tj.: a) art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że władztwo planistyczne ma charakter absolutny i nieograniczony oraz że nigdy nie może dojść do przekroczenia jego granic i do naruszenia prawa własności przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, będący "legalnym i obowiązującym prawem", podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu powinna być dokonywana z uwzględnieniem konstytucyjnej zasady proporcjonalności, wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym w planowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. prawo własności, co powinno doprowadzić Sąd do uznania, że przy wykonywaniu władztwa planistycznego organy gminy mają obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważyć interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględnić aspekt racjonalnego działania i proporcjonalność ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, gdyż w przeciwnym wypadku możliwe jest przekroczenie granic władztwa planistycznego; b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi na skutek uznania, że w zaskarżonej uchwale nie doszło do pominięcia ani nienależytego uwzględnienia walorów ekonomicznych przestrzeni, pomimo że walory te nie zostały uwzględnione i nawet organ nie kwestionował, że w zaskarżonej uchwale nie wziął pod uwagę tych walorów, choć błędnie uważa, że było to uzasadnione ze względu na konflikt z innymi wartościami (nie wskazuje jednak jakimi); c) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji przez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi na skutek uznania, że w zaskarżonej uchwale nie doszło do naruszenia zasady równości, gdyż cały obszar, na którym znajdują się nieruchomości skarżącej został (zdaniem Sądu) "potraktowany kompleksowo, w identyczny i równy sposób dla wszystkich nieruchomości", podczas gdy jest to sprzeczne z rzeczywistym stanem rzeczy; d) art. 184 Konstytucji w zw. z art. 3 § 1 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zakres dokonywanej przez sąd administracyjny kontroli miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ogranicza się do badania zgodności tych planów z ustaleniami studium oraz zachowania wymogów proceduralnych przy ich uchwalaniu, podczas gdy sądy administracyjne sprawują kontrolę legalności obejmującą orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów gminy, a zgodność uchwały z art. 20 ust. 1 ustawy (brak sprzeczności z ustaleniami studium) jest tylko jednym z warunków zgodności uchwały z ustawą i ewentualna zgodność planu z ustaleniami studium nie oznacza jego zgodności z prawem i nie wyklucza, że plan narusza inne przepisy. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd Wojewódzki zasadnie orzekł o oddaleniu skargi złożonej na Uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 6 lipca 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "Uchwała", "Plan miejscowy"). Skarżąca Spółka domagała się stwierdzenia nieważności przedmiotowej Uchwały w całości bądź w części co do obszaru oznaczonego symbolem ZPo.5 i R.9, ewentualnie w zakresie działek nr [...] (teren ZPo.5) oraz działek nr [...] i nr [...] (teren R.9) stanowiących jej własność. Zdaniem skarżącej objęcie wymienionych działek gruntowych zakazem zabudowy ustanowionym na terenie zieleni (ZPo.5) i terenie rolniczym (R.9) skutkuje nadmiernym ograniczeniem jej prawa własności do wymienionych nieruchomości, będącym następstwem przekroczenia granic władztwa planistycznego, zwłaszcza niedostatecznego uwzględnienia walorów ekonomicznych przestrzeni, jak też naruszenia zasady równości. Natomiast Rada Miasta Krakowa (dalej: organ planistyczny) wnosząc o oddalenie skargi wyjaśniła przede wszystkim, że przyjęcie w Planie miejscowym dla działek skarżącej przeznaczenia inwestycyjnego stanowiłoby naruszenie zasady wynikającej z art. 9 ust. 4 i art. 15 ust. 1 oraz 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.), bowiem w obowiązującym Studium znajdują się one na terenach otwartych (ozn. ZO), na których całkowicie wykluczono prawo zabudowy. Organ planistyczny zaznaczył również, że wymogi związane z ochroną własności oraz uwzględnieniem walorów ekonomicznych przestrzeni zachowane zostały w ramach wiążących ustaleń Studium. W takim stanie sprawy, obowiązkiem Sądu Wojewódzkiego była ocena, czy gmina uchwalając plan miejscowy w zaskarżonej części uczyniła to zgodnie z prawem, a zwłaszcza czy korzystając z przysługujących jej ustawowo uprawnień w zakresie kształtowania sposobu gospodarowania przestrzenią, uprawnień tych nie nadużyła. Wprawdzie przepisy art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dopuszczają ingerencję w prawo własności, musi ona jednak pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że poza regulacjami ustawodawstwa zwykłego organy gminy przy stanowieniu treści aktu planistycznego muszą uwzględnić również normy konstytucyjne, w tym ustanowioną w art. 31 ust. 3 zasadę proporcjonalności i wynikający z art. 64 ust. 3 zakaz nadmiernej ingerencji w chronione prawo własności (por. wyroki NSA z dnia 14 marca 2018 r., II OSK 1293/16; 26 października 2016 r., II OSK 145/15; 22 marca 2017 r., II OSK 1861/15; 13 marca 2019 r. II OSK 1026/17). Podkreślenia również wymaga, że wynikająca z przepisów art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. samodzielność gminy w zakresie wykonywania zadań planistycznych nie jest nieograniczona, co wiąże się z koniecznością poszanowania prawa własności i innych wartości wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Uwzględniając powyższe uwarunkowania, zgodzić się należało z oceną Sądu Wojewódzkiego, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego przy ustaleniu przeznaczenia nieruchomości skarżącej Spółki, oznaczonych ewidencyjnie numerami [...], [...] i [...]. Niewątpliwie w sprawie kluczowe znaczenie miało to, że przedmiotowe działki gruntowe, według zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, znajdują się w terenach otwartych (oznaczonych symbolem ZO), dla których ustalono całkowite wykluczenie prawa zabudowy. Trafnie zatem stwierdził Sąd Wojewódzki, że z jednoznacznych zapisów Studium wynika, iż należące do skarżącej działki gruntowe nie mogły być przeznaczone w planie miejscowym pod tereny o charakterze inwestycyjnym, skoro ich zabudowa została wykluczona. Podkreślić należy, że ten aspekt sprawy został pominięty w skardze kasacyjnej, podczas gdy miał on zasadnicze znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. W sytuacji, gdy samo studium, jako akt planistyczny, może być zaskarżone w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, to strona, która z takiej możliwości nie skorzystała, nie może oczekiwać, że sąd administracyjnych będzie weryfikował zgodność studium z prawem w ramach postępowania zainicjowanego skargą na plan miejscowy. Wobec powyższego w niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki kontrolując zaskarżony Plan miejscowy obowiązany był sprawdzić, czy przy jego sporządzeniu nie doszło do naruszenia wymogów ustanowionych w przepisach art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. wynika bowiem, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Z kolei art. 15 ust. 1 u.p.z.p. nakłada na organ wykonawczy gminy obowiązek sporządzenia projektu planu miejscowego "zgodnie z zapisami studium". Stosownie zaś do art. 20 ust. 1 u.p.z.p. obligatoryjnym elementem uchwaleniu planu jest dokonanie przez radę gminy oceny nienaruszenia ustaleń studium. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, określony w art. 9 ust. 4 oraz art. 15 ust. 1 u.p.z.p. warunek zachowania zgodności ustaleń planu z kierunkami zagospodarowania przestrzennego ustanowionymi w studium tworzy zasadę sporządzania planu miejscowego, której naruszenie, stosownie do art. 28 ust. 1, wywołuje skutek w postaci nieważności planu miejscowego w całości lub w części (por. wyrok NSA z 22 marca 2019 r. II OSK 1155/17). Aktualny pozostaje wielokrotnie wyrażany w wyrokach sądów administracyjnych pogląd, że w ujęciu systemowym zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego powinno się postrzegać jako kontynuację zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji (por. wyroki NSA z 22 marca 2019 r. II OSK 1155/17, 24 stycznia 2018 r. II OSK 1429/17 i powołane tam wyroki NSA i WSA). Wobec powyższego należy założyć, że zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. powinien być spełniony obowiązek zgodności postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium, a co najmniej wynikający z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wymóg nienaruszenia ustaleń studium. Zaznaczyć również trzeba, że od zakresu uszczegółowienia treści studium zależy to, w jakim stopniu organ gminy związany będzie jego ustaleniami przy uchwalaniu planu miejscowego. W niniejszej sprawie skonkretyzowany w Studium zapis o całkowitym wykluczeniu prawa zabudowy na terenach otwartych – obejmujących łąki, pola uprawne, sady, ogrody, zadrzewienia, zarośla nadrzeczne, bulwary, cieki i zbiorniki wodne – skutkował tym, że na etapie sporządzenia Planu miejscowego organ gminy nie miał takiej swobody co do wyboru przeznaczenia gruntów, aby dopuścić na gruntach skarżącej możliwość ich zabudowy. Jako sprzeczne ze studium postrzegane są ustalenia planu wprowadzające zabudowę na terenach objętych w studium stanowczym zakazem i odwrotnie (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck Warszawa 2018 r., str. 218). Z tych względów niezasadny okazał się zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 3 § 1 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., aczkolwiek należy przyznać rację stronie skarżącej co do wadliwego twierdzenia Sądu Wojewódzkiego, że jeżeli zaskarżona uchwała nie narusza wymogów proceduralnych jej uchwalenia, jak również nie narusza ustaleń studium, to nie można mówić o naruszeniu i przekroczeniu przez radę gminy jej uprawnień w zakresie tworzenia planu miejscowego. Oczywiście spełnienie wymogów proceduralnych przy sporządzaniu planu oraz brak naruszenia zasady niesprzeczności planu miejscowego ze studium nie oznacza automatycznie legalności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem stwierdzenie jej nieważności może być konieczne wskutek naruszenia innych zasad determinujących treść planu. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły jednak żadne istotne naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, co prawidłowo stwierdził Sąd Wojewódzki. Mianowicie przyjęte w przedmiotowym Planie miejscowym ustalenia dotyczące nieruchomości skarżącej nie naruszają zasady równości o której mowa w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Trafnie Sąd Wojewódzki wskazał, że jak wynika z załącznika graficznego planu, wyznaczony w nim teren R.9 (obejmujący dz. ew. nr [...] i [...]) oraz teren ZPo.5 (obejmujący dz. ew. nr [...]) potraktowane zostały kompleksowo, w identyczny i równy sposób dla wszystkich nieruchomości, jeśli chodzi o ich przeznaczenie. Zauważyć trzeba, że działki bezpośrednio graniczące z nieruchomościami skarżącej mają identyczne przeznaczenie w ramach terenów R.9 i ZPo.5, przy czym dostrzec również należy, że wyodrębniony teren zieleni (obejmujący działkę nr [...]) został wyraźnie oddzielony od terenu zabudowy. Zatem nieuprawnione jest zawarte w skardze kasacyjnej twierdzenie, że w "bliskim sąsiedztwie nieruchomości skarżącej znajdują się nieruchomości przeznaczone w planie do zabudowy i już zabudowane". Dla porządku należy odnotować, że w podstawie kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia zasady równości powiązany został mylnie z art. 31 ust. 3 zamiast z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Ponadto nietrafnie zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Prawidłowo zaznaczył Sąd w uzasadnieniu wyroku, że walory ekonomiczne przestrzeni (art. 1 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.) są tylko jednym z wielu elementów, jakie muszą być uwzględnione przy tworzeniu planu miejscowego, zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Nadto wymiar ekonomiczny przestrzeni musi być przez organ planistyczny rozpatrywany nie tylko z perspektywy interesu prywatnego poszczególnych właścicieli nieruchomości objętych planem, ale również z perspektywy interesu publicznego. Słusznie Sąd Wojewódzki zaznaczył, że plan miejscowy nie dotyczy pojedynczych nieruchomości, lecz większego obszaru, który spełniać ma szereg ważnych funkcji. W tym kontekście należy zaakcentować, że interes publiczny związany z potrzebą zintegrowanej ochrony środowiska przyrodniczego, kulturowego i krajobrazu wyrażony został wprost w postanowieniach kontrolowanej Uchwały (§3 ust. 2). Z przepisów ogólnych Uchwały wynika wyraźnie, że w granicach planu zawierają się obszary o najwyższych i wysokich wartościach przyrodniczo-krajobrazowych oraz kulturowych, mające istotne znaczenie dla zrównoważenia rozwoju Krakowa oraz jego atrakcyjności (§3 ust. 1). Skoro określonymi w Uchwale celami planu jest m.in. zabezpieczenie terenów otwartych i ochrona wartości krajobrazowych, to nieuniknione było wprowadzenie zakazu lokalizacji obiektów budowlanych na wyznaczonych terenach rolniczych i terenach zieleni (§3 ust. 2 pkt 1, §7 i §8). W takiej sytuacji brak było podstaw, by zarzucić organowi planistycznemu, że nie wyważył należycie prywatnego interesu skarżącej oraz interesu publicznego. Nie można było również przyjąć, że wprowadzone ustaleniami planu ograniczenia w zakresie przeznaczenia nieruchomości skarżącej nie są proporcjonalne do celów, dla jakich podjęto przedmiotową Uchwałę. W rezultacie bezzasadny okazał się również zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Jako chybiony należało uznać także zarzut odnoszący się do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku zawarł ocenę co do istotnych zarzutów skargi, zaś argumentacja przytoczona w ramach stanu faktycznego i prawnego sprawy pozwoliła na kontrolę instancyjną zaskarżonego rozstrzygnięcia. W konsekwencji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. ----------------------- 8