II OSK 1273/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 lutego 2024 r., sygn. akt III SAB/Gl 377/23 w sprawie ze skargi O. T. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 2. i w tym zakresie stwierdza, że bezczynność Wojewody Śląskiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: WSA w Gliwicach, sąd I instancji, sąd wojewódzki) wyrokiem z 6 lutego 2024 r., sygn. akt III SAB/Gl 377/23, w wyniku rozpoznania skargi O. T. (dalej: cudzoziemiec, strona, skarżący) na bezczynność Wojewody Śląskiego (dalej: Wojewoda, organ, skarżący kasacyjnie) w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy: stwierdził bezczynność organu (pkt 1.), która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2.), umorzył postępowanie co do zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku (pkt 3.), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 4.) oraz orzekł w przedmiocie kosztów postępowania (pkt 5.). Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Cudzoziemiec – obywatel Ukrainy, wnioskiem z 23 września 2021 r. (wpływ do organu) wystąpił o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy. Organ, 11 kwietnia 2022 r. wezwał do osobistego stawiennictwa w Urzędzie. Następnie, 23 czerwca 2022 r. poinformował m.in. o treści art. 100c ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. poz. 583 ze zm.; dalej: u.o.p.). Dalej, pismami z 13 lipca 2022 r. oraz 22 sierpnia 2022 r. zwrócił się w trybie art. 109 ust. 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2021 r. poz. 2354 ze zm.; dalej: u.o.c) do odpowiednich służb o informacje o cudzoziemcu. Wobec braku aktywności organu strona złożyła ponaglenie z 3 lipca 2023 r. Wojewoda, decyzją z 11 lipca 2023 r. udzielił zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Następnie, cudzoziemiec wniósł skargę na bezczynność organu. Zdaniem WSA w Gliwicach skarga zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie sądu wojewódzkiego momentem wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia podania organowi, zatem postępowanie zostało wszczęte 23 września 2021 r. i od tego dnia na organie ciążył obowiązek podejmowania przewidzianych prawem czynności w celu załatwienia złożonego wniosku, w tym podjęcie czynności służących doprowadzeniu do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Mając na uwadze, że 23 czerwca 2022 r. skarżący uzupełnił braki formalne wniosku rozpoczął się bieg terminu wskazanego w art. 112a ust. 1 u.o.c. W świetle powyższego zdaniem sądu I instancji, organ nie dotrzymał terminów załatwienia sprawy administracyjnej, tym samym dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu. Mając na uwadze czas trwania postępowania, sąd wojewódzki uznał, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wobec wydania decyzji, umorzono postępowanie sądowe. WSA w Gliwicach wskazał ponadto, że art. 1 ust. 1 i 2 u.o.p. określa zakres przedmiotowy i podmiotowy, z którego wynika, że przepisy ustawy nie mają zastosowania w sprawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda, zaskarżając go w części tj. co do pkt 1., 2. i 5., zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: I. odnośnie rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1. - naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na treść orzeczenia, a mianowicie naruszenie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) poprzez niezasadne orzeczenie o stwierdzeniu bezczynności Wojewody z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy organ podjął stosowne czynności w celu załatwienia sprawy i rozpoznał wniosek bez zbędnej zwłoki; II. zaskarżenie wyroku odnośnie rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1. uzasadnia zaskarżenie wyroku również odnośnie rozstrzygnięcia zawartego w pkt 4. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie sprawy w zaskarżonym zakresie co do istoty poprzez oddalenie w całości skargi; ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w punkcie 1., 2. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w zaskarżonym zakresie WSA w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ wystąpił o rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny bez przeprowadzania rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA. Skarga kasacyjna jest w części usprawiedliwiona, doszło bowiem do naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Powyższe było wynikiem błędnej wykładni art. 100c i art. 100d u.o.p. dokonanej w zaskarżonym wyroku. Mianowicie WSA w Gliwicach uznał, że organ pozostawał w bezczynności przyjmując jako obowiązujące terminy załatwienia sprawy wynikające z art. 112a ust. 1 i 2 u.o.c. i bezczynność ta trwała od daty złożenia wniosku, tj. 23 września 2021 r. do dnia wydania decyzji, co miało miejsce w dniu 11 lipca 2023 r. Czas ten został oceniony jako nadmiernie wydłużony i w konsekwencji brak działania organu został oceniony jako kwalifikowany, uzasadniający przyjęcie rażącego naruszenia prawa. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że stanowisko WSA w Gliwicach, że do obywatela Ukrainy, który przybył na terytorium RP przed wybuchem konfliktu zbrojnego w Ukrainie, art. 100c i art. 100d u.o.p. nie mają zastosowania, jest błędny. Strona przyjechała na terytorium RP przed 24 lutego 2022 r. i jej pobyt nie jest związany z wojną rosyjsko-ukraińską. Jednakże nie oznacza to, że z tego powodu art. 100c i art. 100d u.o.p. nie mają zastosowania w tej sprawie. Stanowisko, że przepisy te stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich obywatelstwa oraz daty przybycia na terytorium RP, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie jest jednolicie prezentowane w orzecznictwie NSA (zob. np. wyroki NSA: z 13 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 2362/23, z 7 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 1286/23, z 16 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 2424/23, z 8 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 1551/23, z 27 czerwca 2024 r. sygn. akt II OSK 2608/23 i II OSK 2194/23, z 25 lipca 2024 r. sygn. akt II OSK 468/24 i II OSK 599/24, z 11 września 2024 r. sygn. akt II OSK 762/24, z 23 września 2024 r. sygn. akt II OSK 1129/24). W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że z dniem 15 kwietnia 2022 r. weszła w życie regulacja wkraczająca w bieg terminów załatwiania spraw administracyjnych dotyczących legalizowania pobytu cudzoziemców na terytorium RP, wprowadzona ustawą z 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 830), mocą której (art. 1 pkt 44) dodano do ustawy o pomocy art. 100c. Zgodnie z art. 100c ust. 1 u.o.p. w okresie do 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji, 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej – w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Następnie cytowana treść art. 100c u.o.p. została powtórzona na kolejny okres – tj. do 24 sierpnia 2023 r. – poprzez dodanie nowego przepisu z dniem 28 stycznia 2023 r., ale z mocą wsteczną od 1 stycznia 2023 r., tj. art. 100d u.o.p. (art. 1 pkt 32 ustawy z 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 185)). Wskazany termin obowiązywania omawianych przepisów został kolejno przedłużony do 4 marca 2024 r. (art. 12 pkt 5 ustawy z 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2023 r. poz. 1088). Rodzaj spraw, w których bieg terminów na ich załatwienie nie rozpoczyna się, a wszczęty ulega zawieszeniu został utrzymany i obejmuje zezwolenie na pobyt czasowy (art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a u.o.p.). Norma ta wyłączyła zastosowanie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, art. 149 § 1a i art. 149 § 2 p.p.s.a. Skarżący natomiast złożył wniosek w dniu 23 września 2021 r. i okoliczność ta ma kluczowy wpływ na ocenę bezczynności Wojewody. Z dniem natomiast 15 kwietnia 2022 r. wszedł w życie przepis art. 100c u.o.p., który w sprawie m.in. zezwolenia na pobyt czasowy tamował rozpoczęcie biegu terminu na załatwienie tej sprawy (art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a u.o.p.), a przede wszystkim uniemożliwiał wywodzenie środków prawnych dotyczących bezczynności i przewlekłości (art. 100c ust. 4 u.o.p.). Błędnie zatem WSA w Gliwicach przyjął, że norma art. 100c i art. 100d u.o.p. nie znajduje zastosowania w stosunku do obywatela Ukrainy, który przybył na terytorium RP przed wybuchem wojny. Niemniej zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada częściowo prawu, tj. w zakresie pkt 1., w którym stwierdzono bezczynność organu. Mianowicie bezczynność ta miała miejsce do 15 kwietnia 2022 r., kiedy to doszło do zawieszenia biegu terminu na załatwienie sprawy z powodu wejścia w życie art. 100c u.o.p. Jednocześnie należy podkreślić, że terminem, o którym mowa w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) był w tej sprawie termin obowiązujący w dacie złożenia wniosku, a był nim termin określony w art. 35 § 3 k.p.a. tj. miesiąc, ewentualnie dwa miesiące. Błędnie WSA w Gliwicach przyjął, że był to termin określony w art. 112a ust. 1 u.o.c. i liczenie tego terminu według zasad określonych w art. 112a ust. 2 u.o.c. W tym miejscu należy podkreślić, że przed dniem 29 stycznia 2022 r. przepisy u.o.c. nie określały terminów załatwienia sprawy udzielenia szeroko pojętego zezwolenia na pobyt czasowy. Tym samym miały zastosowanie, jak już wskazano, przepisy ogólne zawarte w k.p.a. Stan prawny uległ zmianie z chwilą wejścia w życie z dniem 29 stycznia 2022 r. ustawy z 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 91), mocą której w u.o.c. dodany został m.in. art. 112a. Wniosek strony został jednak złożony w dniu 23 września 2021 r., zatem do oceny sprawy znajdują zastosowanie przepisy k.p.a., nie zaś art. 112a ust. 1 i 2 u.o.c. Nie zmienia tego regulacja art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 91). W dacie bowiem złożenia wniosku organ miał obowiązek podjęcia czynności celem załatwienia sprawy w terminie wynikającym z przepisów k.p.a. i nie wyłącza tego obowiązku dyspozycja art. 13 ust. 1 w/w ustawy, który wszedł w życie za kilka miesięcy. W ślad za uchwałą NSA z 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13 należy powtórzyć, że skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2 – 3a k.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. Tym samym z dniem złożenia podania zostało wszczęte postępowanie w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy i organ miał obowiązek wezwać do usunięcia braków formalnych podania, zarówno na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., jak i przepisów u.o.c. Organ nie załatwił sprawy w terminie wynikającym z k.p.a. do dnia wejścia w życie regulacji art. 100c u.o.p. i tym samym do 15 kwietnia 2022 r. pozostawał w bezczynności, o czym prawidłowo orzekł WSA w Gliwicach w pkt 1. wyroku. Stąd skarga kasacyjna w tym zakresie została oddalona na podstawie art. 184 p.p.s.a. (pkt 2. niniejszego wyroku). Natomiast jako uzasadniony NSA uznał zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i rozstrzygnięcie to zostało uchylone, ale jednocześnie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 188 p.p.s.a. i rozpoznania skargi w tej części. NSA biorąc pod uwagę czas trwania zaniechania Wojewody oraz sytuację związaną z wybuchem wojny na terytorium Ukrainy i tym samym wzmożone obowiązki tego organu względem napływu wygnańców z tego kraju - uznał, że rażące naruszenie prawa nie miało miejsca - na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Ustawodawca nie zdefiniował, kiedy bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Kryteria zakwalifikowania stanu wadliwości postępowania zostały pozostawione składowi orzekającemu. Uznanie takie opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2424/16). Taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności jest oczywisty (m.in. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia w stopniu jej skomplikowania). W tej sprawie kilkumiesięczny stan bezczynności, nieprzekraczający sześciu miesięcy NSA ocenia jako stan wadliwości niekwalifikowanej, o czym orzeczono w pkt 1. wyroku na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie 207 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze poważne rozbieżności w wykładni zakresu podmiotowego art. 100c i art. 100d u.o.p., jakie ujawniły się w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.