III SA/Gl 310/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Protokolant Specjalista Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi T.O. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 12 lutego 2024 r. nr UP-106/2024 (060000/71/476616/2023) w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi T. O. (dalej jako: skarżący lub strona skarżąca) jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 12 lutego 2024 r. nr UP-106/2024 (060000/71/476616/2023) utrzymująca w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 5 grudnia 2023 r. nr [...] odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 - dalej w skrócie k.p.a.) w zw. z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1230 ze zm. - zwanej dalej "u.s.u.s."). Przedstawiono w niej następujący stan faktyczny. Wnioskiem z 4 września 2023 r. strona skarżąca zwróciła się do ZUS o anulowanie zadłużenia wynikającego z nieopłacenia składek ze względu na trudną sytuację życiową wynikającą z kradzieży. Decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 5 grudnia 2023 r. nr [...] odmówiono skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek. Organ uznał bowiem, że: - nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne w myśl zapisu art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s., - skarżący nie wykazał zgodnie z zapisem art. 28 ust. 3a u.s.u.s., że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną spłata należności wiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych jego gospodarstwa domowego; - skarżący nie wykazał jednoznacznie, aby powstanie zadłużenia było następstwem szczególnych zdarzeń; - skarżący nie wykazał, aby przewlekła choroba lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiły go możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W wyniku złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w/w decyzja została utrzymana w mocy decyzją Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 12 lutego 2024 r. nr UP-106/2024 (060000/71/476616/2023). W jej uzasadnieniu organ stwierdził, że należności figurujące na koncie płatnika składek są nadal wymagalne i nie uległy przedawnieniu. Brak również podstaw do podjęcia decyzji o ich umorzeniu w świetle zgromadzonego materiału dowodowego. Wynikało z niego, że skarżący: - 31 grudnia 2012 r. zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej, 3 lipca 2015 r. nastąpiło wykreślenie wpisu z rejestru CEiDG, - pobiera rentę rodzinną w wysokości 2.005,33 zł brutto plus 294,39 zł dodatku pielęgnacyjnego, ze świadczenia Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w K. dokonuje potrąceń w kwocie 501,33 zł, do wypłaty 1.617,91 zł, - jest właścicielem samochodu osobowego [...] z 2001 r. oraz [...] z 1995 r. o zbyt niskiej wartości do dokonania zastawu skarbowego, - jest właścicielem lokalu mieszkalnego o powierzchni 72,43 m2 dla którego Sąd Rejonowy [...] w K. prowadzi księgę wieczystą, na którym ZUS dokonał wpisu do hipoteki celem zabezpieczenia należności z tytułu składek. Organ wskazał, że dokonał analizy kwestii przedawnienia. Wyjaśnił, że Dyrektor Oddziału ZUS w K. wszczął wobec skarżącego postępowanie egzekucyjne za okres od 11/2008 r. do 6/2010 r. Tytuły zostały przekazane do Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w K. celem prowadzenia dalszego postępowania egzekucyjnego. 18 stycznia 2013 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wpłynął wniosek o umorzenie należności na podstawie ustawy z 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność (Dz. U. z 2012 r. poz. 1551) zwanej ustawa abolicyjną. W okresie od dnia złożenia wniosku o umorzenie należności do dnia uprawomocnienia się decyzji o umorzeniu zawieszeniu ulega bieg terminu przedawnienia należności - zarówno podlegających, jak i niepodlegających umorzeniu. Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w K. 28 stycznia 2013 r. (pismo ZUS z 22 stycznia 2013 r.) zawiesił prowadzone postępowanie egzekucyjne w związku ze złożonym przez skarżącego wnioskiem o abolicję. Decyzją z 21 kwietnia 2016 r. ZUS odmówił umorzenia należności na podstawie ustawy abolicyjnej. Następnie, 21 lipca 2022 r. ZUS skierował wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z 1 sierpnia 2022 r. Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w K. podjął zawieszone postępowanie egzekucyjne. Egzekucja prowadzona jest ze świadczenia rentowego. Dodatkowo ZUS dokonał wpisu do hipoteki celem zabezpieczenia należności z tytułu składek na lokalu mieszkalnym, którego właścicielem jest skarżący, z tytułu składek: 12 maja 2008 r. za okres od 7/2001 r. do 5/2006 r. w kwocie 14.855,05 zł, 6 czerwca 2008 r. za okres od 7/2001 r. do 5/2006 r. w kwocie 932,32 zł, 29 kwietnia 2009 r. za okres od 9/2010 r. do 10/2005 r. w kwocie 1.009,64 zł, 27 maja 2009 r. za okres od 3/2008 r. do 1/2009 r. w kwocie 2.467,42 zł, 6 grudnia 2011 r. za okres od 3/2009 r. do 6/2010 r. w kwocie 3.281,28 zł, 7 stycznia 2015 r. za okres od 4/ 2002 r. do 12/2012 r. w kwocie 24.521,94 zł, 7 stycznia 2015 r. za okres od 9/2004 r. do 1/2010 r. w kwocie 11.804,41 zł, 7 stycznia 2015 r. za okres od 12/2008 r. do 1/2010 r. w kwocie 942,61 zł. Zdaniem organu w decyzji z 5 grudnia 2023 r. nr [...] organ I instancji prawidłowo stwierdził, że nie upłynął jeszcze termin, w którym należności mogą być dochodzone. Dalej organ ustalił, że: - przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s. nie wystąpiła z przyczyn oczywistych; - w sprawie nie zachodzą też przesłanki określone w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4, 4b i 4c u.s.u.s., ponieważ nie pozyskano żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że: - sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 oraz art. 361 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe (Dz.U. z 2023 poz. 825): - nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, - nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym, - ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy - Prawo upadłościowe; - nie zachodzi przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. ponieważ nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej, lecz jednocześnie nie wystąpiła przesłanka braku majątku, skarżący pobiera świadczenie rentowe, z którego jest prowadzone skuteczne postępowanie egzekucyjne oraz jest właścicielem lokalu mieszkalnego, na którym ZUS dokonał wpisu do hipoteki; - nie zachodzi przesłanka określona w art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s., ponieważ wysokość nieopłaconych składek, o których umorzenie wniesiono, przekracza kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; - nie zachodzi przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s., gdyż Naczelnik Urzędu Skarbowego bądź Komornik Sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję; - nie zachodzi przesłanka opisana w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. - nie jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w K. prowadzi skuteczne postępowanie egzekucyjne ze świadczenia rentowego a skarżący jest właścicielem lokalu mieszkalnego, na którym ZUS dokonał wpisu do hipoteki celem zabezpieczenia należności z tytułu składek. Organ wskazał, że dopóki postępowanie toczy się nie można definitywnie stwierdzić bezskuteczności egzekucji. Możliwości przymusowego dochodzenia zaległości z tytułu składek nie zostały przez organ rentowy wyczerpane. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, dopóki istnieją niewykorzystane dotychczas możliwości wyegzekwowania zaległości podatkowej, dopóty jej umorzenie przed ich wyczerpaniem byłoby sprzeczne z interesem publicznym. Podkreślił, że dopóki istnieje możliwość prowadzenia działań egzekucyjnych organ rentowy działając jako wierzyciel nie może stwierdzić, że zachodzi przesłanka nieściągalności zadłużenia i zaniechać prób jego wyegzekwowania zatem brak jest przesłanek pozwalających na stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek co uniemożliwia to pozytywne rozpatrzenie wniosku na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Organ wskazał, że podjął również czynności zmierzające do ustalenia, czy w przedmiotowej sprawie występują przesłanki umorzenia określone w Rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. z 2003 r. Nr 141, poz.1365 - zwanego dalej "rozporządzenie") oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Organ zatem ustalił, że skarżący zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej. Pobiera rentę rodzinną w wysokości 2.005,33 zł brutto plus 294,39 zł dodatku pielęgnacyjnego. Ze świadczenia Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w K. dokonuje potrąceń w kwocie 501,33 zł. Do wypłaty 1.617,91 zł. Organ wyjaśnił, że do oceny sytuacji finansowej skarżącego przyjął dochód przed potrąceniami egzekucyjnymi tj. 2.119,24 zł, które są konsekwencją nieregulowania zobowiązań i nie są uwzględniane przez praktykę orzeczniczą w ocenie sytuacji dla potrzeb umorzenia zaległości publicznoprawnych. Wynikająca z tego uciążliwość nie zmienia faktu, że egzekucja jest prowadzona zgodnie z zasadą poszanowania minimum egzystencji, która stanowi wyraz ochrony dłużnika w procesie dochodzenia zaległości i pozwala na zaspokojenie potrzeb, które nie mogą być odłożone w czasie. Zasada ta dopuszcza prowadzenie egzekucji z majątku zobowiązanego tylko w zakresie, w którym nie zostanie zagrożone minimum utrzymania, a kwoty wolne od zajęć są ustalone przepisami prawa. W oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej z 27 września 2023 r. skarżący wykazał wydatki związane z utrzymaniem w łącznej wysokości 1.064,66 zł (czynsz, opłaty eksploatacyjne) a jednocześnie ich nie udokumentował a to na nim spoczywa obowiązek udowodnienia faktów, które przemawiałyby za umorzeniem, zwłaszcza w sytuacji, gdy organ administracyjny nie jest władny zweryfikować danej okoliczności w ramach prowadzonego postępowania. Jedynie fakty powszechnie znane lub znane organowi z urzędu nie wymagają przedłożenia dowodu. Rolą organu jest ocena czy złożone oświadczenia i przedstawione dowody są wystarczające do udzielenia stronie prawa pomocy we wnioskowanym zakresie. Wskazał, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie może umarzać należności każdej osobie, która wykazuje wydatki związane z utrzymaniem (czynsz, opłaty eksploatacyjne). Koszty bieżących opłat jak również wyżywienia są stałymi miesięcznymi opłatami, które ponosi większość społeczeństwa. Wydatków tych nie można nazwać nieprzewidywalnymi oraz nadzwyczajnymi a ich wysokość jest uzależniona od potrzeb i możliwości finansowych osoby zobowiązanej. Zaznaczył, że fakt posiadania zobowiązań wobec innych wierzycieli (debet na koncie bankowym w miesięcznej wysokości 600,00 zł) nie stanowi przesłanki do umorzenia należnych składek. W orzeczeniach sądowych ugruntowany jest pogląd, że za umorzeniem należności publicznoprawnych nie może przemawiać preferowanie wykonywania zobowiązań cywilnoprawnych, nawet jeśli niewykonanie tych zobowiązań wiązałoby się z daleko idącymi konsekwencjami dla zobowiązanego. Organ podkreślił, że pomimo podnoszenia trudnej sytuacji materialnej skarżący nie korzysta pomocy ze środków z pomocy społecznej co wskazuje, że jego dochody pozwalają na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. ZUS odmawiając umorzenia uznał, że sytuacja skarżącego nie nosi znamion ubóstwa gdyż posiada stały dochód w postaci renty rodzinnej, które jest corocznie waloryzowane, ponadto otrzymuje jednorazowo "trzynaste" i "czternaste" świadczenie, z którego nie można dokonać potrąceń i egzekucji. Dodatkowo organ podkreślił, że zadłużenie, o umorzenie którego skarżący wnioskował zawierało również, oprócz należności za osobę ubezpieczoną będącą równocześnie płatnikiem tych składek także za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek, zaległe składki za pracowników, w części finansowanej przez nich samych. Mimo, że pobierał te składki, korzystał z nich bezprawnie zamiast przekazać je do ZUS. Dział więc ewidentnie na szkodę zatrudnionych osób, bowiem rodzi to negatywne konsekwencje dla poszkodowanych pracowników gdyż brak tych składek skutkuje obniżeniem wysokości ich emerytur. Organ odmawiając umorzenia uznał, że z uwagi na skuteczne postępowanie egzekucyjne, umorzenie należności z tytułu składek na obecnym etapie postępowania byłoby działaniem przedwczesnym i nieuzasadnionym. ZUS oceniając także sytuację skarżącego przez pryzmat przesłanki z § 3 ust. 1 rozporządzenia nie znajduje okoliczności uzasadniających umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek. Ograniczone możliwości płatnicze, podnoszone jako jeden z głównych argumentów, nie mogą być uznane za przesłankę wystarczającą do całkowitego umorzenia składek gdyż nie odnosi się do subiektywnego odczucia dłużnika o dolegliwości z powodu konieczności zapłacenia zaległych składek lecz oznacza obiektywną, wyjątkową sytuację, która zagraża podstawowemu bytowi zobowiązanego. Również przesłanka § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia sprawie skarżącego nie ma zastosowania, gdyż działalność gospodarcza nie jest już prowadzona. Zdaniem organu wskazane przez skarżącego problemy zdrowotne (problemy z kręgosłupem oraz lewym kolanem i prawym biodrem, leczenie kardiologiczne i neurologiczne) nie stanowią wystarczającej podstawy do umorzenia należności, gdyż opisane problemy zdrowotne nie pozbawiają go możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Pobiera on rentę rodzinną, której wypłata nie jest uzależniona od stanu zdrowia. Z akt nie wynika również aby skarżący sprawował opiekę nad chorym członkiem rodziny. W przypadku gdy zobowiązany mimo istnienia choroby uzyskuje dochód, wspomniana podstawa umorzenia nie ma zastosowania. W kwestii wniosku o "szczegółowe i dokładne przedstawienie pobranych spłat jak potrąceń z renty i egzekucji komorniczych" organ poinformował, że skarżący zostanie poinformowany odrębnym pismem. Zdaniem organu ustalenia obecnie poczynione, pokrywają się z wcześniejszymi ustaleniami faktycznymi. Postępowanie wyjaśniające przeprowadzone na okoliczność ponownego rozpoznania wniosku o umorzenie nie doprowadziło do ustalenia innych, istotnych okoliczności, mogących mieć wpływ na wcześniejsze ustalenia. ZUS w prowadzonym postępowaniu badał sprawę (stan faktyczny), swoją ocenę opierając na przekonywających podstawach, dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Stan faktyczny został w pełni wyjaśniony i w prawidłowy sposób dokonano jego oceny prawnej zatem organ nie znalazł podstaw do uchylenia decyzji pierwszo-instancyjnej. Nie zgadzając się z powyższym strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji z 12 lutego 2024 r. skarżący zarzucił organowi nieprawidłową interpretację przepisu o przedawnieniu należności z tytułu składek, jak również nie wzięcie pod uwagę, że zadłużenie powstało w wyniku zdarzenia losowego. W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że zadłużenie w stosunku do Z.U.S. powstało w wyniku kradzieży w wysokości, 380.000 zł, czyli sytuacja powstała niezależnie od niego z przyczyn losowych i dlatego przez dwa lata za podpowiedzią pracowników Z.U.S. prowadził korespondencje wraz z prośbami w celu umorzenia zadłużenia. Po kradzieży skarżący przez 5 lat spłacał klientów, bo nie zadziałało ubezpieczenie w [...]. Zaznaczył, że na początku powstania zadłużenia przez dwa łata potrącano mu z renty a nawet na końcu tego okresu wypłacono mu dwukrotnie po 300 zł. Następnie zaprzestano potrącania przez 7 lat. W tamtym okresie wystąpił o umorzenie zadłużenia opierając się na dwóch rozporządzeniach w tamtym okresie obowiązujących. Zaznaczył, że nie otrzymał żadnej odpowiedzi, więc miał prawo sadzić o uznaniu jego prośby szczególnie, że wypłacono mu dodatkowe pieniądze. Skarżący zarzucił, że z powodu niedbałości prawno-organizacyjnej w Oddziale Z.U.S. w C., który przez więcej niż 7 łat nie potrącał mu z renty zaległości finansowych, a naliczał odsetki bez powiadomienia o tym fakcie. Wskazał, że dawno by spłacił zadłużenie w tym okresie, gdy był jeszcze na tyle sprawny fizycznie, aby móc wyrównywać swoje potrzeby utrzymania, pracą dodatkową a nie teraz, gdy ma 77 lat. Leczy się kardiologicznie i neurologicznie, jest sam i musi żyć za 1.650 zł przy wysokich opłatach za mieszkanie i życie, co powoduje, że ma długi w bankach i u znajomych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Przystępując do rozpoznania sprawy w pierwszej kolejności wskazać należy, że w myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Normatywnym potwierdzeniem sprawowania przez sądy administracyjne kontroli działalności administracji publicznej jest również art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.), stanowiący ponadto, że sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Zaznaczenia wymaga, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Co więcej, pozostaje zobowiązany do wzięcia z urzędu pod rozwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodniesionych w skardze, pozostających jednak w związku z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Orzekanie odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę, uchyla decyzję administracyjną, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Z kolei stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., w przypadku wystąpienia przesłanek nieważności postępowania administracyjnego określonych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części. Poruszając się w tak zakreślonych ramach kontroli zgodności z prawem, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja narusza prawo w sposób powodujący konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Jedną z podstaw prawnych zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 28 ust. 2 i ust. 3 u.s.u.s. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. W myśl ust. 3 art. 28 u.s.u.s. całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: - dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; - sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2022 r. poz. 1520 z późn. zm.); - nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651); - nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; - wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; - nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym; - ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe; - naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; - jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. W przedmiotowej sprawie zastosowanie miał także przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s., w którym ustawodawca przewidział instytucję umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej, zgodnie z którym ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: - gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; - poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; - przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającej opłacenie należności. Podkreślenia wymaga, że postępowanie w przedmiocie umorzenia "należności z tytułu składek" (a więc zgodnie z art. 24 ust. 2 u.s.u.s.: składek oraz odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych i kosztów upomnienia), unormowane w przywołanych powyżej przepisach art. 28 u.s.u.s., dotyczyć może tylko i wyłącznie należności istniejących, do których uiszczenia płatnik jest zobowiązany. Niedopuszczalne jest natomiast objęcie postępowaniem należności, które nie istniały bądź wygasły na skutek przedawnienia. W każdym przypadku przy rozpatrzeniu wniosku o umorzenie zaległych należności z tytułu składek (w tym odsetek) niezbędne jest więc ustalenie ich wymagalności na dzień wydania decyzji. Ustalenia takie powinny być dokonane w pierwszej kolejności, jeszcze przed analizą wystąpienia przesłanek warunkujących dopuszczalność umorzenia zaległych należności. W świetle powyższego uznać trzeba, że tylko wobec faktycznie istniejących należności można wydać rozstrzygniecie merytoryczne, załatwiające sprawę co do istoty, a więc poprzez umorzenie należności lub odmowę jej umorzenia. Od tych bowiem ustaleń uzależniona jest późniejsza treść rozstrzygnięcia. Stwierdzenie przedawnienia należności uniemożliwia bowiem prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku o ich umorzenie i powoduje konieczność umorzenia powyższego postępowania z uwagi na bezprzedmiotowość. Wskazane ustalenia są więc konieczne niezależnie od tego, czy strona się na nie powołuje. Organy powinny dać temu wyraz w uzasadnieniach swoich decyzji. Zatem przystępując do rozpatrzenia wniosku strony o umorzenie odsetek od należności organy obowiązane były w pierwszej kolejności ustalić, czy są one wymagalne i przedstawić to szczegółowo w uzasadnieniach rozstrzygnięć. Problem przedawnienia należności z tytułu składek regulują przepisy art. 24 ust. 4-6 u.s.u.s. Przepis art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2002 r. stanowił, że należności z tytułu składek ulegały przedawnieniu po upływie 5 lat, a w przypadku przerwania biegu przedawnienia, o którym mowa w ust. 5, po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Z kolei zgodnie z art. 24 ust. 5 u.s.u.s. bieg przedawnienia przerywało odroczenie terminu opłacenia należności z tytułu składek, rozłożenie spłaty tych należności na raty i każda inna czynność zmierzająca do ściągnięcia tych należności, jeżeli o czynności tej został zawiadomiony dłużnik. Stosownie natomiast do art. 24 ust. 6 u.s.u.s. bieg przedawnienia terminów określonych w ust. 4 i 5 ulega zawieszeniu od dnia śmierci spadkodawcy do dnia uprawomocnienia się postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku, nie dłużej jednak niż do dnia, w którym upłynęły 2 lata od śmierci spadkodawcy. Z dniem 1 stycznia 2003 r. art. 24 ust. 4 u.s.u.s. został zmieniony przez art. 1 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2002 r. Nr 241, poz. 2074 z późn. zm.). Zgodnie z nowym brzmieniem tego przepisu, należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-5d. Ustawa zmieniająca nie zawierała wyraźnego uregulowania kwestii międzyczasowych co do przedawnienia należności wymagalnych przed dniem jej wejścia w życie. Przyjmuje się, że upływ terminu przedawnienia, wynoszącego do dnia 31 grudnia 2002 r. - 5 lat, przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, powodował skutek wygaśnięcia zobowiązania; natomiast w przypadku, gdy zobowiązanie to przed dniem 1 stycznia 2003 r. (data wejścia w życie ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r.) nie uległo przedawnieniu, to ma do niego zastosowanie zasada bezpośredniego działania ustawy nowej, co oznacza, że zobowiązanie z tytułu składek nieprzedawnionych przed dniem 1 stycznia 2003 r. ulega 10-letniemu przedawnieniu, a nie jak dotychczas przedawnieniu 5-letniemu. Kolejna zmiana okresu przedawnienia została wprowadzona od 1 stycznia 2012 r. Z tym dniem na podstawie art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. z 2011 r. Nr 232, poz. 1378) zmieniono treść art. 24 ust. 4 u.s.u.s. i skrócono okres przedawnienia składek na ubezpieczenia społeczne z 10 do 5 lat. Zgodnie z art. 27 powołanej ustawy z dnia 16 września 2011 r., do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 24 ust. 4 u.s.u.s., którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą z tym, że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. Wedle zasady wynikającej z tego przepisu do należności składkowych nieprzedawnionych do 1 stycznia 2012 r. (według zasad z zastosowaniem 10-letniego okresu przedawnienia) ma zastosowanie 5-letni termin przedawnienia, z tym jednak bardzo istotnym zastrzeżeniem, że liczy się go nie od daty ich wymagalności, tak jak o tym stanowi art. 24 ust. 4 u.s.u.s., ale od dnia 1 stycznia 2012 r. Wyjątek od tej zasady ustanawia art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 16 września 2011 r. stosownie do którego jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego przepisu. Rozpatrując zagadnienie przedawnienia należności składkowych organy powinny mieć w polu widzenia powyższe ramy prawne. Tymczasem, jak wynika z treści decyzji pierwszo-instancyjnej oraz decyzji odwoławczej brak w nich szczegółowego rozważenia kwestii przedawnienia należności objętych wnioskiem o ich umorzenie. W decyzji pierwszo-instancyjnej kwestia ta została skwitowana stwierdzeniem, że wszczęcie postępowania egzekucyjnego 6 czerwca 2007 r. i sukcesywne kierowanie należności do egzekucji spowodowało, że bieg terminu przedawnienia należności uległ zawieszeniu i trwa nadal. Ponadto organ stwierdził, że Zakład zabezpieczył spłatę należności przez wpisy do hipoteki na nieruchomości nr [...], wskazując przy tym daty poszczególnych wpisów. Organ odwoławczy po pierwsze zmienił ten wywód i powołał się na wszczęcie postępowania egzekucyjnego z 1 sierpnia 2011 r., po drugie poszerzył go wskazując, którymi wpisami do księgi wieczystej objęte są zaległości z poszczególnych okresów. Zdaniem Sądu nadal nie jest to wystarczająca i dostatecznie szczegółowa analiza kwestii przedawnienia zaległych należności i nie jest to dostateczne wykazanie w postępowaniu sądowym przyjętych ustaleń. Wszczęcie postępowania egzekucyjnego, a następnie jego zawieszenie i podjęcie nie zostało wykazane żadnym dokumentem, jak również nie zostało wykazane których konkretnie należności dotyczyło. Przedmiotem postępowania jest kwestia umorzenia należności, które wymienione zostały w decyzji pierwszo-instancyjnej w 6 punktach, a każdy z nich dotyczy innego rodzaju składek. Stwierdzenie, że wskutek wszczęcia postępowania egzekucyjnego zawieszeniu uległ bieg terminu przedawnienia należności za okres od listopada 2008 do czerwca 2010 r. nie jest udokumentowane i nie wykazuje których konkretnie składek dotyczy, a jeśli dotyczy wszelkiego rodzaju składek z tego okresu, to należy to wykazać. Podobnie rzecz ma się z powołaniem się przez organ na wpisy do księgi wieczystej. Nie wystarczy jednie wskazanie, że, dla przykładu, wpisem z 12 maja 2008 r. objęto należności za okres od lipca 2001 r. do maja 2006 r. Powstaje bowiem pytanie, których należności z tych 6 grup dotyczył wpis, a jeśli nawet wszystkich to również należy to wykazać. Podobnie wykazać należy, dlaczego wpisy z 7 stycznia 2015 r. dotyczyły nadal nieprzedawnionych należności za okres od kwietnia 2002 r, czy też tych od września 2004 r. Generalnie organ wyszedł z założenia, że posiada swoja wiedzę wynikającą z prowadzonych przez siebie ewidencji i ją przedstawi, ale nie wziął pod uwagę, że w postępowaniu sądowym konieczne jest udowodnienie, udokumentowanie przyjętych przez siebie faktów, czego w tej sprawie brak. Przy takim rozumieniu istoty postępowania sądowego rola sądu sprowadzałaby się do biernej akceptacji podstaw faktycznych decyzji, a to nie na tym polega. Ocena zgodności z prawem zaskarżonych decyzji polega, między innymi, na ocenie prawidłowości przyjętych ustaleń faktycznych, a następnie ich kwalifikacji prawnej. W tej sytuacji organ powinien w pierwszej kolejności ocenić ustalenia organu I instancji i w okolicznościach sprawy rozważania te poszerzyć, odnosząc do szczegółowych okoliczności sprawy z powołaniem na dokumenty źródłowe, które ewentualnie uwiarygodniłyby fakt wymagalności zaległych należności, o których umorzenie Skarżąca występowała. W aktach sprawy brak jest bowiem takich dokumentów. Podkreślić należy, że w sytuacji, gdy, zdaniem organu, w danej sprawie zachodzi jedna z przesłanek z art. 24 u.s.u.s. skutkująca zawieszaniem czy przerwaniem biegu przedawnienia należności z tytułu zaległych składek, winien tą przesłankę wykazać stosownym dowodem dołączając go do akt sprawy. Powyższe uchybienia organu odwoławczego uniemożliwiają Sądowi dokonanie pełnej kontroli zaskarżonych decyzji w zakresie tego, czy należności przynajmniej w dacie wydania tych decyzji nie uległy choćby częściowemu przedawnieniu. Wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. W zakresie oceny stanu faktycznego ustalonego przez organy sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie (vide - wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008 r. sygn. akt: II FSK 1665/06 - dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://cbosa.nsa.gov.pl). Przypomnieć trzeba, że przez akta sprawy administracyjnej należy rozumieć w szczególności pełną dokumentację stanowiącą dowód przeprowadzonych przez organy administracyjne i strony czynności prawnomaterialnych i procesowych pozwalających na kontrolę prawidłowości ustaleń poczynionych w sprawie przez organy prowadzące postępowanie administracyjne (por. np. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2331/12). Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem - co do zasady - materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem (zob. wyrok NSA z dnia 12 września 2019 r. sygn. akt I OSK 2623/17, wyrok NSA z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. akt I GSK 463/13,). Orzekanie przez sąd administracyjny możliwe jest tylko na podstawie całości akt sprawy. Oznacza to, że orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno być podjęte nie tylko w oparciu o analizę uzasadnienia zaskarżonego aktu i wyjaśnienia stron, ale na podstawie całego materiału faktycznego i dowodowego zgromadzonego przez organ administracji. Warunkiem wydania przez Sąd rozstrzygnięcia merytorycznego jest stwierdzenie, że wszystkie okoliczności faktyczne i prawne zostały w sprawie wyjaśnione. Jest to możliwe jedynie wówczas, gdy sąd będzie dysponował kompletnymi aktami sprawy. Sąd nie może wyrokować na podstawie wybiórczej dokumentacji przedstawionej mu przez organ, którego decyzja jest przedmiotem skargi. Tylko pełne akta administracyjne dają sądowi możliwość wszechstronnego i dogłębnego zbadania sprawy we wszystkich jej aspektach, a następnie podjęcia obiektywnego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. Niedopuszczalne jest zatem, aby sąd orzekał w sprawie nie dysponując całością akt administracyjnych, a w konsekwencji nie zapoznawszy się ze wszystkimi dokumentami sprawy. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy podnieść, że nadesłane przez organ akta sprawy, z uwagi na swoje braki, uniemożliwiają Sądowi przeprowadzenie oceny prawidłowości dokonanych przez ten organ ustaleń a także ocenę czy zasadnie utrzymana została w mocy decyzja wydana w I instancji. W konsekwencji brak pełnego materiału dowodowego uniemożliwia Sądowi nie tylko kontrolę zaskarżonej decyzji, ale również uniemożliwia zbadanie zasadności zarzutów skargi. Wskazać trzeba, że obowiązkiem organu jest przekazanie Sądowi wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę kompletnych akt administracyjnych, rolą Sądu nie jest bowiem poszukiwanie akt w celu ich skompletowania. Niedopuszczalne jest, aby Sąd orzekał nie dysponując zebranymi i powoływanymi przez organy dokumentami, a w konsekwencji nie zapoznawszy się z nimi. Zdaniem Sądu analiza przekazanych przez organ akt administracyjnych prowadzi do jednoznacznego wniosku, że przedmiotowe akta nie zawierają dokumentów źródłowych stanowiących podstawę dokonanych przez organy ustaleń odnośnie braku przedawnienia składek. Nieudokumentowanie okoliczności wpływających na bieg terminu przedawnienia należności składkowych stanowi naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodnie bowiem z treścią art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a według art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Z treści tych przepisów wynika, że organ administracyjny wszystkie swoje twierdzenia o zdarzeniach prawnych istotnych w danej sprawie powinien wykazać poprzez załączenie do akt sprawy dokumentów obrazujących daną okoliczność. Wniosek dotyczący okoliczności faktycznych (w tym przypadku zakłócających bieg terminu przedawnienia) powinien być zatem oparty na dowodach zdobytych przez organ i sprawdzonych przezeń. Podsumowując należy wskazać, że w świetle powyższych okoliczności organy zobowiązane były do przedstawienia w uzasadnieniach swoich decyzji stosowne analizy odnośnie kwestii przedawnienia poszczególnych składek oraz załączenia do akt administracyjnych niezbędnej dokumentacji, na podstawie której ustaliły, że należności z tytułu składek ciążących na skarżącym nie uległy przedawnieniu. Wykazane powyżej nieprawidłowości postępowania, zakończonego zaskarżoną decyzją, obligowały Sąd do jej wyeliminowania z porządku prawnego. Należy przy tym zauważyć, że niniejszy wyrok nie przesądza kwestii umorzenia należności, gdyż wskazane braki akt sprawy uniemożliwiają Sądowi odniesienie się do twierdzeń organu o braku spełnienia przez Skarżącego przesłanek umorzenia należności z tytułu składek. Na podstawie art. 153 p.p.s.a., przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ w pierwszej kolejności powinien poddać analizie kwestię przedawnienia należności objętych wnioskiem. W tym zakresie powinien mieć na uwadze regulacje prawne wskazane przez Sąd w uzasadnieniu. Po wtóre, powinien udokumentować wszystkie okoliczności, na które będzie się powoływać w związku z instytucją zawieszenia czy przerwania biegu terminu przedawnienia należności. Dopiero po ustaleniu, że pozostały one nieprzedawnione organ odwoławczy powinien ocenić zasadność i prawidłowość decyzji wydanej w I instancji a następnie ocenić wniosek Skarżącej o umorzenie odsetek od zaległych składek w świetle przepisów art. 28 u.s.u.s. W przeciwnym wypadku winien umorzyć postępowanie w sprawie umorzenia zaległości z tytułu składek w odpowiednim zakresie. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł - jak w sentencji wyroku.