II SA/Wr 305/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Asesor WSA Dominik Dymitruk po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi A. D. i P. D. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 lutego 2024 r., nr 252/2024 w przedmiocie wstrzymania budowy pomostu I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 26 lutego 2024 r., nr 252/2024 Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB, organ II instancji) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Legnicy (dalej: PINB, organ I instancji) z dnia 13 listopada 2023 r., nr 164/2023 wstrzymujące roboty budowlane polegające na samowolnej budowie pomostu położonego na działce nr [...] oraz działce nr [...] w S., gmina K. Przedmiotowe postanowienie wydane zostało w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. PINB w dniu 29 września 2023 r. przeprowadził kontrolę na działce oznaczonej geodezyjnie nr [...], położonej w S., gmina K. W trakcie kontroli ustalono, że na ww. działce, poza budynkiem rekreacji indywidualnej znajduje się pomost rekreacyjny drewniany położony również na działce nr [...]. Pomost ma wymiary 2,05 m x 5 m i wysokość od korony pomostu 2,02 m. Według oświadczenia stron został on zakupiony wraz z działką. W związku z powyższym, pismem z dnia 10 listopada 2023 r. PINB poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej budowy ww. pomostu, a następnie postanowieniem z dnia 13 listopada 2023 r, nr 162/2023, wydanym na podstawie art. 48 i 48a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm., dalej: p.b.) wstrzymał prowadzenie jego budowy jako realizowanej bez stosownego zezwolenia. W uzasadnieniu wyjaśniono, że w trakcie kontroli oświadczono, że pomost został zakupiony razem z działką. Wymiary pomostu nie przekraczają parametrów wskazanych w art. 29 ust. 1 pkt 8 ustawy Prawo budowlane, tym samym przed jego realizacją należało dokonać zgłoszenia do Starosty Legnickiego - Wydziału Architektury i Budownictwa. Jednocześnie, PINB poinformował strony o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego w wysokości 5000 zł. W wyniku rozpoznania zażalenia A. D. i P. D. (dalej również: skarżący) DWINB zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ II instancji podzielił stanowisko PINB co do tego, że przedmiotowy obiekt stanowi samowolę budowlaną. Nadto wskazał, że organ I instancji podjął wszelkie czynności zmierzające do wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, które pozwoliły na ustalenie stanu faktycznego i prawnego. Według DWINB, ustalone w sprawie okoliczności nie budziły wątpliwości i jednocześnie wskazywały, że zasadne było zastosowanie trybu przewidzianego w art. 48 Prawa budowlanego. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnieśli skarżący zastępowalni przez pełnomocnika świadczącego zawodowo pomoc prawną. W skardze zarzucono organowi dokonanie niewłaściwej, bo pobieżnej, dowolnej i sprzecznej z zasadami doświadczenia życiowego oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, skutkującej przyjęciem, że zasadne jest wstrzymanie robót budowlanych polegających na samowolnej budowie pomostu, podczas gdy jest to konkluzja przedwczesna, a także bez znaczenia pozostaje fakt, iż skarżący nabyli przedmiotową nieruchomość w takim kształcie, a zgłoszenie jego budowy obciążało poprzedniego właściciela, czyli inwestora. Nadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, a to: - art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. polegające na przeprowadzeniu postępowania w sposób rażąco naruszający podstawowe zasady procedury administracyjnej tj.: zasadę zaufania do władzy publicznej, zasadę informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych będących przedmiotem postępowania oraz zasadę przekonywania, - art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez niepodjęcie z urzędu wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz dowolną, a nie swobodną ocenę tych dowodów. Wobec podniesionych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że organ administracji publicznej pominął wszelkie okoliczności związane z ustaleniem, kto dokonał budowy pomostu. Wskazując na art. 52 Prawa budowlanego wyliczający krąg podmiotów, które mogą być adresatami różnych obowiązków nakładanych przez organy nadzoru budowlanego lub adresatami decyzji, nakazującej rozbiórkę podkreślono kolejność ujęcia tamże inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Wedle skarżących powinnością organów było rzetelnie ustalenie, kto jest inwestorem samowoli budowlanej. Z obowiązku tego organy bezsprzecznie się nie wywiązały i zaniechano podjęcia odpowiednich czynności procesowych zmierzających do pełnego i wszechstronnego wyjaśnienia tej okoliczności. PINB swoją aktywność procesową ograniczył do wystąpienia o informację do organu architektoniczno-budowlanego czy dokonano zgłoszenia budowy pomostu oraz, do przeprowadzonej przed wszczęciem postępowania kontroli, do udziału w której wezwał skarżącego jako właściciela działki do której pomost przylega. Pomimo, że podczas kontroli stwierdzono, że pomost wchodzi na teren działki nr [...] stanowiącej zbiornik wodny, w toku postępowania nie przeprowadzono oględzin z udziałem właściciela tej działki. Skarżący oświadczył do protokołu z kontroli, że pomost istniał już w chwili zakupu przez niego działki, co dla PINB było wystarczającym dla uznania go za inwestora. Protokół z kontroli to zatem praktycznie jedyny dowód, który posłużył organom do ustalenia adresata decyzji. W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie oraz o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Przepis art. 1 § 1 i 2 Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Kontrola zaskarżonego postanowienia przeprowadzona zgodnie z kryteriami legalności określonymi w art. 145 § 1 i § 2 w związku z art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a) wykazała, że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym, stwierdzone wady postępowania administracyjnego skutkowały koniecznością uchylenia nie tylko zaskarżonego aktu, ale także – na zasadzie art. 135 p.p.s.a – rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Legnicy o wstrzymaniu robót budowlanych polegających na samowolnej budowie pomostu położonego na działce nr [...] oraz działce nr [...] w S., gmina K. Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a.). Materialną podstawą wydanych postanowień były przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm., dalej: p.b.) zawarte w art. 48 regulujące kwestię tzw. samowoli budowlanej i art. 48a, dotyczącego kwestii legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających – w niniejszej sprawie - na budowie pomostu. Według art. 48 p.b., organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1/ bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2/ bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (ust. 1). W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5). Zgodnie natomiast z art. 48a ust. 1 p.b., w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację. Należy także zaznaczyć, że w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.), obowiązuje zasada prawdy obiektywnej obligująca do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego. Według przywołanego przepisu organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konkretyzację powyższej zasady stanowi art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązujący organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Pamiętać trzeba również o zasadzie swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), która nakłada na organy orzekające obowiązek poddania ocenie wszystkich dowodów w sprawie - we wzajemnej łączności. W związku z tym, organ administracji publicznej rozpatrując materiał dowodowy, nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu. W orzecznictwie przyjmuje się przy tym, że jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, jako niezbędnego warunku wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 października 2021 r., sygn. akt II GSK 1043/21, z 18 października 2022 r., sygn. akt II GSK 1297/19, z 14 maja 2024 r., sygn. akt II GSK 338/21, dostępne w CBOSA). W świetle przywołanych regulacji organ administracji ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a następnie powinien dokonać wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych i prawnych konkretnej sprawy, na podstawie analizy całego materiału dowodowego, w tym zgłoszonych przez stronę postępowania zarzutów. W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji, lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ pierwszoinstancyjny. W konsekwencji, w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony, lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie. Proces decyzyjny, ocena zebranego materiału dowodowego i wysnute wnioski powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Prowadzenie postępowania przez organ z uwzględnieniem powyższych zasad umożliwia wyjaśnienie stronom zasadności przesłanek, którymi organ się kierował (art. 11 k.p.a.) oraz służy pogłębianiu zaufaniu obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że materiał dowodowy zgromadzony przez organy nadzoru budowlanego okazał się niewystarczający do formułowania wiarygodnych ocen w zakresie przedmiotu sprawy. W rezultacie nie uprawniał on rozstrzygających w sprawie organów do zastosowania dyspozycji art. 48 p.b., co wynika z naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W toku postępowania administracyjnego ustalono bowiem okoliczności faktyczne, które nie dają pełnego wyobrażenia o przedmiocie tego postępowania. Zasadnicze znaczenie mają ustalenia poczynione przez PINB, a które zostały odzwierciedlone w protokole kontroli, której dokonano 29 września 2023 r. na działce nr [...]. W trakcie tej kontroli ustalono, że na ww. działce, poza budynkiem rekreacyjnym znajduje się pomost rekreacyjny. Podczas kontroli nie okazano zgłoszenia na budowę pomostu. W oparciu te ustalenia organ I instancji wydał postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych polegających na samowolnej budowie pomostu. Poza odnotowaniem, że pomost położony jest również na działce nr [...] oraz podaniu jego parametrów organ zaznaczył, że został on zakupiony razem z działką. Organ II instancji utrzymując w mocy postanowienie PINB, uznał, że wyjaśnione zostały wszystkie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne uprawniające do zastosowania normy art. 48 Prawa budowlanego. Stanowiska tego nie można jednak nie podzielić. W ocenie Sądu, organy nie zgromadziły w niniejszej sprawie, wystarczającego materiału dowodowego, który pozwoliłby na jednoznaczne ustalenie nie tylko inwestora ale także właściciela przedmiotowego pomostu. Przede wszystkim organ I instancji nie wyjaśnił w sposób jednoznaczny jakie jest położenie tego obiektu względem działki skarżących. W tym zakresie brak stosownych ustaleń w protokole z kontroli. Nie stanowią dostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego dane ujęte na szkicu załączonym do protokołu oględzin, gdyż są one nieczytelne i zbyt ogólne. W uzasadnieniu postanowienia PINB nie podał żadnych danych dotyczących lokalizacji pomostu poza wskazaniem dwóch działek. Dokładnej lokalizacji względem granic działki skarżących podczas kontroli jednak nie ustalono. Również na dalszym etapie postępowania organ nie podjął w tym zakresie czynności wyjaśniających. W szczególności w aktach administracyjnych brak stosownej dokumentacji geodezyjnej, która mogłaby pozwolić na czytelne ustalenie położenia pomostu i jednocześnie sprawdzenie czy znajduje się on w granicach własności skarżących. Tymczasem jest to kwestia istotna, gdyż ustalenie prawidłowego położenia przedmiotowego pomostu rzutuje na ocenę prawidłowości ustalenia adresatów rozstrzygnięć podejmowanych na podstawie art. 48 omawianej ustawy. Z treści art. 48a jasno wynika bowiem krąg podmiotów, które po doręczeniu postanowienia o wstrzymaniu budowy – a więc postanowienia wydanego na podstawie art. 48 - mogą wystąpić z wnioskiem o legalizację. Jest to więc okoliczność mająca istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, która nie powinna być pozostawiana przez organ w sferze domniemania, a stwierdzona jednoznacznie na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Adresatem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 48, art. 48a p.b. powinien być bowiem ten spośród trzech ustawowo wymienionych podmiotów – inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego – który ma faktyczną możliwość wnioskowania o legalizację obiektu. W sytuacji, w której, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie ustalono jednoznacznie położenia obiektu, a co za tym idzie, jego właściciela lub zarządcy, jak również nie ustalono inwestora tego obiektu - nie jest jasne, z jakich powodów wydane postanowienie zostało skierowane do ustalonego przez organ kręgu odbiorców. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że zgromadzony materiał dowodowy nie był wystarczający do wydania na tym etapie przez organ postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, co świadczy o naruszeniu przepisów prawa procesowego zawartych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W konsekwencji organ pierwszej instancji nie wywiązał się w należyty sposób z obowiązku wyjaśnienia powyższych okoliczności, co z niewiadomych przyczyn zostało zaakceptowane przez DWINB wydanym przez ten organ rozstrzygnięciu. Wadliwość zaskarżonego rozstrzygnięcia organu II instancji związana jest więc z uznaniem, że organ I instancji prowadząc postępowanie podjął wszelkie czynności zmierzające do wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, które pozwoliły na ustalenie stanu faktycznego i prawnego. Tymczasem PINB pozostawił w sferze domniemania kwestię położenia pomostu, nie posiadając wystarczającego materiału dowodowego do jednoznacznego ustalenia inwestora i właściciela przedmiotowego pomostu, oraz, w związku z tym granic własności nieruchomości na której pomost się znajduje. Co więcej, organ I instancji nie poszukiwał dalszych źródeł dowodowych, jak choćby dokumentacja geodezyjna, wskazująca dokładne rozgraniczenie działek oraz niebudzące wątpliwości położenie przedmiotowego obiektu, mogących pozwolić na dokonanie bardziej precyzyjnych ustaleń, co było konieczne przed wydaniem odpowiedniego rozstrzygnięcia. W tych okolicznościach nie można było przyjąć, że organ wykazał, że przeprowadził w sprawie wszelkie możliwe dowody dla wyjaśnia kluczowych dla rozstrzygnięcia okoliczności. Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu I instancji wydane zostały przedwcześnie, bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Zaniechanie poczynienia odpowiednich ustaleń faktycznych i zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego a następnie dokonania na jego podstawie prawidłowej oceny stanowi bowiem, zdaniem Sądu, o naruszeniu przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie to, uzasadnia uchylenie nie tylko zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego, ale także postanowienia organu pierwszej instancji. Orzeczenia organów obu instancji w równym stopniu dotknięte są bowiem wskazanymi wyżej wadami prawnymi, co przemawia za ich wyeliminowaniem z obrotu prawnego. W ponownym postępowaniu organy usuną wskazane w niniejszym wyroku uchybienia, przede wszystkim uzupełniając odpowiednio materiał dowodowy, co do położenia przedmiotowego pomostu oraz ustalenia czyją własność on stanowi. Jednoznaczne ustalenie tych okoliczności konieczne jest ze względu na brzmienie art. 48a ust. 1 p.b. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach zawarte w pkt II znajduje swoją podstawę w art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 ww. ustawy.