IV SAB/Wr 508/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 maja 2024 r. sprawy ze skargi M. Z. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu w przedmiocie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego I. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu dopuściło się bezczynności, a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy, III. przyznaje od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 100 zł (słownie: sto złotych). M. Z. obywatelka U. (dalej: strona, skarżący) w dniu 8 listopada 2023 r. złożyła skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej: SKO, organ) w sprawie dotyczącej od zasiłku pielęgnacyjnego. W skardze działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 i art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) i w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zarzuciła naruszenie 35 § 3 oraz art. 36 § 1 i § 2 k.p.a. Wniosła 1) o wydanie decyzji odwoławczej przez SKO w trybie natychmiastowym i 2) na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a o przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 p.p.s.a. oraz wymierzenie organowi grzywny. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazało, że skarżąca w dniu1 września 2023 r. złożyła wniosek o przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Decyzją z 5 września 2023 r. Prezydent Wrocławia odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Podaniem z dnia 15 września 2023 r. (wpływ – 18 września 2023 r.) skarżąca wniosła odwołanie od tej decyzji, które Prezydent Wrocławia przekazał organowi (wraz z aktami administracyjnymi sprawy) w dniu 22 września 2023 r., następnie w dniu 28 września 2023 r. przekazał zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji. Organ wyjaśnił, że uwarunkowania organizacyjne i sposób funkcjonowania SKO przesądziły o kalendarium kluczowych czynności podjętych w sprawie, tj. 1) 10 października 2023 r. sprawa została przydzielona na wokandę zaplanowana na dzień 24 października 2023 r., 2) 24 października 2023 r. sprawa została rozpatrzona podczas wokandy (rozstrzygnięcie, utrzymanie w mocy decyzji), 3) 3 listopada 2023 r. projekt decyzji został załączony do programu obiegu dokumentów wykorzystywanego w SKO, 4) 14 listopada 2023 r. złożony został podpis pod decyzją SKO przez ostatniego z członków składu orzekającego – pozaetatowego członka SKO, któremu obowiązki zawodowe związane z podstawowym miejscem pracy nie pozwoliły na wcześniejsze dokonanie tej czynności, 5) 15 listopada 2023 r. decyzja SKO została wysłana do skarżącej. Organ podał też, że w dniu 7 listopada 2023 r. skarżąca wniosła ponaglenie w sprawie, które organ pismem z 9 listopada 2023 r. uznał za nieuzasadnione. SKO argumentowało na tej podstawie, że w sprawie nie doszło do bezczynności organu ze względu na wskazane kalendarium podjętych czynności oaz uwarunkowania determinujące organizacje i funkcjonowanie organu odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga na bezczynność Wojewody okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarżąca spełniła warunek formalny wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ składając ponaglenie (w dniu 1 listopada 2023 r.), co nakazuje art. 53 § 2b p.p.s.a. W świetle tego przepisu skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W dalszej jednostce redakcyjnej (§ 1a) wskazano, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Pojęcie "bezczynności" zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.): "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym w art. 36 § 1". Nadto, należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Nie ma wątpliwości, że kontrola sądowa - w trybie art. 149 p.p.s.a. -prowadzenia postępowania przez organ w następstwie skargi na bezczynność organu, a także – na przewlekłe prowadzenie takiego postępowania przez organ jest dokonywana na dzień wniesienia skargi, co potwierdzają uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19 oraz z dnia 7 marca 2022 r. o sygn. akt II OPS 1/21 (obie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej: CBOSA). Podstawę procesową działania SKO w sprawie regulują przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775, dalej: k.p.a). Art. 12 k.p.a. opisuje zasadę szybkości postępowania organów administracji, mają one działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Rozwinięciem tej zasady są dalsze przepisy regulujące terminy załatwienia sprawy. W art. 35 § 3 k.p.a. ustawodawca wskazał m.in., że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i § 3a (art. 35 § 4 k.p.a.). Sprawa przed organem dotyczy ustalenia skarżącej jako obywatelce U. zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu ukończenia 75 roku życia, a postępowanie jest prowadzone w oparciu o ustawę o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa 9Dz.U.z 2023 r., poz. 103 ze zm.; dalej ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy), która w zakresie procedury odsyła do przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.; dalej: u.ś.r.), która w art. 32 ust. 2 odsyła do stosowania przepisów k.p.a. w sprawach nią nieuregulowanych. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. pojęcie "bezczynność" zostało zdefiniowane przez sformułowanie: "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Zarówno w literaturze prawa, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, winny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 3 k.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wpływu odowłania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Przenosząc te uwagi na grunt sprawy podkreślenia wymaga, że odwołanie od decyzji Prezydenta Wrocławia winno być rozpoznane w terminie miesiąca od dnia wpływu odwołania do SKO. Akta administracyjne sprawy potwierdzają, że odwołanie skarżącej wpłynęło do SKO w dniu 22 września 2023 r., zatem miesięczny termin rozpoznania odwołania upływał w dniu 23 października 2023 r. (ze względu na dzień wolny). SKO już po tej dacie wyznaczyło termin posiedzenia – na dzień 24 października 2023 .r - a następnie jak wynika to z odpowiedzi na skargę wydało orzeczenie w tej dacie (decyzję), którego jednak jeden z członków kolegium nie podpisał. Uczynił to dopiero w dniu 14 listopada 2023 r. Mając na uwadze art. 17 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018 r., poz. 570 ze zm.; dalej: u.s.k.o.) nie można więc uznać, że w dacie 24 października 2023 r. decyzja odwoławcza została wydana w trakcie biegu terminu wyznaczonego art. 35 § 3 k.p.a. oraz że jej wydanie nastąpiło przed wniesieniem skargi na bezczynność. Ponadto, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1a P.p.s.a. Sąd jest obowiązany do oceny, czy bezczynność i przewlekłość postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. - będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty, nie wystarczy samo językowe wyjaśnienie tego pojęcia, gdyż musi zostać ono osadzone w kontekście okoliczności sprawy, w której do naruszenia prawa doszło (por. wielokrotnie przywoływany w orzecznictwie wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; CBOSA). Rażące naruszenie prawa to naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi bowiem posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie (wyrok NSA z 12 kwietnia 2023 r., III OSK 7726/21; CBOSA). Na ocenę stopnia naruszenia prawa wpływa kilka czynników, nie tylko okres w jakim organ pozostawał w bezczynności, ale też powody zwłoki. O ile bowiem ww. okoliczności nie wpływają na ustalenie faktu pozostawania w bezczynności czy przewlekłości, to jednak mają znaczenie przy ocenie charakteru naruszenia prawa. Mając na uwadze argumenty podawane w odpowiedzi na skargę Sąd doszedł do przekonania, że stwierdzona bezczynność SKO jest niewątpliwa, zaś uzasadnienie zwłoki organu – nieakceptowalne z punktu widzenia zasady praworządności oraz szybkości postępowania. Argumentacja organu, że status pozaetatowego członka Kolegium, któremu obowiązki zawodowe związane z podstawowym miejscem pracy nie pozwoliły na podpisanie decyzji w dniu jej podjęcia prowadzi do wniosku, że w istocie taka decyzja nie została wydana w dniu 24 października 2023 r. (i tak, zresztą, po upływie ustawowego terminu), lecz mogło to nastąpić dopiero w dniu jej podpisania przez ostatniego z członków Kolegium. Z pewnością też, nie została wyekspediowana przed wniesieniem skargi na bezczynności. W sumie więc nie doszło do zakończenia postępowania odwoławczego przed wniesieniem skargi na bezczynność, ponieważ decyzja SKO nie weszła do obrotu prawnego przed 14 listopada 2023 r. Okoliczności te, jak również sposób organizacji i funkcjonowania SKO, nie mogą być uznane za obiektywne trudności w sprawnym prowadzeniu postępowania. Opóźnienie w rozpoznaniu odwołania stanowi więc rażące naruszenie prawa, o czym Sąd orzekł w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. Ze względu na fakt, że decyzja w sprawie została wydana Sąd umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy z wniosku skarżącej, o orzekł w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał skarżącej sumę pieniężną w wysokości 100 zł (pkt III sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Przyjęta kwalifikacja stopnia naruszenia prawa, w okolicznościach tej sprawy, uzasadnia zasądzenie na rzecz strony sumy pieniężnej we wskazanej kwocie jako adekwatnej. Charakter uprawnienia Sądu ma bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale także wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. W rozpoznawanej sprawie Sąd w tym zakresie wziął pod uwagę fakt nieusprawiedliwionego zaniechania działań przez organ. Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącej o wymierzenie organowi grzywny. Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 4) p.p.s.a.