II SA/Gd 337/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Marek Kraus Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 15 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego R. S. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarga R. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 13 kwietnia 2021 r. w zakresie pkt 2, w którym nakazano skarżącemu rozbiórkę budynku rekreacji indywidualnej o wymiarach 3,00m x 8,20m wraz z zadaszonym tarasem o wymiarach 3,40m x 8,20m konstrukcji drewnianej i dobudówką o wymiarach 1,40m x 1,80m konstrukcji drewnianej, posadowionego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki [..] w obrębie K., gm. K., bez wymaganego pozwolenia na budowę, została wniesiona w następującym stanie sprawy: W toku postępowania administracyjnego w sprawie zabudowy działki nr [..] w miejscowości K., gm. K. ustalono, że na w/w działce znajduje się obiekt budowlany - domek holenderski o konstrukcji stalowej nietrwale związany z gruntem posadowiony na bloczkach betonowych o konstrukcji stalowej, o wymiarach 3,00m x 8,20m wraz z zadaszonym tarasem o konstrukcji drewnianej o wymiarach 3,40m x 8,20m oraz dobudówką o konstrukcji drewnianej o wymiarach 1,40m x 1,80m. Zgodnie z protokołem przedmiotowy obiekt pełni funkcję rekreacji indywidualnej i powstał w 2018r. Według oświadczenia skarżący jest jego inwestorem. Wobec ustalenia, że roboty budowlane związane z posadowieniem powyższego obiektu zostały rozpoczęte bez wymaganego pozwolenia na budowę organ I instancji postanowieniem z 1 października 2019r. w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego wstrzymał roboty budowlane związane z budową w/w obiektu budowlanego - przyczepy holenderskiej, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej i nałożył na skarżącego jako inwestora obowiązek przedstawienia w terminie do 31 grudnia 2019r, szczegółowo określonych w sentencji postanowienia dokumentów w tym ostatecznej decyzji Wójta Gminy o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla w/w obiektu budowlanego, z uwagi na brak obowiązującego miejscowego planu zagospodarowana przestrzennego. Następnie strona zobowiązana pismem z 14 października 2019r. zwróciła się do organu I instancji o wydłużenie wyznaczonego terminu na przedłożenie wymaganych dokumentów do dnia 31 sierpnia 2020r. Jakkolwiek organ I instancji nie rozpatrzył powyższego wniosku formalnie, swoje rozstrzygnięcie wydał w dniu 26 października 2020r , a więc po upływie wskazanego przez stronę terminu. W trakcie prowadzonego postępowania organ I instancji w oparciu o informację Wójta Gminy ustalił, że dla działki nr [..] położonej w K. nie było i nie jest prowadzone postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto organ I instancji przed podjęciem rozstrzygnięcia pismem z 15 kwietnia 2020r. powiadomił strony, że istnieje możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym oraz wniesienia uwag. W dalszym toku sprawy w związku z nieprzedłożeniem wymaganych dokumentów, PINB decyzją z 26 października 2020r. nakazał skarżącemu rozbiórkę w/wym. obiektu budowlanego - przyczepy holenderskiej wraz z tarasem i dobudówką. Rozpoznając wniesione odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020r. (Dz. U z 2020r. poz. 471) do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. przed dniem 19.09.2020 r. przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. W przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte w lipcu 2019r., zatem mają do niego zastosowanie przepisy dotychczasowe. Dalej organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333), ilekroć w ustawie jest mowa o obiekcie budowlanym należy przez tu rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Zgodnie z art. 3 pkt 2 w/w ustawy ilekroć w ustawia jest mowa o budynku należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Zgodnie z art. 29 ust.1 pkt 2a pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolnostojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku o powierzchni zabudowy do 35m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500m2 powierzchni działki. Dalej podał WINB, że w świetle aktualnie obowiązującego orzecznictwa przedmiotowy obiekt budowlany - domek holenderski wraz z zadaszonym tarasem i dobudówką pełniący funkcję rekreacji indywidualnej kwalifikuje się jako budynek trwale połączony z gruntem, ponieważ bloczki betonowe, na których posadowiono obiekt spełniają funkcję fundamentu punktowego. Fundament jest bowiem elementem konstrukcyjnym, którego zadaniem jest przenoszenie obciążeń na grunt np. ława, stopa fundamentowa. Pod pojęciem fundamentów należy rozumieć każdy ich rodzaj. Dominuje pogląd, że cecha trwałego związania z gruntem sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, aby zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesuniecie czy przemieszczenie w inne miejsce (wyroki NSA II OSK 1461/08 z 1 października 2008r., II OSK 25/10 z 5 stycznia 2011r.). Parametry fundamentu oraz głębokość jego posadowienia w gruncie zależą od wielkości przenoszonych obciążeń, które z kolei zależą od wielkości i rodzaju konstrukcji. W tym stanie rzeczy posadowiony na bloczkach betonowych i pełniący funkcję rekreacji indywidualnej omawiany domek holenderski spełnia, definicję budynku określoną w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Jakkolwiek organ I instancji rozpatrywany obiekt zakwalifikował jako nietrwale związany z gruntem, jednakże w świetle zaprezentowanego wyżej stanowiska ocena PINB nie ma wpływu na tryb postępowania. Niezależnie bowiem od sposobu związania obiektu z gruntem, jego budowa jako budynku rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy 3,00rn x 8,20m + 3,40m x 8,20m + 1,40m x 1,80m - czyli powyżej 35m2, wymagała pozwolenia na budowę. Natomiast jego brak, uzasadnia wdrożenie procedury określonej w przepisach art. 48 w/w ustawy. Zasadą Prawa budowlanego, wyrażoną w art. 28 § 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane jest, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. W trakcie prowadzonego postępowania organ I instancji zgodnie z procedurą przewidzianą w takich wypadkach wydał w dniu 26 października 2019r. postanowienie, w którym wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie przedmiotowego obiektu i zobowiązał skarżącego jako inwestora do przedłożenia w terminie do dnia 31 grudnia 2019 r. określonych dokumentów, stanowiących podstawę legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu. Zgodnie z przepisem art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w przypadku niespełnienia w wymaganym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3 stosuje się przepis ust. 1, tj. nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowle albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W rozpatrywanej sprawie strona zobowiązana nie przedłożyła żadnych wymaganych dokumentów, zatem nie spełniła obowiązku, nałożonego w/w postanowieniem z 26 października 2019r. Niespełnienie tych warunków (niezależnie od ich przyczyn) skutkuje obowiązkiem orzeczenia przez organ nadzoru budowlanego nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części. Podkreślił organ, że legalizacja samowoli budowlanej jest uprawnieniem inwestora. Organ nie ma obowiązku legalizacji samowoli budowlanej wbrew woli strony. Nie ma też prawnej możliwości dokonania tzw. legalizacji robót budowlanych w sytuacji gdy inwestor nie wykonuje swoich obowiązków przewidzianych w procedurze legalizacyjnej (złożenie dokumentów, uiszczenie opłaty legalizacyjnej). Brak zaświadczenia o zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także wymaganej dokumentacji projektowej uniemożliwia organowi ocenę prawidłowości wykonanych robót budowlanych i dalsze kontynuowanie procedury legalizacyjnej. Wyjaśniono także, że na każdym etapie prowadzonego postępowania legalizacyjnego inwestor może zrezygnować ze swojego uprawnienia. Przejawem tej rezygnacji może być albo nie złożenie przez inwestora żądanych przez organ dokumentów, bądź na dalszym etapie tego postępowania nieuiszczenie opłaty legalizacyjnej. Skoro zobowiązany nie przedłożył żądanych dokumentów, organ I instancji był zobligowany do wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 52 ustawy Prawo budowlane inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art, 43b. art. 50a oraz art. 51. Z ustaleń dokonanych przez organ I instancji wynika, że inwestorem przedmiotowego obiektu był R. S. Zatem obowiązek rozbiórki nałożony został prawidłowo. Natomiast przedmiotowy obiekt budowlany tj. domek holenderski wraz z tarasem i dobudówką posadowiony na bloczkach betonowych - w świetle przywołanego wyżej orzecznictwa traktuje się jako obiekt trwale związany z gruntem czyli budynek, zatem orzeczenie organu I instancji w tym zakresie wymaga doprecyzowania. W związku z tym organ odwoławczy w trybie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił decyzję organu I instancji w całości w tym zakresie doprecyzował orzeczenie. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 19S0r. Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. Art. 139 kpa stanowi, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej chyba, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W związku z powyższym WINB uchylił decyzję organu i instancji i zreformował orzeczenie nakazując R. S. rozbiórkę budynku rekreacji indywidualnej o wymiarach 3,00m x 8,20m wraz z zadaszonym tarasem drewnianej konstrukcji o wymiarach 3,40m x 8,20m i dobudówką o wymiarach 1,40m x 1,80m konstrukcji drewnianej, posadowionego bez wymaganego pozwolenia .na budowę na terenie działki nr [..] w obrębie ewidencyjnym miejscowości K., gm. K. W ocenie organu odwoławczego powyższe orzeczenie nie narusza cytowanego wyżej art. 139 kpa, ponieważ jedynie doprecyzowuje rozstrzygnięcie. Odnosząc się do zarzutu, że organ pozbawił jedną ze stron czynnego udziału w tym postępowaniu WINB uznał go za chybiony. Ze zgromadzonego materiału dowodowego bezspornie wynika, że o wszczęciu postępowania, wydaniu postanowienia nakładającego obowiązki oraz wydaniu decyzji informowani byli zarówno I. S., współwłaścicielka przedmiotowej działki, jak też R. S. Dowodzą tego zwrotne potwierdzenia odbioru korespondencji kierowanej odrębnie do każdej ze stron. Natomiast odnosząc się do argumentu strony, że organ I instancji uniemożliwił zapoznanie się z materiałem dowodowym oraz złożenie wniosków dowodowych organ odwoławczy wyjaśnił, że na etapie postępowania odwoławczego poinformował strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wniesienia uwag wyznaczając termin 14 dni od dnia otrzymania zawiadomienia. Powyższe pismo zostało skierowanie zarówno do I. S. jak też do R. S. i zostało doręczone stronom w dniu 3 lutego 2021 r.. Jednakże strony nie skorzystały z tej możliwości, a do dnia wydania decyzji nie wpłynęły w tej sprawie żadne uwagi stron. We wniesionej skardze pod adresem wydanej decyzji sformułowano zarzuty naruszenie przepisów: 1) art. 138 1 pkt 2 w zw. z art 139 i art. 15 k.p.a. - poprzez wydanie decyzji zmieniającej decyzję wydaną przez organ I instancji, jaka wydana została z naruszeniem przepisów prawa, zamiast jej uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania z uwagi na naruszenia przepisów postępowania, która miały istotny wpływ na wynik sprawy tj.: Art. 10 § 1 k.p.a. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, albowiem pomimo zawiadomienia dokonanego w rzeczonym trybie z 15 kwietnia 2020 r., skarżącemu fizycznie odmówiono dostępu do akt sprawy z uwagi na pandemię koronawirusa, co powoduje, że skarżący wbrew treści rzeczonego przepisu pozbawiony został możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz złożenia ewentualnych wniosków mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy; art 81 k.p.a. - poprzez uznanie za udowodnione okoliczności faktyczne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia, w sytuacji w której skarżący nie miał możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych w sprawie dowodów: art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez niepodjęcie wszystkich czynności zmierzających do ustalenia stanu sprawy, w tym w szczególności charakteru i rodzaju obiektu wobec, którego orzeczono nakaz rozbiórki; art. 28 k.p.a. - poprzez skierowanie decyzji nie do wszystkich osób, którym przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu; art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że do posadowienia obiektu budowalnego domu holenderskiego będącego przedmiotem niniejszego postępowania wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, w sytuacji w której stosownie do przepisu art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowalnego, wzniesienie tymczasowego obiektu budowlanego niepołączonego trwałe z gruntem jest wymagane jedynie zgłoszenie, a nie pozwolenie na budowę; - co równocześnie w ocenie skarżącego w konsekwencji prowadzi do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie wydane przez organ II instancji nie stanowi doprecyzowania decyzji organu I instancji, ale de facto rozstrzygnięcie oparte na odmiennej ocenie ustaleń faktycznych, odmiennej kwalifikacji obiektu będącego przedmiotem decyzji, a w konsekwencji przy zastosowaniu odmiennych przepisów prawnych. 2) art. 7 k.p.a., art 77 § 1 k.p.a. - poprzez niepodjęcie wszystkich czynności zmierzających do należytego wyjaśnienia sprawy, w tym w zakresie charakteru i kwalifikacji prawnej kwestionowanego obiektu, a w konsekwencji uniemożliwienie stronie podjęcia działań zmierzających do legalizacji przedmiotowej inwestycji, zwłaszcza w obliczu zmiany kwalifikacji prawnej obiektu przez organ II instancji, którego dotyczy niniejsze postępowanie; 3) art. 3 pkt 2 Prawo budowlane - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że obiekt posadowiony na działce skarżącego jest budynkiem w rozumieniu powołanej normy, skoro z ustaleń organu I instancji jasno wynika, że jest obiekt, który nie jest trwale połączony z gruntem, a jednocześnie organ II instancji nie dokonał ustaleń podważających ustalenia organu I instancji; 4) art. 29 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego - poprzez uznanie, że budowa przedmiotowego obiektu wymagała pozwolenia na budowę, w sytuacji, gdy nie jest to obiekt trwale związany z gruntem, a więc budynek w rozumieniu przepisów prawa budowalnego 5) art. 48 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nakazanie rozbiórki w sytuacji, gdy wydanie decyzji i zmianie kwalifikacji prawnej obiektu przez organ II instancji, nie zostało poprzedzone umożliwieniem stronie skarżącej przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego adekwatnego do wskazanego przez organ II instancji charakteru obiektu. Domaga się skarżący uchylenia obu wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137), kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 13 kwietnia 2021 r. , którą nakazano skarżącemu rozbiórkę budynku rekreacji indywidualnej o wymiarach 3,00m x 8,20m wraz z zadaszonym tarasem o wymiarach 3,40m x 8,20m konstrukcji drewnianej i dobudówką o wymiarach 1,40m x 1,80m konstrukcji drewnianej, posadowionego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki [..] w obrębie K., gm. K., bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zasadniczą kwestią sporną w sprawie jest okoliczność, czy wybudowany przez skarżącego obiekt budowlany jest budynkiem jak uznał organ odwoławczy, czy też jest obiektem budowlanym nietrwale związanym z gruntem jak uważa skarżący. Zgodnie z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, ilekroć w ustawie jest mowa o budynku - należy przez to rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. W ocenie Sądu sporny obiekt budowalny nie spełnia wszystkich wymogów opisanych w ww. definicji. Wybudowany przez skarżącego obiekt rekreacji indywidualnej nie posiada fundamentów, a zatem nie może być uznany za budynek. Wprawdzie ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji fundamentu, ustawa ta również nie odsyła do żadnego innego aktu ustawowego określającego definicję fundamentu. Dlatego też, w celu przesądzenia czy mamy w przedmiotowej sprawie do czynienia z fundamentem, należy określić podstawową cechę lub cechy charakteryzujące fundament, w oparciu o zakres semantyczny tego pojęcia, jaki ma ono w języku potocznym. Zgodnie z encyklopedyczną definicją przez pojęcie "fundamentów" należy rozumieć "osadzoną w gruncie dolną część budowli lub podstawę konstrukcji (np. maszyny)", rodzaje fundamentów mogą być różne np. "stopowe – pod słupy, ławowe – pod ściany, płytowe – pod całe obiekty, na gruntach o niedostatecznej nośności fundamenty opiera się na palach, studniach, kesonach." (Encyklopedia Popularna PWN, Warszawa 1982, s. 223). W świetle powyższej definicji fundamentem będzie "osadzona w ziemi dolna część budynku". Dolna płaszczyzna fundamentu musi znajdować się pod powierzchnią ziemi, zaś przeniesienie fundamentu w inne miejsce musi wymagać prac ziemnych. Fundament jest elementem konstrukcyjnym budynku, który zapewnia jego stabilność i trwałość (istotą budynku jest m.in. to, iż niezmiennie znajduje się w tym samym miejscu) i przenosi ciężar budynku na grunt. Zdaniem Sądu, punktowo ułożone na ziemi betonowe bloczki nie spełniają takiej roli, dlatego nie są fundamentem. Odnośnie zawartego w skardze zarzutu dotyczącego naruszenia zasady udziału stron w postępowaniu przed organami obu instancji, to akta sprawy nie uzasadniają stanowiska skarżącego w tym zakresie. W ocenie Sądu skarżący czynnie brał udział w postępowaniu, a z akt sprawy nie wynika, aby ten udział był utrudniany przez organy nadzoru budowlanego. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę winien przyjąć, iż obiekt rekreacji indywidualnej wybudowany przez skarżącego nie jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Wobec powyższego, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.