II SA/Lu 740/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agata Jakimiuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi T. N. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 26 lipca 2024 r., znak: ZOA-VIII.7721.9.2024 w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z 26 lipca 2024 r., znak: ZOA-VIII.7721.9.2024, Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (LWINB) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Świdniku (PINB) z 22 kwietnia 2023 r., znak: PINB.5160.1.2023, nakazującą T. N. (strona, skarżący) rozbiórkę budynku gospodarczego znajdującego się na działce nr ewid. [...], położonej w miejscowości F., gmina M.. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie sprawy. Organ pierwszej instancji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zabudowy działki nr ewid. [...], położonej w miejscowości F., gmina M.. Podczas przeprowadzonych oględzin z 18 grudnia 2023 r. pracownicy PINB w Świdniku ustalili, że na ww. działce znajduje się budynek gospodarczy o wymiarach 3,35 m x 2,34 m i wysokości 3,05 m. Obiekt konstrukcji drewnianej, ocieplony pianką poliuretanową, otynkowany, a od wewnątrz obity płytami OSB. Ustawiony jest na podeście wykonanym z kostki brukowej, do którego przymocowany jest za pomocą 4 śrub. Dach budynku konstrukcji drewnianej, dwuspadowy, kryty gontem bitumicznym. Obiekt służy do przechowywania sprzętu ogrodniczego oraz rowerów, usytuowany jest w narożu południowo-zachodnim działki, w odległości 1,47 m od granicy działki od strony zachodniej i 1,25 m od strony południowej. Budynek został wybudowany w 2023 r. - bez wymaganego prawem zgłoszenia. Postanowieniem z 16 lutego 2024 r. PINB wstrzymał stronie budowę tego budynku gospodarczego. Jednocześnie organ pierwszej instancji poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego oraz o konieczności uiszczenia opłaty legalizacyjnej w celu wydania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego, a także o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. W postanowieniu tym PINB w Świdniku m.in. wskazał, że obiekt budowlany jest trwale związanym z gruntem, powstał w 2023 r. w warunkach samowoli budowlanej, bez wymaganego prawem zgłoszenia. Wobec braku wniosku o legalizację obiektu, PINB wskazaną wyżej decyzją z 22 kwietnia 2023 r., nakazał stronie rozbiórkę budynku gospodarczego. W uzasadnieniu decyzji PINB wyjaśnił, że wobec niezłożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy wniosku o legalizację obiektu budowlanego, organ jest zobowiązany do wydania decyzji o jego rozbiórce. W wyniku rozpoznania odwołania strony LWINB wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a Prawa budowlanego, nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 budowa wolnostojących budynków gospodarczych i garaży, o powierzchni zabudowy do 35 m2. Na budowę spornego budynku gospodarczego, o powierzchni zabudowy 7,84 m2 wymagane było więc dokonanie zgłoszenia. Organ odwoławczy uznał za prawidłowe wnioski organu pierwszej instancji, że budynek gospodarczy stanowi samowolę budowlaną. Organ odwoławczy zauważył, że wobec stwierdzenia budowy bez wymaganego prawem zgłoszenia, organ pierwszej instancji postanowieniem z 16 lutego 2024 r., wstrzymał budowę obiektu, informując jednocześnie o możliwości złożenia wniosku o jego legalizację, wszczynając tym samym postępowanie legalizacyjne. Wszczęcie procedury legalizacyjnej wymagało złożenia przez stronę (inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego) wniosku w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy, jeżeli zaś zostało wniesione zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu budowy, termin ten biegnie od dnia, w którym postanowienie o wstrzymaniu budowy stało się ostateczne (art. 48a-48b Prawa budowlanego). Niezłożenie wniosku o legalizację w wymaganym terminie, tj. w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy, prowadzi do wydania decyzji o rozbiórce (art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego). Organ odwoławczy wskazał, że postanowienie o wstrzymaniu budowy skarżący otrzymał 21 lutego 2024 r., zatem termin do złożenia wniosku o legalizację obiektu upłynął 22 marca 2024 r. Organ stwierdził, że wobec braku wniesienia zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu budowy budynku z 16 lutego 2024 r., postanowienie to stało się ostateczne i prawomocne, a niezłożenie wniosku w ustawowym terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, obligowało PINB do orzeczenia nakazu rozbiórki. W skardze na powyższą decyzję strona wniosła o stwierdzenie nieważności tej decyzji oraz rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, jak też stwierdzenie nieważności postanowienia PINB z 16 lutego 2024 r. dotyczącego wstrzymania budowy. Zaskarżonej decyzji zarzucono rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a mianowicie: 1. art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne sklasyfikowanie określonego w zaskarżonej decyzji obiektu, jako "budynku", lub "budynku gospodarczego" w sytuacji, gdy obiekt nie jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, a w szczególności nie jest "budynkiem gospodarczym", gdyż, nie jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, nie posiada fundamentów, nie jest trwale związany z gruntem, co potwierdził organ drugiej instancji stwierdzając w toku postępowania odwoławczego, że obiekt zmienił położenie, względem tego, jakie obiekt posiadał podczas pierwotnych oględzin; 2. art. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji nieuwzględnienie okoliczności, że obiekt (określony w zaskarżonej decyzji), jest obiektem małej architektury określonym w art. 3 pkt 4 wymienionej ustawy; 3. art. 29 ust. 2 pkt 19 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji nieuwzględnienie okoliczności, że wzniesienie obiektu - z uwagi na jego charakter i właściwości, nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ustawy; 4. art. 48 ust. 1-5 w zw. z art. 30 ustawy Prawo budowlane poprzez bezzasadne nakazanie skarżącemu wstrzymania budowy i nakazanie rozbiórki obiektu, a także obciążenie skarżącego najbardziej dolegliwymi rygorami w zakresie rozbiórki w sytuacji, gdy obiekt nie podlegał zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ustawy Prawo budowlane, w związku z czym rygory określone w art. 48 ustawy nie mogą być stosowane w sprawie niniejszej; 5. art. 15 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 2, art. 3 pkt 4, art. 29 ust. 2 pkt 19 ustawy Prawo budowlane poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polegające na nierozpoznaniu zarzutów skarżącego dotyczących niezastosowania przez organ pierwszej instancji właściwych przepisów ustawy Prawo budowlane; 6. art. 15 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 77 k.p.a., art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polegające na: - nierozpoznaniu przez organ drugiej instancji zarzutów naruszenia przepisów procedury administracyjnej; - rozpoznaniu sprawy przez organ drugiej instancji w innym staniem faktycznym, aniżeli organ pierwszej instancji, gdyż organ drugiej instancji ustalił, że obiekt znajduje się w innym miejscu, aniżeli ustalił to organ pierwszej instancji w swej decyzji. Ponadto wskazano na naruszenie przepisów postępowania: 1. art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 77 k.p.a. poprzez błędne i niezgodne ze stanem faktycznym przyjęcie, że: a) obiekt jest "budynkiem gospodarczym", posiada fundamenty, jest trwale związany z gruntem i posiada przegrody budowlane, kiedy to w rzeczywistości obiekt posiada lekką konstrukcję wykonaną z listew drewnianych i nie jest w żaden sposób związany z gruntem; b) błędne i nieuzasadnione przyjęcie, że do wzniesienia obiektu koniecznym było zgłoszenie, o którym mowa w art. 30 ustawy Prawo budowlane oraz nieuzasadnione przyjęcie, że obiekt wymagał przeprowadzenia jakiejkolwiek procedury legalizacyjnej; c) obiekt usytuowany jest w odległości odpowiednio - od strony zachodniej - 1,47 m, od strony południowo-zachodniej - 1,25 m od granic działek sąsiednich, kiedy to z ustaleń podjętych przez organ drugiej instancji wynika, że obiekt usytuowany jest w odległości 1.58 m od granicy działki nr ewid. [...] oraz 1.51 m od granicy działki nr ewid. [...]; 2. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez nieuzasadnione i błędne przyjęcie, że U. F., P. K., B. K., J. K., Wójt Gminy M. są stronami postępowania w sytuacji, gdy podmioty te nie mają żadnego interesu prawnego w uczestniczeniu w postępowaniu, a strefa oddziaływania obiektu małej architektury w całości kończy się na nieruchomości T. N., a J. K. nie jest nawet właścicielem żadnej z sąsiednich nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja LWINB z 26 lipca 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji (PINB w Świdniku) z 22 kwietnia 2023 r., którą nakazano stronie rozbiórkę budynku gospodarczego konstrukcji drewnianej o wymiarach 3,35 m x 2,34 m i wysokości 3,05 m, zlokalizowanego na działce nr [...], położonej we F. , gmina M.. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 49e pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r. poz. 725). Zgodnie z tym przepisem organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie. Przypomnieć należy, że na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Stosownie do ust. 5 art. 48, postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy. Jest niekwestionowane w niniejszej sprawie, że organ nadzoru budowlanego 16 lutego 2024 r. wydał postanowienie na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, którego odpis skutecznie doręczono skarżącemu 21 lutego 2024 r. (k. 49 akt administracyjnych). Zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy skarżący został poinformowany o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części (wniosek o legalizację), oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, na postanowienie o wstrzymaniu budowy przysługuje zażalenie. Stwierdzić należy, że na skutek postanowienia wydanego w trybie art. 48 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego możliwe staje się zalegalizowanie samowoli budowlanej, przy czym niewątpliwie wydanie takiego postanowienia wiąże się ze stwierdzeniem przez organ nadzoru budowlanego, że samowola została dokonana. Jak wskazano wyżej, postanowienie to podlega zaskarżaniu w drodze zażalenia, co wiąże się z przyjęciem przez ustawodawcę takiego modelu postępowania w sprawie samowoli budowlanej, w którym na tym etapie postępowania strona uzyskuje uprawnienie do zakwestionowania prawidłowości dokonanej przez organ nadzoru budowlanego kwalifikacji wykonanych robót budowlanych oraz faktu popełnienia samowoli budowlanej. Nadmienić należy, że w stanie prawnym obowiązującym przed 1 stycznia 2017 r., stosownie do treści art. 142 k.p.a., takie postanowienie - jako wówczas niezaskarżalne - można było zakwestionować w odwołaniu od decyzji nakazującej rozbiórkę, czy też w skardze do sądu na decyzję organu odwoławczego. Skoro w aktualnym stanie prawnym postanowienie to jest zaskarżalne zażaleniem, to nieskorzystanie przez stronę z tej możliwości prowadzi do skutku w postaci tego, że postanowienie to staje się ostatecznym i wiąże organ nadzoru budowlanego w dalszym etapie postępowania w sprawie samowoli budowlanej. Jak wynika z akt sprawy, postanowienie z 16 lutego 2024 r., wydane na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nie zostało zaskarżone przez stronę w drodze zażalenia, pomimo prawidłowego pouczenia o przysługiwaniu takiego uprawnienia (k. 40v akt administracyjnych), stając się tym samym ostatecznym i prawomocnym. W takiej sytuacji okoliczność popełnienia przez skarżącego samowoli budowlanej przy budowie spornego obiektu, także w zakresie jego charakterystyki jako budynku gospodarczego w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 14 Prawa budowlanego, została przesądzona na tym etapie postępowania i nie podlegała już ponownej ocenie na jego dalszym etapie, zakończonym decyzjami organów obydwu instancji w przedmiocie nakazania rozbiórki spornego budynku gospodarczego. Zgodnie z art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie. Decyzja wydana na podstawie art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego jest tzw. decyzją związaną, albowiem gdy uprawniony podmiot nie złoży wniosku o legalizację samowoli w ustawowym terminie - wydanie decyzji o rozbiórce jest obligatoryjne i nie zależy od uznania organu (zob. np. wyroki NSA: z 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1009/18; z 11 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1614/20). We wskazanym kontekście normatywnym nie mogą być uznane za mające jakiekolwiek znaczenie i przy tym trafne te zarzuty skargi, które dotyczą kwalifikacji zrealizowanego przez skarżącego obiektu - art. 3 pkt 2 i 4 oraz 29 ust. 2 pkt 19 Prawa budowlanego. Dotyczą one w istocie kwestii zasadności postanowienia z 16 lutego 2024 r., wstrzymującego skarżącemu budowę budynku gospodarczego, którego skarżący nie zakwestionował w trybie właściwym, a więc w drodze zażalenia, o czym była mowa wyżej. Nie są także zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania, powielające w całości zarzuty podniesione w odwołaniu. Stwierdzić należy, że także te zarzuty zmierzały do podważenia ustaleń organu nadzoru budowlanego zawartych w ostatecznym postanowieniu z 16 lutego 2024 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Z uwagi na związanie organów tym postanowieniem, nie zachodziła w sprawie potrzeba dokonywania dalej idących ustaleń faktycznych, niż związanych z niezłożeniem wniosku o legalizację spornego obiektu i jego nierozebraniem przed ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Z tych wszystkich względów oraz na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935) skarga podlegała oddaleniu.