I OW 183/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza P. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem P. a Wójtem Gminy D. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M.B. o wydanie skierowania do domu samotnej matki postanawia: wskazać Wójta Gminy D. jako organ właściwy w sprawie. Pismem z 3 września 2024 r. Burmistrz P. (dalej także: "wnioskodawca") złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem P. a Wójtem Gminy D. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M.B. o wydanie skierowania do domu samotnej matki. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że konieczność skierowania do nowego domu samotnej matki wynika z tego, że M.B. 21 sierpnia 2024 r. musiała opuścić dotychczasowe miejsce pobytu w domu samotnej matki. W ocenie wnioskodawcy w takim przypadku organem właściwym jest gmina w której wymieniona zamieszkiwała przed umieszczeniem w placówce tego rodzaju. W odpowiedzi na wniosek Wójt Gminy D. wskazał, że organem właściwym w sprawie jest wnioskodawca, albowiem w dotychczas rozpoznawanych sprawach dotyczących przyznania M.B. świadczeń z zakresu świadczeń rodzinnych niezmiennie uważał się za organ właściwy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "ppsa"), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny - art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: "kpa"). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 ppsa. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 ppsa, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie oba organy uważają się za niewłaściwe do rozpoznania sprawy, zatem spór ma charakter negatywny. Sprawa w której zaistniał spór o właściwość należy do spraw z zakresu pomocy społecznej, stosownie do art. 17 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2024 r., poz. 1283, dalej: "ups"). Właściwość miejscową organów administracji w sprawach objętych przepisami ups reguluje art. 101 tej ustawy. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Stosownie do art. 101 ust. 2 ups, w przypadku osoby bezdomnej o właściwości miejscowej organu gminy decyduje ostatnie miejsce zameldowania tej osoby na pobyt stały. Art. 101 ust. 2a ups przewiduje natomiast, że w przypadku osoby przebywającej w placówce zapewniającej całodobową opiekę lub domu pomocy społecznej na podstawie umowy cywilnej właściwa miejscowo jest gmina miejsca zamieszkania tej osoby sprzed rozpoczęcia pobytu w tego typu placówce lub domu. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w sprawie nie ma zastosowania przepis art. 101 ust. 2a ups, gdyż M.B. nie przebywała w placówce tego rodzaju. Przepis powyższy należy odnieść do placówek o których mowa w art. 67-69 ups (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OW 33/22), nie obejmuje on zatem domów samotnej matki. Nie ma również znaczenia w sprawie fakt, że w innych sprawach określony organ uznawał się za właściwy, albowiem w zależności od zmiany okoliczności sprawy, zmianie może również ulec właściwość organu. W dalszej kolejności należy ustalić, czy M.B. jest osobą bezdomną. Definicja osoby bezdomnej została uregulowana w art. 6 pkt 8 ups. Przepis ten stanowi, że za osobę bezdomną należy uznać osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Tym samym przepis ten przewiduje dwa odrębne stany faktyczne, pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy z nich odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania. Natomiast drugi stan dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma jednak możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować łącznie (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 2021 r., sygn. akt I OW 310/20). Z akt sprawy wynika, że wymieniona wraz z piątką małoletnich dzieci obecnie przebywa na terenie gminy D., gdzie zostali umieszczeni w budynku po byłym gminnym ośrodku zdrowia. Budynek ten posiada puste pomieszczenia, w których postawiono łóżka polowe dla wymienionych (k. 23). Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 725), pod pojęciem lokalu należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Nie jest natomiast w rozumieniu ww. ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Użycie w powołanym przepisie zwrotu "w szczególności" wskazuje na jedynie przykładowy charakter wyliczenia. Wszystkie zatem pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy. Do takich zaliczyć należy zatem m.in. schroniska dla bezdomnych, hostele, ośrodki interwencji kryzysowej, domy dla ubogich, tj. miejsca, które udzielają pomocy osobom bezdomnym. Pobyt w takich miejscach ma charakter doraźny, interwencyjny, nawet gdy z różnych przyczyn jest to stan przedłużający się, pobyt w tego rodzaju miejscach nie traci charakteru czasowego (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 listopada 2019 r., sygn. akt I OW 87/19, z 24 czerwca 2021 r., sygn. akt I OW 10/21). Niewątpliwie budynku po byłym ośrodku zdrowia nie można uznać za lokal mieszkalny w rozumieniu powołanej ustawy, gdyż nie służy on do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, nawet jeżeli doraźnie jest wykorzystywany w takim charakterze. Uznać zatem należy, że M.B. nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym. Z akt sprawy wynika ponadto, że ostatnim miejscem jej zameldowania jest (...) gmina D. – pod który to adres nie może jednak powrócić (k. 14 akt administracyjnych). W opisanej sytuacji M.B. spełnia przesłanki do uznania jej za osobę bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ups, a zatem ustalenie właściwości miejscowej gminy następuje na podstawie art. 101 ust. 2 ups. Organem właściwym w sprawie jest w tym przypadku Wójt Gminy D. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ppsa orzekł jak w sentencji postanowienia.