IV SA/Po 819/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk - Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 08 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Chodzieży z dnia 13 czerwca 2024 r. nr III/27/2024 w sprawie ustalenia wysokości diet oraz zasad zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych Rady Miejskiej w Chodzieży 1. stwierdza nieważność § 4 ust. 3 zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Miasta Chodzież na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 13 czerwca 2024 r. Rada Miejska w Chodzieży podjęła uchwałę nr 111/27/2024 w sprawie ustalenia wysokości diet oraz zasad zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych Rady Miejskiej w Chodzieży, dalej jako "uchwała". Uchwałę podjęto na podstawie art. 25 ust. 4 i 6 oraz art. 37b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2024 r. poz. 609 i 721) oraz Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 października 2021 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz. U. z 2021 r. poz. 1974) oraz Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2000 r. w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych gminy (Dz. U. z 2000 r. Nr 66 poz. 800 z późn. zm.). W § 1 - 4 ust. 1 uchwały rada ustaliła wysokość diet radnych w formie miesięcznego ryczałtu, przysługujących odpowiednio Przewodniczącemu Rady Miejskiej w Chodzieży, Wiceprzewodniczącym Rady Miejskiej w Chodzieży, Przewodniczącym Komisji Rady Miejskiej w Chodzieży oraz radnym niepełniącym żadnej funkcji. W § 4 ust. 2 uchwały rada przyjęła: że: "Ustala się, że każdorazowa nieobecność radnego na posiedzeniach sesji lub komisji Rady, w pracach której bierze on udział, sankcjonować będzie potrąceniem 10 % z przysługującej radnemu diety. W § 4 ust. 3 uchwały rada postanowiła, że: "Sesje nadzwyczajne oraz posiedzenia komisji przed sesją nadzwyczajną (zwoływane w przypadkach przewidzianych w ustawie) - nie są brane pod uwagę w potrąceniach za nieobecność". W § 4 ust. 4 i 5 uchwały rada przyjęła, że: "Nieobecność na komisjach, które odbywają się w trybie komisji połączonych (dwie lub więcej komisji w tym samym terminie), traktowana jest jako jedna nieobecność i skutkuje to potrąceniem 10% z przysługującej radnemu diety (ust. 4). Odbywające się w tym samym terminie zarówno pojedyncze komisje jak i połączone komisje jednocześnie z sesją Rady Miejskiej w Chodzieży traktowane są jako jedno, nieobecność na nich skutkuje potrąceniem 10% z przysługującej radnemu diety" (ust. 5). Stosownie do treści § 5 uchwały: "Podstawę do wypłaty diety stanowi czynny udział w posiedzeniu, potwierdzony podpisem na liście obecności". Uchwała wpłynęła do organu nadzoru za pośrednictwem systemu e-Nadzór w dniu 17 czerwca 2024 r. Wojewoda Wielkopolski pismem z dnia 8 października 2024 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr 111/27/2024 w sprawie ustalenia wysokości diet oraz zasad zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych Rady Miejskiej w Chodzieży. Wojewoda wniósł o: 1) stwierdzenie nieważności § 4 ust. 3 uchwały - ze względu na istotne naruszenie prawa poprzez przyjęcie w § 4 ust. 3 zaskarżonej uchwały, że nieobecność radnego Rady Miejskiej w Chodzieży na sesji nadzwyczajnej oraz na posiedzeniu komisji przed sesją nadzwyczajną nie powoduje obniżenia diety, pomimo że radny nie realizuje w tym przypadku obowiązków wynikających z pełnionej funkcji, a tym samym nie powstają wydatki lub straty, które dieta ta miałaby rekompensować; 2) zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; 3) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że Rada Miejska w Chodzieży uwzględniła skargę w całości i w dniu 28 października 2024 r. podjęła uchwałę nr VII/48/24 w sprawie ustalenia wysokości diet oraz zasad zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych Rady Miejskiej w Chodzieży. W związku z tym utraciła moc uchwała nr 111/27/2024 w sprawie ustalenia wysokości diet oraz zasad zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych Rady Miejskiej w Chodzieży. W związku z powyższym organ wniósł o umorzenie postępowania i nie obciążaniem kosztami postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej jako: "p.p.s.a.", obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis art. 147 p.p.s.a. stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2517/18, dostępny w CBOSA). Za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, dostępne w CBOSA). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., dalej jako: "k.p.a."). Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna, czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. W przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. W świetle powyższych kryteriów Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W zaskarżonej uchwale w § 4 ust. 3 Rada postanowiła, że: "Sesje nadzwyczajne oraz posiedzenia komisji przed sesją nadzwyczajną (zwoływane w przypadkach przewidzianych w ustawie) - nie są brane pod uwagę w potrąceniach za nieobecność". Zgodnie z art. 25 ust. 4 u.s.g., na zasadach ustalonych przez radę gminy, radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Przy ustalaniu wysokości diet radnych rada gminy bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego (art. 25 ust. 8 u.s.g.) Stosownie zaś do ust. 6 art. 25 u.s.g. wysokość diet przysługujących radnemu nie może przekroczyć w ciągu miesiąca łącznie 2,4-krotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 1533). Rada Ministrów określa, w drodze rozporządzenia, maksymalną wysokość diet przysługujących radnemu w ciągu miesiąca, uwzględniając liczbę mieszkańców gminy, przy czym kwota wymieniona w ust. 6 oznacza maksymalną wysokość diet w gminach o największej liczbie mieszkańców (art. 25 ust. 7 u.s.g.). W pozostałym zakresie rada gminy ma możliwość kreowania własnych zasad ustalania (różnicowania) wysokości przysługujących radnym diet (z uwzględnieniem funkcji wypełnianych przez radnego) oraz zwrotu kosztów podróży służbowych. Zasady określone przez radę gminy muszą jednak uwzględniać rekompensacyjny charakter tego ekwiwalentu, tj. koszty poniesione w związku z wykonywaniem funkcji i zadań powierzonych radnemu oraz ewentualnych, utraconych korzyści, jakich radny nie uzyskał w związku z wykonywaniem mandatu przedstawicielskiego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5279/21, dostępny w CBOSA). Systemowo dieta radnego została ukształtowana w taki sposób, że nie stanowi ona wynagrodzenia za pracę, bowiem radny pełni funkcję społecznie, a fakt wykonywania mandatu nie skutkuje ani nawiązaniem stosunku pracy z gminą (miastem), ani też nawiązaniem z nią umowy cywilnoprawnej. Dieta ma stanowić ekwiwalent utraconych korzyści, np. pomniejszonego wynagrodzenia za pracę w związku z obecnością na sesji rady gminy, jakich radny nie uzyskuje w związku z wykonywaniem mandatu przedstawicielskiego. Nie budzi przy tym wątpliwości, że możliwe jest różnicowanie wysokości diet w zależności od funkcji pełnionych przez radnego. Jednocześnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dopuszcza się wprowadzenie diety o charakterze ryczałtowym, jednakże nie może to prowadzić do sytuacji powstania stałego miesięcznego wynagrodzenia niezależnego od udziału w pracach organów gminy. "Dieta winna określać konkretną kwotę za udział w każdym odbytym posiedzeniu sesji, zarządu czy też komisji, ewentualnie w ustalonej kwocie, która ulega proporcjonalnemu obniżeniu z uwzględnieniem wszystkich dni w miesiącu kalendarzowym za każdy dzień nie wykonywania funkcji określonej w uchwale i nie może przekroczyć limitu określonego w ustawie i rozporządzeniu" - tak WSA w Warszawie w wyroku z 17 grudnia 2019 r., II SA/Wa 1230/19, CBOSA. Także w powyżej powołanym wyroku z 26 czerwca 2014 r., II OSK 406/14, CBOSA, NSA zajął stanowisko, według którego: "W sytuacji, gdy ustalenie świadczenia następuje w formie ryczałtu, brak przewidzianych potrąceń diety za przypadki nieobecności przewodniczącego na posiedzeniach, czy innych obowiązkowych czynnościach, sprawia, że nie mamy już do czynienia ze świadczeniem wyrównawczym (kompensacyjnym)". Rada gminy ma pozostawioną swobodę w ustaleniu zasad, na jakich radnemu przysługuje dieta. Radny ma prawo do diety, o czym przesądza expressis verbis art. 25 ust. 4 u.s.g., ale co do zasad na jakich przysługuje dieta wiążące są zasady określone przez radę, a te muszą uwzględniać rekompensacyjny charakter tego ekwiwalentu, tj. ewentualnych, utraconych korzyści, jakich radny nie uzyskuje w związku z wykonywaniem mandatu przedstawicielskiego. Odnosząc powyższe do uchwały wskazać należy, że rozwiązanie przyjęte przez Radę Miejską w Chodzieży w § 4 ust. 3 uchwały narusza w sposób istotny przepis art. 25 ust. 4 u.s.g. Wojewoda Wielkopolski słusznie wskazał, że kompensacyjny charakter diety, o której mowa w art. 25 ust. 4 u.s.g., wyklucza możliwość jej przyznawania w każdej sytuacji, w której radny nie realizuje ciążących na nim obowiązków wynikających z pełnionej funkcji, a zatem także w przypadku, gdy radny jest nieobecny na sesji nadzwyczajnej czy posiedzeniu komisji przed sesją nadzwyczajną. Nieobecny radny nie wykonuje bowiem swoich powinności związanych z mandatem, a zatem nie powstają wydatki lub straty, które dieta ta miałaby rekompensować. W odniesieniu do wniosku organu o umorzenie postępowania należy wskazać, że sąd administracyjny posiada kompetencję do stwierdzenia nieważności uchwały, czyli orzeczenia o jej wadliwości od chwili jej podjęcia (ex tunc). Wówczas uchwałę tę należy traktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Skutki stwierdzenia nieważności uchwały, polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty podjęcia są dalej idące niż uchylenie uchwały, wywierające skutki wyłącznie od daty uchylenia tego aktu. Tym samym nie ma wpływu na rozstrzygnięcie ewentualne uchylenie przez organ zaskarżonej uchwały po wniesieniu skargi. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a.