IV SA/Po 808/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Kusiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi G. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Jutrosinie z dnia 22 lutego 2023 r. nr LI/323/2023 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego Jutrosin w rejonie ulic Zielonej oraz Sportowej postanawia odrzucić skargę. Rada Miejska w Jutrosinie uchwałą nr LI/323/2023 z dnia 22 lutego 2023 r. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego Jutrosin w rejonie ulic Zielonej oraz Sportowej. Skargę na powyższa uchwałę wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu G. S. (dalej: skarżąca), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, ad K.. Skarżąca zaskarżyła powyższą uchwałę w części, tj. co do § 9 pkt 5) e) tiret 1, f) oraz g) uchwały, w szczególności w odniesieniu do działek numer nr [...], [...] oraz [...] obręb Jutrosin. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie: 1. art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., dalej: u.p.z.p.), poprzez ustalenie przez Radę Miejską w Jutrosinie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usług oznaczonych na rysunku planu symbolami 1MW-U, 2MW-U w sposób sprzeczny z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Jutrosin; 2. art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. poprzez ustalenie przez Radę Miejską w Jutrosinie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usług oznaczonych na rysunku planu symbolami 1MW-U, 2MW-U w sposób naruszający wymagania ładu przestrzennego 3. art. 1 ust. 1 i 3 u.p.z.p. poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego i dowolność wprowadzenia zaskarżonych zapisów planu miejscowego, podczas gdy pozostawały one w sprzeczności z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Jutrosin, 4. art. 4 pkt 6 w zw. z art. 19 ust. 1 pkt 1) ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2024 r. poz. 1292), poprzez naruszenie zasady ochrony i opieki nad zabytkami, polegającej na obowiązku podejmowania przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytku i ustalenie przez Radę Miejską w Jutrosinie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usług oznaczonych na rysunku planu symbolami 1MW-U, 2MW-U w sposób sprzeczny z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Jutrosin w zakresie ustaleń dotyczących obiektów i obszarów objętych ochroną. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w powyżej zakreślonej części, a także o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi rozwinięto powyższe zarzuty i wyjaśniono, że skarżąca jest właścicielem nieruchomości położonej w miejscowości Jutrosin, przy ul. [...] (działka nr [...], obręb Jutrosin). Nieruchomość skarżącej znajduje się na działce graniczącej bezpośrednio z działką nr [...] oraz w bliskim sąsiedztwie działek nr [...] oraz [...] objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i oznaczonych na mapie symbolami 1MW-U, 2MW-U. Skarżąca podkreśliła również, że była stroną postępowań o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce o nr ewid.[...] oraz na fragmencie działek o nr ewid. [...], [...], [...] i [...] w J., gm. Jutrosin, toczących się przed Burmistrzem Miasta i Gminy Jutrosin oraz SKO. Warunki zabudowy w zaskarżonych decyzjach określały parametry zbliżone do określonych w zaskarżonym miejscowym planie dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usług oznaczonych na rysunku planu symbolami 1MW-U, 2MW-U, na których znajdują się działki o nr [...], [...] i [...]. Wydawane przez organ I instancji decyzje o warunkach zabudowy zostały skutecznie zaskarżone przez skarżącą i wskutek tego uchylone. Kolejno skarżąca wskazywała, że już sam fakt podjęcia uchwały narusza jej interes prawny, gdyż uchwalenie planu miejscowego i jego wejście w życie powoduje określone skutki dotyczące uprawnień różnych podmiotów, w tym właścicieli działek o nr [...], [...] oraz [...] znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżącej. Bezsprzecznie dopuszczenie na tych działkach, wbrew postanowieniom Studium oraz z naruszeniem ładu przestrzennego, możliwości zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usług budynkami o wysokości do 13 m, z dachem dwuspadowym i wielospadowym, o kącie nachylenia od 25 do 45° , z dopuszczeniem realizacji płaskich dachów, narusza interes prawny skarżącej. Określony w § 9 pkt 5) e) tiret 1, f) oraz g) m.p.z.p. sposób zagospodarowania tych działek skutkuje równocześnie pogorszeniem warunków korzystania z sąsiednich działek – w tym działki skarżącej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Rada Miejska w Jutrosinie stanęła na stanowisku, że zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Jutrosin, uchwalonymi uchwałą Rady Miejskiej w Jutrosinie Nr XXXII/184/2013 z dnia 30 października 2013 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Jutrosin. Dlatego Organ uchwalając uchwałę z dnia 22 lutego 2023 r. nie naruszył art.9 ust.4 w zw. z art. 15 ust.2 pkt 6 u.p.z.p. 2. Zgodnie z obowiązującymi przepisami projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego Jutrosin w rejonie ulic Zielonej oraz Sportowej został wyłożony do publicznego wglądu. Organ podkreślił, że skarżąca nie kwestionowała ustaleń przyjętych w projekcie przedmiotowego planu i nie wniosła żadnych wniosków. Nadto, w ocenie organu w zaskarżonej uchwale wzięto pod uwagę, aby utrzymać dotychczasowy charakter terenów zainwestowanych, tym samym zachować wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usług oznaczonych na rysunku planu symbolami 1MW-U, 2MW-U, zgodnie z postanowieniami Studium. Co więcej, nowa nowa zabudowa jest dostosowana do historycznej kompozycji przestrzennej w zakresie rozplanowania, skali i bryły przy założeniu harmonijnego współistnienia elementów kompozycji historycznej i współczesnej. Organ stwierdził, że nie przekroczył granic władztwa planistycznego i nie wprowadziła "dowolnie" zaskarżonych zapisów planu miejscowego, gdyż były one zgodne z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Jutrosin i tym samym, nie naruszył w sposób istotny zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga podlegała odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Warunkiem merytorycznego rozpoznania skargi jest uprzednie ustalenie, czy jest ona dopuszczalna i czy została wywiedziona przez uprawniony do tego podmiot. Podmiot skarżący uchwałę organu gminy musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną. Innymi słowy, musi udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną, na przykład pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Niespełnienie tej przesłanki powinno natomiast skutkować odrzuceniem skargi stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., który to przepis stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm., dalej: u.s.g.). Powyższy pogląd utrwalił się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z 27 czerwca 2023 r. sygn. akt I OSK [...], wszystkie orzeczenia dostępne w internetowej bazie orzeczeń CBOSA, orzeczenia.nsa.gov.pl).Krąg podmiotów legitymowanych do zaskarżenia uchwały podjętej przez organ stanowiący gminy został ustalony w przywołanym art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym to przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skarga wnoszona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma zatem charakteru actio popularis, a do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Przepis ten wprowadza podmiotowe ograniczenie kręgu osób legitymowanych do wniesienia skargi na taką uchwałę w stosunku do normy prawnej wynikającej z art. 50 p.p.s.a. Strona skarżąca musi wykazać nie tylko istnienie interesu prawnego, ale również jego rażące naruszenie. Wnosząc skargę na uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. należy wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a indywidualną sytuacją prawną skarżącego. Innymi słowy kwestionowana uchwała musi wpływać negatywnie na jego sferę prawnomaterialną i pozbawiać go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwiać ich realizację, lub też nakładać na niego obowiązki (zob. P. [...], Naruszenie przepisów prawa własności jako źródło legitymacji do wniesienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, PPP 2016, nr [...], s. 64-76). Interes ten powinien być konkretny i realny, znajdujący bezpośrednie i jasne odzwierciedlenie w przepisie prawa, przekładający się na stwierdzenie, że poprzez określoną regulację w uchwale nastąpi bezpośrednie i konkretne oddziaływanie na sytuację prawną skarżącego poprzez uszczuplenie jego praw (pogorszenie jego sytuacji prawnej) lub powstanie nowych obowiązków (uciążliwości). Owo oddziaływanie musi być rzeczywiste, a nie potencjalne, a więc jego stwierdzenie nie może opierać się na antycypacji, że może ono wystąpić w przyszłości. Przepis kreujący legitymację skargową, a więc art. 101 ust. 1 u.s.g., przesądza bowiem o naruszeniu interesu prawnego, a nie możliwości jego naruszenia (por. wyrok NSA z 2.10.2024 r., II OSK [...], LEX nr 3788483, wyrok NSA z 27 czerwca 2023 r., I OSK [...], wyrok NSA z 23.07.2024 r., III FSK [...], LEX nr 3765540). Skarżąca jest właścicielem nieruchomości położonej w miejscowości J., przy ul. [...] (działka nr [...], obręb J.). Nieruchomość ta graniczy z nieruchomością objętą ustaleniami kwestionowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy podkreślić, że pojęcie nieruchomości sąsiedniej objętej planem, na której planowana jest realizacja inwestycji może obejmować nie tylko nieruchomość graniczącą bezpośrednio fizycznie z nieruchomością, której właściciela interes prawny został naruszony, ale również inne nieruchomości, o ile postanowienia planu mogą oddziaływać na prawa właścicielskie (zob. wyroki NSA z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt: II OSK [...] oraz z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt: II OSK [...]). Zatem sam fakt, że ustalenia planu nie zmieniają przeznaczenia gruntu należącego do skarżącej nie uzasadnia twierdzenia o braku jego legitymacji do zaskarżenia uchwały. Skarżąca wywodzi swój interes prawny z faktu sąsiadowania jej nieruchomości z nieruchomością stanowiącą działkę nr [...] oraz z faktu pozostawania w bliskim sąsiedztwie z nieruchomościami stanowiącymi działki nr [...] oraz [...], objętymi miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i oznaczonymi na mapie symbolami [...], [...] Ponadto, skarżąca wskazuje, że była stroną postępowań o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce o nr ewid.[...] oraz na fragmencie działek o nr ewid. [...], [...], [...] i [...]. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należało, że skarżąca nie wykazała związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a naruszeniem jej indywidualnej sytuacji prawnej. Skarżąca nie wskazała w jaki sposób postanowienia zaskarżonej uchwały naruszają jej indywidualny i konkretny interes prawny. Co więcej, skarżąca nie udowodniła, aby przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną sąsiadujących z jej nieruchomością terenów ingerowało bezpośrednio w sposób wykonywania przez nią przysługującego jej prawa własności nieruchomości. Nie wskazano, że jej sytuacja prawna ulegnie pogorszeniu poprzez uszczuplenie praw lub powstanie nowych obowiązków (uciążliwości). Ustalenia planu nie dotyczą w żaden sposób uprawnień właścicielskich skarżącej względem własnej nieruchomości. Fakt pozostawania przez skarżącą stroną postępowań o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na ww. nieruchomościach również nie przesądza o istnieniu związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a naruszeniem indywidualnej sytuacji prawnej skarżącej. Nie można przy tym przyjmować, że istnieje analogia pomiędzy pozostawaniem stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy a pozostawaniem stroną w postępowaniu zainicjowanym wniesieniem skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Przepis ten stanowi przepis szczególny w stosunku do ogólnego przepisu art. 50 § 1 p.p.s.a. warunkującego udział w postępowaniu administracyjnym, w tym o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Jak już wyżej wskazano, art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymację skargową przyznaje tylko tym podmiotom, których indywidualny interes prawny, uprawnienie lub kompetencja zostały naruszone zapisami takiej uchwały (por. wyrok NSA z 23.07.2024 r., III FSK [...], LEX nr 3765540) W tym miejscu należy podkreślić, że sąd kontrolując zaskarżony akt – w zakresie zasad i trybu jego sporządzenia – czyni to zasadniczo w granicach wyznaczonych naruszeniem indywidualnego interesu prawnego skarżącego. Wynikające z art. 134 § 1 p.p.s.a. niezwiązanie zarzutami i wnioskami skarg nie oznacza, że sąd z urzędu przeprowadza w pełnym zakresie kontrolę uchwały w przedmiocie planu miejscowego, obejmując przy tym rozstrzygnięciem również nieruchomości nie będące własnością podmiotu skarżącego. Zatem wykazanie przez skarżącą naruszenia jej interesu prawnego jest nie tylko warunkiem skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., ale też determinuje zakres merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu. Ewentualne stwierdzenie nieważności uchwały w przedmiocie planu miejscowego powinno obejmować te jej ustalenia, które pozostają w związku z indywidualnym interesem podmiotu skarżącego i powodują dla niego następstwa w postaci ograniczenia bądź pozbawienia konkretnych uprawnień do danej nieruchomości. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że wyeliminowanie z obrotu planu miejscowego w szerszym zakresie wywołuje skutki prawne wobec innych podmiotów nie biorących udziału w postępowaniu sądowym i niemogących przez to bronić własnego interesu w sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 12 września 2023 r., sygn. akt: II OSK [...]). W realiach niniejszej sprawy w stosunku do skarżącej nie można mówić o wprowadzeniu niekorzystnych zmian rozumianych jako odebranie bądź ograniczenie jej praw właścicielskich do własnej nieruchomości. Skarżąca nadal może korzystać z przysługującej jej prawa własności w sposób zgodny z przepisami ustaw, jak i zasadami współżycia społecznego, a także może to prawo zbywać. Wyłącznie subiektywne poczucie naruszenia interesu prawnego nie prowadzi do przyjęcia, że istnieje legitymacja skargowa do kwestionowania zmiany planu miejscowego. Ze względu na to, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia stanowi przesłankę dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., uzasadniającą jej merytoryczne rozpoznanie, a skarga w niniejszej sprawie nie spełnia tych warunków, Sąd nie był uprawniony do dokonania kontroli legalności zaskarżonego aktu, w tym badania merytorycznych zarzutów skargi. Z uwagi na powyższe stwierdzić należało, że skarżąca nie wykazała naruszenia zaskarżoną uchwałą jej interesu prawnego, wobec czego skarga podlegała odrzuceniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.