III SA/Gl 49/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant referent - stażysta Magdalena Janik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2023 r. sprawy ze skargi E. N. na decyzję Agencji [...] S.A. w T. z dnia 15 grudnia 2022 r. nr L.dz.D/4043/2022 w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję tego organu z 29 listopada 2022 r. nr [...]; 2) zasądza od Agencji [...] S.A. w T. na rzecz skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z 15 grudnia 2022 r., nr L.dz.D/4043/2022, Prezes Zarządu Agencji [...] S.A. z/s w T. (dalej: organ, Spółka), działając na podstawie art. 138 § pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2000, dalej: k.p.a.) oraz art. 17 i art. 16 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902, dalej: u.d.i.p.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z 29 listopada 2022 r. o odmowie udzielenia E.N. (dalej: wnioskodawczyni, skarżąca) informacji publicznej w zakresie objętym wnioskiem z 18 listopada 2022 r. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z 18 listopada 2022 r., skarżąca zwróciła się do organu o udostępnienie informacji publicznej w zakresie udostępnienia dokumentów dotyczących obiektów: wielkogabarytowego obiektu Hali Sportowej w T., parkingów w jej otoczeniu wraz z wewnętrzną drogą dojazdową oraz siecią kanalizacji (dla niniejszego obiektu), a w szczególności odnośnie poniższych wskazanych dokumentów i opracowań: 1. Treści Ekspertyzy wraz z wszystkimi załącznikami i wynikami badań, wykonanej w związku z zapadliskami powstałymi w miesiącu wrześniu 2022 przy obiekcie Hali Sportowej w T., które spowodowały wyłączenie obiektu z użytkowania na podstawie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T.; 2. Przeglądów ww. obiektów i oceny ich stanu technicznego wykonanym po zdarzeniu wskazanym w związku ze zdarzeniem wskazanym w pkt 1 oraz przed ponownym przywróceniem ich do użytkowania; 3. Informacji technicznych i projektu prac naprawczych w obiekcie Hali Sportowej w T. oraz w jego otoczeniu w związku z ich wstrzymaniem i ponownego przywrócenia do użytkowania; 4. Protokołów odbioru robót w tym badań sprawdzających po wykonaniu prac naprawczych (związanych po zdarzeniu wskazanych w pkt 3 i w związku ze zdarzeniem oraz decyzjami wskazanymi w pkt 1); 5. Wszystkich protokołów Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. dla obiektu Hali Sportowej i parkingów oraz drogi dojazdowej i kanalizacji w związku z zdarzeniem i decyzjami wskazanym w pkt 1; 6. Wszystkich decyzji i postanowień Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. w terminie wrzesień - listopad 2022 w związku ze zdarzeniem wskazanym w pkt 1., a związanych z wyłączeniem i ponownym pozwoleniem na użytkowanie obiektu Hali Sportowej w T. 7. Treści wszystkich Protokołów przeglądu obiektu wynikających z art. 62 ust. 1 od pkt 1) do 4) ustawy Prawo Budowlane dla obiektu Hali Sportowej wraz z parkingami, drogą dojazdową i instalacja kanalizacji (dla tego obiektu w T. w okresie od 2016-2022 roku tj. pięcioletnich i rocznych) jak dla obiektów wielkogabarytowych tj.2xw roku wg art. 62 ust 1 pkt3). 8. Książki obiektu wraz z wszystkimi załącznikami również archiwalnymi. Decyzją z 29 listopada 2022 r., po uprzednim wezwaniu wnioskodawczyni o uzupełnienie braków formalnych przez podanie jej imienia, nazwiska i adresu, organ odmówił udzielenia żądanych informacji, wskazując, że: - dokumenty wymienione w pkt. 5 i 6 wniosku o udostępnienie informacji publicznej są dokumentami urzędowymi, w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p., wytwarzanymi przez organ władzy publicznej - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T.; - dokumenty wymienione w pkt. 1 do 4 oraz pkt. 7 do 8 wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz zawarte w nich informacje nie są przedmiotem informacji publicznej w rozumieniu art. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p., do udzielenia których zobowiązana jest Agencja [...] S.A. w T. Uzasadniając swoje stanowisko przyznał, że jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p., jednak dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom. Pismem z 4 grudnia 2022 r., wnioskodawczyni złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, kwestionując stanowisko organu. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, zaskarżoną decyzją z 15 grudnia 2022 r., organ utrzymał w mocy własną decyzję z 29 listopada 2022 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, zaprezentował stanowisko skarżącej i w całości podtrzymał własne stanowisko zajęte w decyzji z 29 listopada 2022 r. Dodatkowo wyjaśnił, że Gmina T. jest właścicielem 100% akcji Spółki, a wszystkie obiekty sportowe stanowią jej własność. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżąca zaskarżyła w całości decyzję organu z 15 grudnia 2022 r. i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu i zasądzenie kosztów postępowania, a ponadto zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej w zakresie objętej wnioskiem skarżącej z 18 listopada 2022 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie jej prawa do informacji publicznej określonego w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. Jako rzeczoznawca budowlany wskazała na względy bezpieczeństwa masowego. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie podnosząc z ostrożności, że gdyby uznać informacje określone w pkt 1-4 oraz 7-8 za informacje publiczne to ze względu na szeroki zakres wniosku wymagającego dodatkowych działań organizacyjnych, należałoby je uznać za informację przetworzoną, która wymaga wykazania przez skarżącą szczególnego interesu publicznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przede wszystkim przepisy ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902 – dalej: u.d.i.p.), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania (art. 1 - 2 u.d.i.p.). Ustawa ta, będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Poza sporem, w niniejszej sprawie jest, że organ, jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., która znajduje się w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Spółka jest osobą prawną, której jedynym akcjonariuszem jest Gmina T. W kontrolowanej sprawie, w wydanych decyzjach organ arbitralnie stwierdził, że dokumenty wymienione w pkt 1 do 4 oraz pkt 7 do 8 wniosku nie są informacją publiczną, a dokumenty urzędowe, o których mowa w 5 i 6 wniosku zostały wytworzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. Z tych względów odmówił skarżącej udostępnienia żądanych informacji. Sąd nie podziela stanowiska organu, zwłaszcza, że organ nie przedstawił w swoich decyzjach żadnej argumentacji. Organ całkowicie pominął regulację zawartą w art. 6 u.d.i.p., który określa przedmiot informacji publicznej. Organ przeoczył treść art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p., zgodnie z którym udostępnieniu podlega informacja publiczna, m.in. dotycząca danych publicznych, a w tym: treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających (...). Organ, dopiero w odpowiedzi na skargę zauważył, że informacje objęte wnioskiem to informacje publiczne, ale zakres żądanych informacji może wskazywać, że nie są to informacje proste, do których dostęp ma każdy, lecz informacje przetworzone, uzyskanie których wymaga wykazania szczególnego interesu publicznego wnioskodawcy. W zakresie pytań zawartych w pkt 5 i 6, organ stwierdził jedynie, który organ je wytworzył, co nie było przecież sporne. Należy przy tym zauważyć, że organ nie przedstawił w toku postępowania żadnego uzasadnienia i argumentacji zajętego stanowiska. Ponadto nie wyjaśnił czy informacje, o które wystąpiła skarżąca mają charakter informacji przetworzonych. W przypadku takiego stwierdzenia organ powinien wezwać skarżącą do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w ich uzyskaniu. W związku z tym należy przypomnieć, że zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. ‒ który to przepis, wobec treści odesłania z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., ma niewątpliwie zastosowanie do decyzji odmawiających udostępnienia informacji publicznej ‒ uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne ‒ wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W konsekwencji "decyzje powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją" (zob. wyrok WSA z 05.05.2022 r., I SA/Ke 71/22, CBOSA). "Do naruszenia art. 107 k.p.a. dochodzi wówczas, gdy z treści decyzji nie wynika, jaki stan faktyczny został ustalony w zakresie elementów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, czy też rozważania prawne nie pozwalają na ich ocenę pod względem zgodności z prawem materialnym" (zob. wyrok WSA z 28.04.2022 r., I SA/Ol 206/22, CBOSA). W zaskarżonej decyzji organ powielił stanowisko zawarte w decyzji pierwszoinstancyjnej co oznacza, że w istocie powielił mankamenty własnej decyzji z 29 listopada 2022r. Organ wprawdzie zajął stanowisko, ale go nie uzasadnił. Już z tych powodów decyzje organów obu instancji nie mogły się ostać w obrocie prawnym. Należy podkreślić, w ślad za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2014 r. o sygn. akt I OSK 267/14 (CBOSA), że: "konstytucyjne prawo do informacji publicznej winno służyć jak najszerszemu obywatelskiemu dostępowi do danych publicznych. Zatem normy regulujące zarówno tryb, jak i zasady dostępu do informacji publicznej winny być wykładane z poszanowaniem podstawowej reguły in dubio pro libertate. Zasada jawności życia publicznego i transparentności działań władzy publicznej, które to zasady legły u podstaw obywatelskiego prawa do informacji publicznej, realizowanego w trybie przepisów u.d.i.p., mają bowiem sprzyjać sprawowaniu społecznej kontroli przez wszystkich obywateli". Nieistotne jest w sprawie, czy skarżąca pozostaje w kilku sporach z Gminą T., co podniesiono w odpowiedzi na skargę. Organ nie wykazał przy tym w zaskarżonej decyzji, że żądanie skarżącej w zakresie w jakim domaga się udostępnienia informacji publicznych wymienionych w pkt 1-4 i 7-8 należy uznać za nadużycie prawa do informacji publicznej. Zarzut ten podniesiony dopiero w odpowiedzi na skargę jest gołosłowny. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 lipca 2021 r. o sygn. akt III OSK 3195/21 (CBOSA), podkreślił, że: "Prawo dostępu do informacji publicznej posiada charakter otwarty i powinno być jak najszersze. Podmioty zobowiązane poza przypadkiem określonym w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie mogą żądać od wnioskodawcy przedstawienia intencji, dla których żąda określonych informacji." Podsumowując, w zależności od wyniku poczynionych ustaleń, organ bądź to udostępni skarżącej żądane informacji w trybie określonym w u.d.i.p., bądź też w razie ustalenia, że mają one charakter informacji przetworzonych, wezwie wnioskodawczynię o wykazanie, że ich uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, po czym zajmie odpowiednie stanowisko. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. i w zw. z art. 21 u.d.i.p. uchylił decyzje organów obu instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.