I GSK 1550/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo (spr.) Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant asystent sędziego Małgorzata Krawiec po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 1807/24 w sprawie ze skargi R. K. na informację Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2024 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 września 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 1807/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. K. (dalej zwanego Skarżącym lub wnioskodawcą) na informację Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej określanej skrótem ARiMR) z 29 maja 2024 r., nr OR15-84020-OR1500402/24, w przedmiocie negatywnej oceny przedsięwzięcia stwierdził, że ocena przedsięwzięcia została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Orzeczenie zapadło w następującym stanie sprawy. Skarżący 5 lutego 2024 r. wystąpił do ARMiR z wnioskiem o objęcie realizowanego przez niego przedsięwzięcia, polegającego na budowie budynku magazynowego oraz zakupu terminala płatniczego w celu rozpoczęcia dostaw bezpośrednich produktów rolnych, tj. buraka ćwikłowego, ziemniaków i cebuli, wsparciem w ramach inwestycji na rzecz dywersyfikacji i skracania łańcucha dostaw produktów rolnych i spożywczych oraz budowy odporności podmiotów uczestniczących w łańcuchu (A 1.4.1.), finansowanych ze środków Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności (KPO). We wniosku wskazano, iż obecnie Skarżący prowadzi gospodarstwo rolne o powierzchni 103 ha i zajmuje się uprawą zbóż i warzyw. W ramach objętego wnioskiem przedsięwzięcia planuje rozpocząć sprzedaż buraka ćwikłowego, ziemniaka i cebuli w ramach sprzedaży bezpośredniej. Wskazano przy tym, iż do realizacji przedsięwzięcia niezbędna jest budowa budynku magazynowego, w którym odbywał się będzie cały proces przygotowania produktu finalnego, począwszy od magazynowania, poprzez sortowanie, ważenia i pakowanie oraz zakup terminala płatniczego. Ponadto, do wniosku o wsparcie zostały dołączone dodatkowe dokumenty: kosztorys inwestorski na budowę budynku magazynowego oraz certyfikat w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych. Pismem z dnia 16 maja 2024 r. nr OR15-84020-OR1500402/24 Wielkopolski Oddział Regionalny ARiMR poinformował, iż objęte ww. wnioskiem przedsięwzięcie Strony nie podlega wsparciu z uwagi na niespełnienie warunku określonego w § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 5 września 2022 r. w sprawie szczegółowego przeznaczenia, warunków i trybu udzielania wsparcia w zakresie przetwarzania lub wprowadzania do obrotu produktów rolnych, spożywczych, rybołówstwa lub akwakultury, w ramach Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności (Dz. U. z 2022 r., poz. 1898 ze zm.; zwanego dalej: "rozporządzeniem wykonawczym") i wystąpienie okoliczności polegających na zadeklarowaniu do objęcia wsparciem kosztów niekwalifikowanych w rozumieniu § 6 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia wykonawczego w związku z § 1 ust. 7 pkt 5 Regulaminu wyboru przedsięwzięć – poprzez zadeklarowanie do objęcia wsparciem kosztów bezpośrednio związanych z produkcją podstawową produktów rolnych zdefiniowanych w art. 2 pkt 44 rozporządzenia Komisji nr 2022/2472 z 14 grudnia 2022 r. uznającego niektóre kategorie pomocy w sektorach rolnym i leśnym oraz na obszarach wiejskich za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej określanego jako rozporządzenie Komisji nr 2022/2472). W uzasadnieniu pisma wskazano, iż mimo wezwania do usunięcia braków wniosków Skarżący nie usunął z wniosku inwestycji budowlanej. Zdaniem organu pierwszej instancji nie jest możliwe wsparcie przedsięwzięć dotyczących wyłącznie kosztów budowy budynków, bowiem tego typu projekty nie wypełniają celów realizacji inwestycji A1.4.1 KPO dotyczących skracania łańcucha dostaw. Skarżący wniósł o ponowna ocenę przedsięwzięcia. Podniósł, że w składanych w sprawie wyjaśnieniach informowała Organ, iż planowana inwestycja obejmuje wprowadzanie do obrotu produktu o niskim stopniu przetwarzania ponieważ takie są potrzeby rynku, w związku z czym kluczowa jest tutaj powierzchnia magazynowa umożliwiająca sortowanie i pakowanie ręczne oraz długi okres przechowywania produktów. Wskazano przy tym, iż brak jest podstawy prawnej do kluczowego dla podjętego przez organ stanowiska o wyłączeniu z przedmiotowych przedsięwzięć w ramach KPO kosztów budowy budynków bez wyposażenia. Po dokonaniu ponownej oceny przedsięwzięcia w informacji z 29 maja 2024 r. organ pierwszej instancji podtrzymał w całości stanowisko wyrażone wcześniej w piśmie z 16 maja 2024 r. W uzasadnieniu pisma przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz treść zastosowanych przepisów prawa i stanowiska stron. Wskazał m.in., iż według danych zawartych we wniosku tj. uproszczonym opisie przedsięwzięcia oraz dostarczonym kosztorysie, zakres przedsięwzięcia obejmuje jedynie: budowę budynku magazynowego wraz z zakupem terminala płatniczego. Oznacza to, że koszty inwestycji nie są bezpośrednio związane z przetwarzaniem lub wprowadzaniem do obrotu produktów rolnych - przedsięwzięcie nie obejmuje kosztów np. zakupu wyposażenia budynków, maszyn, urządzeń, linii technologicznych itp., pozwalających na przygotowanie produktów rolnych do sprzedaży i ich wprowadzanie do obrotu/ zbywanie. Zdaniem Organu, w przypadku, gdy zakres rzeczowy obejmuje wyłącznie budowę budynku gospodarczego/budynków do przechowywania i magazynowania produktów rolnych można przyjąć, że inwestycja nie wiąże się z wprowadzaniem ich do obrotu i nie podlega wsparciu. Nie jest zatem możliwe wsparcie przedsięwzięcia, które nie obejmuje kosztów związanych z niezbędnym wyposażeniem budynków, pozwalającym na przygotowanie produktów rolnych do sprzedaży i ich wprowadzanie do obrotu/ zbywanie, bowiem tego typu projekty nie wypełniają celów realizacji w zakresie części nr 3 inwestycji A1.4.1. KPO dotyczących skracania łańcuchów dostaw żywności. Brak ujęcia w ramach inwestycji kosztów dotyczących wyposażenia tego typu budynków – np. w urządzenia, linie technologiczne itp. – oznacza, iż inwestycja może być używana do innych celów, w tym również na potrzeby rolnej produkcji pierwotnej, która na mocy rozporządzenia jest wykluczona ze wsparcia. Jednocześnie ARMiR zauważyła, że koszty w zakresie produkcji pierwotnej prowadzonej przez gospodarstwo rolne, w tym związane z przechowywaniem warzyw, nie mogą stanowić kosztu kwalifikowanego w ramach działania 3 KPO i powinny zostać oddzielone od działalności w zakresie dostaw bezpośrednich. Koszty kwalifikowalne mogą obejmować wyłącznie zakres związany z wprowadzaniem do sprzedaży w ramach dostaw bezpośrednich warzyw, nie zaś związany z produkcją pierwotną, tj. z uprawą lub przechowywaniem ziemniaków. Ma to związek z faktem, że pomoc nie może dotyczyć kosztów bezpośrednio związanych z produkcją podstawową produktów rolnych. Stąd też przedstawione w złożonej dokumentacji przedsięwzięcie nie może podlegać wsparciu w omawianym instrumencie pomocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi wnioskodawcy na rozstrzygnięcie ARiMR stwierdził, że ocena przedsięwzięcia została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ARiMR. Zdaniem Sądu, organ dokonał nieprawidłowej wykładni przepisów prawa mających w sprawie zastosowanie i bezpodstawnie lub co najmniej przedwcześnie z uwagi na brak pełnych rozważań, doszedł do wniosku, iż Skarżący nie wykazał w złożonym projekcie, że powoływane koszty są kwalifikowalne. W ocenie Sądu brak jest bowiem zasadnych przesłanek dla przyjętego przez organ stwierdzenia, iż budowa budynku na potrzeby gospodarstwa bez jednoczesnego wystąpienia o wsparcie na dodatkowe wyposażenie tego budynku jest wydatkiem niekwalifikowalnym. Dokonując analizy przepisów § 2, § 6 ust. 1 pkt 5 i 10 rozporządzenia wykonawczego stwierdził, że brak jest podstaw do akceptacji przyjętego przez organ stanowiska w tej sprawie. W ocenie Sądu z obowiązujących regulacji nie wynika brak możliwości uzyskania wsparcia przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku lub budowli wchodzących w skład gospodarstwa (w celach wskazanych w rozporządzeniu wykonawczym i regulaminie wyboru) bez jednoczesnego objęcia zakresem wniosku kosztów związanych z niezbędnym wyposażeniem takich budynków, pozwalającym na przygotowanie produktów rolnych do sprzedaży i ich wprowadzanie do obrotu/zbywanie. Brak jest podstaw do stwierdzenia, iż tego typu projekty nie wypełniają celów realizacji dotyczących skracania łańcuchów dostaw. Treść mających zastosowanie regulacji nie zaprzecza a wręcz wskazuje wprost na możliwość objęcia wsparciem budynków i budowli wchodzących w skład gospodarstwa rolnego wnioskodawcy, które są wykorzystywane do wskazanych wyżej celów związanych z produkcją rolną (vide § 1 ust. 6 pkt 1 Regulaminu wyboru). Odnosząc się do wyjaśnień organu wskazał, iż z wniosku Skarżącego nie wynika przy tym, iż przyjęte koszty powiązane są bezpośrednio z produkcją podstawą w rozumieniu rozporządzenia (UE) 2022/2472 co wykluczałoby przedmiotowym budynek jako koszt niekwalifikowalny wymieniony w rozporządzeniu wykonawczym i regulaminie wyboru. Jak wynika bowiem z treści wniosku zamiarem Skarżącego jest rozpoczęcie sprzedaży w ramach dostaw bezpośrednich poprzez budowę budynku magazynowego w którym odbywał się będzie cały proces przygotowania produktu finalnego, począwszy od magazynowania, poprzez sortowanie, ważenie i pakowanie. Proces przygotowania produktów rolnych w celu opisanym przez Skarżącego w związku z realizacją dostaw bezpośrednich nie wskazuje, wbrew twierdzeniom organu, na zamiar czy możliwości podejmowania działań w zakresie wytwarzanie płodów ziemi bez poddawania dalszym czynnościom zmieniającym właściwość tych produktów (tj. produkcji podstawowej produktów rolnych). Okoliczności wynikające z oświadczeń Skarżącego wskazują wręcz na przeciwne wnioski. Skoro bowiem Skarżący dotychczas zajmował się produkcją rolną m.in. uprawą warzyw bez wykorzystania takiego budynku, to w oparciu o jego oświadczenia uznać należy, iż jego dotychczasowa działalność to produkcja podstawowa polegająca na sprzedaży płodów "prosto z pola" do odbiorców hurtowych będących pośrednikami w łańcuchu dostaw płodów rolnych. Zamiar wybudowania budynku w którym odbywał się będzie cały proces przygotowania produktu finalnego (magazynowanie w celu uzyskania lepszej ceny, sortowanie wg jakości czy wagi, odpowiednie pakowanie) bez jednoczesnego wystąpienia o zakup linii produkcyjnych itp. nie wyklucza tym samym takiego projektu z przedmiotowego wsparcia. Wnioskodawca posiadać może bowiem we własnym zakresie (na co wskazuje w skardze) stosowne urządzenia czy zasoby ludzkie do dokonania niezbędnych czynności związanych z wprowadzeniem do obrotu danych produktów rolnych. Wreszcie wykładnia § 2 rozporządzenia wykonawczego, przedstawiona przez organ, w ocenie Sadu pierwszej instancji, jest wprost sprzeczna z celami Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności określonymi w Kryteriach wyboru ostatecznych odbiorców przedmiotowego wsparcia, bowiem inwestycje A1.4.1. podejmowane są na rzecz dywersyfikacji i skracania łańcucha dostaw produktów rolnych dokonywanej poprzez m.in. następujące cele: tworzenie centrów przechowalniczo-dystrybucyjnych, inwestycji w zakresie infrastruktury, sprzedaży bezpośredniej czy dofinansowanie zakupu maszyn i urządzeń do przetwarzania, przechowywania i sprzedaży produktów. Każdy z jedynie kilku wskazanych wyżej celów zawartych w Kryteriach KPO A1.4.1 określony został odrębnie, podobnie jak wynika to też z celów wskazanych w § 2 rozporządzenia. W konsekwencji Sąd uznał, że organy nie dokonały należytej oceny omawianych kryteriów. Bowiem bezpodstawnie, w oparciu o błędna wykładnię zastosowanych przepisów prawa uznały, że zakres przedmiotowego wniosku obejmować musi budynek wyłącznie wraz z jego wyposażeniem. Zastosowanie tego błędnego założenia przy kierowanych do Skarżącego wezwaniach uniemożliwiało także złożenie poprawnych wyjaśnień w sprawie i skutkowało błędną oceną sprawy z pominięciem właściwych rozważań merytorycznych złożonego wniosku.. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu: I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej zwanej P.p.s.a.) naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. w zw. z art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 roku o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2024 r. poz. 324 oraz 862 dalej określanej jako ustawa wdrożeniowa) w związku z § 6 ust. 1 pkt 1, § 6 ust. 3 pkt 5 i § 4 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego w związku z § 1 ust. 7 pkt 5 i z w związku z § 4 ust. 14 i § 5 ust. 8 Regulaminu wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem poprzez wadliwą kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem zgodności z prawem, co skutkowało stwierdzeniem, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo oraz przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ARiMR; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy wdrożeniowej w związku z § 6 ust. 1 pkt 1, § 6 ust. 3 pkt 5 i § 4 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego w związku z § 1 ust. 7 pkt 5 i z w związku z § 4 ust. 14 i § 5 ust. 8 Regulaminu wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem, poprzez wadliwą kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem zgodności z prawem, co skutkowało stwierdzeniem, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo oraz przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ARiMR; II. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.; 1. § 6 ust. 1 pkt 1 w związku z 4 ust. 2 rozporządzenia wdrożeniowego w zw. z art. 2 pkt 44 rozporządzenia Komisji 2022/2472 oraz w zw. z § 1 ust. 7 pkt 5 i § 1 ust. 6 pkt 1 Regulaminu wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem poprzez błędną wykładnię ww. przepisów wyrażającą się w błędnym uznaniu, iż: - planowane przez wnioskodawcę przedsięwzięcie polegające na "budowie budynku magazynowego" nie jest kosztem niekwalifikowalnym tzn. kosztem bezpośrednio związanym z produkcją podstawową produktów rolnych w rozumieniu art. 2 pkt 44 rozporządzenia Komisji (UE) 2022/2472; w sytuacji, gdy w ocenie organu prawidłowa wykładania tego przepisu prowadzi do wniosku, iż: - planowane przez wnioskodawcę przedsięwzięcie polegające na "budowie budynku magazynowego" co zgodnie z wnioskiem Skarżącego miało umożliwić rozpoczęcie dostaw bezpośrednich buraka ćwikłowego, ziemniaka i cebuli, bez poddawania ich jakimkolwiek dalszym czynnościom zmieniającym właściwości tych produktów, stanowi koszt niekwalifikowalny do otrzymania wsparcia finansowego tj. koszt bezpośrednio związany z produkcją podstawową produktów rolnych w rozumieniu art. 2 pkt 44 rozporządzenia Komisji (UE) 2022/2472 2. art. 2 pkt 44 rozporządzenia Komisji (UE) 2022/2472 poprzez jego błędną wykładanie wyrażającą się w błędnym uznaniu, iż: - planowane przez wnioskodawcę przedsięwzięcie polegające na budowie, budynku magazynowego nie jest kosztem niekwalifikowalnym tzn. kosztem bezpośrednio związanym z produkcją podstawową produktów rolnych; w sytuacji, gdy w ocenie organu, prawidłowa wykładania tego przepisu prowadzi do wniosku, iż: planowane przez wnioskodawcę przedsięwzięcie polegające na "budowie budynku magazynowego" co zgodnie z wnioskiem Skarżącego miało umożliwić rozpoczęcie dostaw bezpośrednich buraka ćwikłowego, ziemniaka i cebuli, bez poddawania ich jakimkolwiek dalszym czynnościom zmieniającym właściwości ww. produktów, stanowi koszt niekwalifikowalny do otrzymania wsparcia finansowego tj. koszt bezpośrednio związany z produkcją podstawową produktów rolnych w rozumieniu art. 2 pkt 44 rozporządzenia Komisji (UE) 2022/2472; 3. § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego w związku z § 1 ust. 6 pkt 1i § 1 ust. 7 pkt 5 Regulaminu wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem w związku z art. 2 pkt 25 i 45 rozporządzenia Komisji 2022/2472 Europejskiej poprzez błędną wykładnię tych przepisów wrażającą się w błędnym uznaniu, że: - koszt planowanego przez wnioskodawcę przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku magazynowego celem magazynowania ziemniaków, buraków ćwikłowych i cebuli bez poddawania ich jakimkolwiek dalszym czynnościom zmieniającym właściwości tych produktów, stanowi koszt kwalifikowany, o którym mowa w 6 ust, 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 5 września 2022 r. w sprawie szczegółowego przeznaczenia, warunków i trybu udzielania wsparcia w zakresie przetwarzania lub wprowadzania do obrotu produktów rolnych, spożywczych, rybołówstwa lub akwakultury w ramach Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności podczas gdy poprawna wykładnia ww. przepisów w ocenie organu prowadzi do wniosku, iż - planowane przez wnioskodawcę przedsięwzięcie polegające budowie budynku magazynowego celem magazynowania ziemniaków, buraków ćwikłowych i cebuli bez poddawania ich jakimkolwiek dalszym czynnościom zmieniającym właściwości tych produktów, stanowi koszt niekwalifikowalny do otrzymania wsparcia finansowego w zakresie budowy budynków i budowli wchodzących w skład gospodarstwa rolnego wnioskodawcy, które są wykorzystywane do przetwarzania przechowywania, przygotowania do sprzedaży lub wprowadzania do obrotu produktów rolnych, spożywczych, rybołówstwa lub akwakultury, albowiem w ww. inwestycja nie służy "wprowadzaniu do obrotu produktów rolnych" ani "przetwarzaniu produktów rolnych" w rozumieniu art. 2 pkt 35 i 45 rozporządzenia 45 rozporządzenia Komisji (UE) nr 2022/2472; 4. § 6 ust. 3 pkt 5 w związku z 6 ust. 1 pkt 1 w związku z 4 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego i oraz w związku z 1 ust. 7 pkt 5 i S 1 ust. 6 pkt 1 Regulaminu wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem, poprzez błędną wykładnię tych przepisów wrażającą się w błędnym uznaniu, że: - planowane przez wnioskodawcę przedsięwzięcie polegające na magazynowaniu ziemniaków, cebuli i buraków ćwikłowych w planowanym budynku magazynowym bez poddawania ich jakimkolwiek dalszym czynnościom zmieniającym właściwości tych produktów, celem dalszej odsprzedaży stanowi koszt kwalifikowalny do otrzymania wsparcia finansowego w zakresie budowy budynków i budowli wchodzących w skład gospodarstwa rolnego wnioskodawcy, które są wykorzystywane do przetwarzania, przechowywania, przygotowania do sprzedaży lub wprowadzania do obrotu produktów rolnych, spożywczych, rybołówstwa lub akwakultury; - w sytuacji, gdy na podstawie poprawnie ustalonego stanu faktycznego w niniejszej sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy 6 ust. 3 pkt 5 w związku z 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 5 września 2022 r. w sprawie szczegółowego przeznaczenia, warunków i trybu udzielania wsparcia w zakresie przetwarzania lub wprowadzania do obrotu produktów rolnych, spożywczych, rybołówstwa lub akwakultury w ramach Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności (Dz. U. z 2022 r. poz. 1898 ze zm.) w związku z 1 ust. 7 pkt 5 i z w związku z 4 ust. 14 i 5 ust. 8 Regulaminu wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem planowane przez wnioskodawcę przedsięwzięcie polegające na magazynowaniu ziemniaków, cebuli i buraków ćwikłowych w planowanym budynku magazynowym celem dalszej odsprzedaży bez poddawania ich jakikolwiek dalszym czynnościom zmieniającym właściwości tych produktów, stanowić powinno koszt niekwalifikowalny do otrzymania wsparcia finansowego i organ powinien rozstrzygnąć, iż przedsięwzięcie nie podlega wsparciu, a w konsekwencji dokonać ponownej negatywnej oceny przedsięwzięcia. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie ARiMR wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie, z ostrożności procesowej, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wniosła także o zasadzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Argumenty na poparcie zgłoszonych zarzutów przytoczono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W piśmie procesowym wnioskodawca wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 193 zd. 2 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 P.p.s.a. Omawiany przepis (art. 193 zd. 2 P.p.s.a.) ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do - niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 P.p.s.a - oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 P.p.s.a.. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżony wyrok, zobowiązany jest ograniczyć się do zbadania, czy wyrok ten uchybia przepisom wskazanym w skardze kasacyjnej w ramach podstaw z art. 174 P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl przytoczonej wyżej regulacji granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, zakreślają, co do zasady, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, zdefiniowane poprzez wskazanie przez jej autora konkretnych jednostek redakcyjnych przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone, a także oparte na tych przepisach twierdzenia, dotyczące mających według skarżącego kasacyjnie miejsce uchybień regulacjom prawa materialnego czy procesowego. W rozpatrywanej sprawie Skarżący kasacyjnie podniósł zarzuty związane zarówno z naruszeniem przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Ze swej istoty zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, co do zasady, winny być rozpoznane w pierwszej kolejności, gdyż ocenę prawidłowości subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przeprowadzić dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, wyrok z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08 - dost. w CBOiS - orzeczenia.nsa.gov.pl). W ramach dwóch zarzutów opartych na podstawie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., jako naruszone przez Sąd I instancji przepisy skarżący kasacyjnie organ wskazał wyłącznie mające wynikowy charakter (a więc określające sposób orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny) przepisy P.p.s.a. (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 151 tej ustawy) oraz spełniający podobną funkcję art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 roku o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2024 r. poz. 324 oraz 862, zwanej ustawą o polityce rozwoju), a także art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., określający zakres kompetencji sądów administracyjnych do oceny legalności wymienionych w tym przepisie aktów lub czynności – tj. przepis mający ustrojowy charakter. Zgodnie zaś z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego tego rodzaju regulacje, bez powiązania ich z przepisami prawa materialnego czy procesowego, nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie organ powiązał naruszenie powyższych regulacji z naruszeniem § 6 ust. 1 pkt 1, § 6 ust. 3 pkt 5 i § 4 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego w związku z § 1 ust. 7 pkt 5 i z w związku z § 4 ust. 14 i § 5 ust. 8 Regulaminu wyboru przedsięwzięć. Przepis § 6 rozporządzenia wykonawczego generalnie określa, jakie koszty są uznawane za wydatki kwalifikowalne a jakie nie są do tych kosztów zaliczane. § 1 pkt 7 Regulaminu w istocie powtarza regulację § 6 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego. Przepisy te mają charakter materialnoprawny a nie proceduralny. Z kolei § 4 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego stanowi, że wsparcie udziela się zgodnie z Regulaminem. Natomiast z brzmienia sformułowanych zarzutów nie wiadomo na czym w istocie miałoby polegać. naruszenie regulacji prawa formalnego przez Sąd pierwszej instancji. Zarzut nie zawiera żadnych norm procesowych, które zobowiązany był zastosować Sąd pierwszej instancji i które miałby naruszyć. ARMiR zarzuciła Sądowi I instancji, że ten dopuścił się wadliwej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, skutkującej wnioskiem, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo oraz przekazał sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ARiMR. Skupił się jedynie na wyniku kontroli, w oderwaniu od podstaw i samego procesu jej przeprowadzenia. Sposób sformułowania zarzutu wskazuje raczej na błąd subsumcji, czyli niewłaściwego zastosowania prawa materialnego. Na co wskazuje powołanie w pierwszym zarzucie art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. Wreszcie w zarzucie nie wykazano wpływu istotnego naruszenia normy prawa procesowego (nie powołanej w zarzucie) na wynik sprawy. Wobec powyższego oba zarzuty naruszenia prawa procesowego, nieprawidłowo skonstruowane, nie mogły zostać uznane za skuteczne. W ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, których podstawą był art. 174 pkt 1 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie organ podniósł cztery zarzuty. W pierwszych trzech spośród nich zarzucił Sądowi pierwszej instancji dopuszczenie się błędnej wykładni wymienionych przez niego przepisów, w czwartym zaś błędnego zastosowania konkretnych regulacji. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów błędnej wykładni § 6 ust. 1 pkt 1 w związku z § 4 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego oraz art. 2 pkt 44 rozporządzenia Komisji 2022/2472 w związku z § 1 ust. 7 pkt 5 i ust. 1 pkt 1 Regulaminu, tj. zarzutów z pkt II.ppkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej stwierdzić należy, w ramach tych zarzutów, niezależnie od ich literalnego brzmienia, autor skargi kasacyjnej w istocie nie zarzuca Sądowi pierwszej instancji błędnej interpretacji wyżej wymienionych przepisów prawa, ale ich wadliwe zastosowanie. Wskazując bowiem na błąd w zakresie wykładni, nie wyjaśnia na czym ten błąd miałby polegać i jak powołane przepisy winny być w prawidłowy sposób wykładane. Twierdzenia zarzutu nie odnoszą się do abstrakcyjnego i generalnego rozumienia powołanych w nim obu przepisów, ale dotyczą bezpośrednio zindywidualizowanej i konkretnej sytuacji wnioskodawcy, w aspekcie okoliczności wskazanych w jego wniosku o udzielenie mu wsparcia. Zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego do kosztów kwalifikowalnych zalicza się koszty budowy budynków i budowli wchodzących w skład gospodarstwa rolnego wnioskodawczy, które są wykorzystywane do przetwarzania, przechowywania, przygotowania do sprzedaży lub wprowadzania do obrotu produktów rolnych, spożywczych. Analogiczny zapis zawiera Regulamin, do stosowania którego odsyła art. 4 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego. ARiMR w ramach zarzutów kategorycznie i konsekwentnie podkreśla, że poniesienie kosztu budowy budynku magazynowego w istocie nie służy bezpośredniemu wprowadzaniu produktów (buraka ćwikłowego, ziemniaków i cebuli) do obrotu, ale ich magazynowaniu. To zaś należy łączyć z wytwarzaniem tych płodów w produkcji podstawowej. Zatem koszty te nie mogą zostać uznane za koszty kwalifikowane. Przy czym ARiMR nie wyjaśnia, jak należy prawidłowo wykładać definicję produkcji podstawowej zawartą w art. 2 pkt 44 rozporządzenia Komisji 2022/2472 ograniczając się do konkluzji, że planowane przez wnioskodawcę przedsięwzięcie polegające na budowie budynku magazynowego celem magazynowania ziemniaków, cebuli i buraka ćwikłowego bez poddawania ww. produktów rolnych jakimkolwiek dalszym czynnościom zmieniającym ich właściwości stanowi koszt niekwalifikowalny do otrzymania wsparcia finansowego tj. bezpośrednio związany z produkcją podstawową produktów rolnych w rozumieniu art. 2 pkt 44 rozporządzenia Komisji (UE) 2022/2472. Stanowisko organu, powielona w uzasadnieniu skargi argumentacja z zarzutów wskazuje na to, że skarżący kasacyjnie dąży do wykazania wadliwego zastosowania wymienionych przez niego przepisów na gruncie niniejszej sprawy. Tymczasem skuteczność tego rodzaju zarzutu, co do zasady uzależniona jest od uprzedniego podważenia prawidłowości poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, z czym na gruncie niniejszej sprawy nie mamy do czynienia, jako że zarzuty naruszenia prawa procesowego uznane zostały za nieskuteczne. W ramach obu zarzutów skarżący kasacyjnie organ pośrednio polemizuje także z postacią konkretnych okoliczności faktycznych – ustaleń w tym zakresie, przyjętych przez Sąd I instancji za podstawę orzekania w sprawie. Tymczasem jest to niedopuszczalne w ramach zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. Wnioskodawca wprost wskazał w treści swojego wniosku, że inwestycja o wsparcie której się ubiegał, miała służyć nie produkcji buraka ćwikłowego, ziemniaków i cebuli, ale wprowadzaniu ich do obrotu poprzez bezpośrednią sprzedaż końcowemu odbiorcy. Z okoliczności przedstawionych w jego wniosku, w tym w "Syntetycznym opisie dotychczasowej i planowanej działalności oraz celu przedsięwzięcia" i skutecznie nie podważonych przez organ nie sposób wywieść podstaw do zakwestionowania prawdziwości tego rodzaju oświadczenia producenta. Wręcz przeciwnie, objęcie zakresem wniosku zakupu terminala uwiarygadnia intencje wnioskodawcy. Stąd więc oba zarzuty uznać należy, w pierwszej kolejności za wadliwie sformułowane, a ponadto za oparte na nieadekwatnych podstawach, nieznajdujących potwierdzenia w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy. Poczynione uwagi odnoszą się także do dwóch pozostałych zarzutów naruszenia prawa materialnego. Powyższe uwagi odnieść także należy do dwóch pozostałych materialnoprawnych zarzutów skargi kasacyjnej, w których organ podniósł naruszenie przez Sąd pierwszej instancji oprócz § 6 ust. 1 pkt 1 w związku z § 4 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego oraz art. 2 pkt 44 rozporządzenia Komisji 2022/2472 w związku z § 1 ust. 6 pkt 1 i ust. 7 pkt 5 Regulaminu wyboru przedsięwzięć także naruszenie art. 2 pkt 25 i 45 rozporządzenia Komisji 2022/2472 . W tym zakresie organ ograniczył się w zasadzie do prostego kwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, w oderwaniu od konkretnych i precyzyjnie określonych podstaw kasacyjnych. Jego twierdzenia w omawianym zakresie sprowadzają się do prostego zaprzeczeniom wnioskom i ocenom Sądu, opartego na stwierdzeniach nieznajdujących prawnego uzasadnienia. Tego bowiem skarżący kasacyjnie w istocie nie przedstawił. Także i w tym przypadku nie przedstawił swojej wykładni powołanych przepisów, na kanwie której można byłoby ocenić słuszność stanowiska Sądu pierwszej instancji, uznającego wydatki na budowę budynku magazynowego przeznaczonego do prowadzenia w nim sprzedaży bezpośredniej za wydatek kwalifikowalny. ARiMR podstawy zakwalifikowania wydatków wnioskodawcy jako wydatków niekwalifikowanych wywodzi w istocie z jednego przepisu, jakim jest art. 2 pkt 44 rozporządzenia Komisji 2022/2472, który definiuje produkcję podstawową produktów rolnych, a także § 6 ust. 5 pkt 3 rozporządzenia. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że podstawowa produkcja produktów rolnych oznacza wytwarzanie płodów ziemi i produktów pochodzących z chowu zwierząt wymienionych w załączniku I do Traktatu, bez poddawania ich jakiemukolwiek dalszym czynnościom zmieniającym właściwości tych produktów. Zgodnie natomiast z § 6 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia do kosztów kwalifikowanych nie zalicza się kosztów bezpośrednio związanych z produkcją podstawową produktów rolnych w rozumieniu art. 2 pkt 44 rozporządzenia Komisji (UE) 2022/2472. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 2 pkt 45 rozporządzenia Komisji nr 2022/2472 należy\y wskazać, że definiuje on pojęcie "przetwarzania produktów rolnych". Pod tym pojęciem kryją się wszelkie czynności dokonywane na produktach rolnych, w wyniku których powstają produkty będące również produktami rolnymi, z wyjątkiem przeprowadzanych w gospodarstwie czynności niezbędnych do przygotowania produktów zwierzęcych lub roślinnych do pierwszej sprzedaży. Uzasadniając zarzuty naruszenia tej regulacji skarżący kasacyjnie zaznaczył, że, biorąc pod uwagę, iż zamierzeniem wnioskodawcy była budowa budynku magazynowego, w którym miałoby mieć miejsce magazynowanie, sortowanie, ważenie i pakowanie produktów podstawowej produkcji rolnej w gospodarstwie, tj. ziemniaków, cebuli i buraka ćwikłowego - brak jest uzasadnienia dla stanowiska sądu pierwszej instancji, iż ww. budynek byłby wykorzystywany do "przetwarzanie produktów rolnych" (czynności niezbędne do przygotowania produktów roślinnych do pierwszej sprzedaży nie stanowią przetworzenia produktów rolnych) czy też do "wprowadzania do obrotu produktów rolnych" (w jaki sposób ww. budynek miałby służyć sprzedaży, oferowaniu na sprzedaż etc. ziemniaków, cebuli, buraków ćwikłowych?). Analiza uzasadnienia zaskrzonego wyroku nie daje podstaw do stwierdzenia, ze Sąd pierwszej instancji wyraził kwestionowany przez skarżącego kasacyjnie organ. Wręcz odwrotnie, Sąd konsekwentnie podkreślał, że zamiarem wnioskodawcy była budowa budynku magazynowego w celu magazynowania w nim i przygotowania do sprzedaży oraz samej sprzedaży płodów rolnych wymienionych we wniosku. Stosownie do definicji zawartej w art. 2 pkt 35) rozporządzenia (UE) 2022/2472 wprowadzenie do obrotu produktów rolnych oznacza posiadanie lub wystawianie produktu w celu sprzedaży, oferowanie go na sprzedaż, dostawę lub każdy inny sposób wprowadzania produktu na rynek, z wyjątkiem jego pierwszej sprzedaży przez rolnika na rzecz podmiotów zajmujących się odsprzedażą lub przetwórstwem i czynności przygotowujących produkt do takiej pierwszej sprzedaży; sprzedaż produktów przez producenta produktów pierwotnych konsumentom końcowym uznaje się za wprowadzanie do obrotu produktów rolnych, jeśli następuje w odpowiednio wydzielonym do tego celu miejscu lub obiekcie. Planowane działanie wnioskodawcy mieści się, zdaniem Sądu pierwszej instancji, w opisanym zakresie i nie pozwala na arbitralne (bez stosownego wyjaśnienia) powiązanie działania z kosztami bezpośrednio związanymi z produkcją podstawową. Sąd stwierdził także, że zamiar wybudowania budynku w którym odbywał się będzie cały proces przygotowania produktu finalnego (magazynowanie w celu uzyskania lepszej ceny, sortowanie wg jakości czy wagi, odpowiednie pakowanie) bez jednoczesnego wystąpienia o zakup linii produkcyjnych itp. nie wyklucza tym samym takiego projektu z przedmiotowego wsparcia. Zatem zarzut naruszenia art. 2 pkt 45 rozporządzenia Komisji nr 2022/2742 także z tych przyczyn należało uznać za niezasadny. Wnioskodawca składając wniosek o przyznanie mu wsparcia wystąpił nie o bezpośrednie dofinansowanie wytwarzania płodów ziemi (buraków ćwikłowych, ziemniaków i cebuli), co rzeczywiście jest wykluczone ze wsparcia, ale kosztów rozpoczęcia wprowadzania ich do obrotu. W myśl zaś § 1 rozporządzenia określa ono szczegółowe przeznaczenie, warunki i tryb udzielania wsparcia w zakresie przetwarzania lub wprowadzania do obrotu produktów rolnych, spożywczych, rybołówstwa lub akwakultury. Tak więc samo wprowadzanie do obrotu produktów rolnych, bez ich przetworzenia, nie może stanowić argumentu przemawiającego za odmową przyznania wsparcia. Jest to bowiem działanie, z wyraźnej woli prawodawcy, objęte zakresem możliwej do uzyskania pomocy. Niezależnie od powyższego w tym miejscu podkreślić wyraźnie należy, że prawodawca krajowy rozróżnia koszty wytwarzania i koszty wprowadzania do obrotu produktów/płodów rolnych. Poza tym z zakresu wsparcia określonego przepisami rozporządzenia wyraźnie wyklucza jedynie te koszty wytwarzania produktów rolnych, jako produktów podstawowych, które są z tą produkcją bezpośrednio związane. Tego rodzaju cech nie można jednak przypisać kosztom wskazanym we wniosku skarżącego. Za zasadne uznać należy również stanowisko WSA w Warszawie, w którym ten Sąd wytknął organowi brak prawnych podstaw do wykluczenia kwalifikowalności wydatków skarżącego, z uwagi na zbyt mały ich zakres, tj. nieobjęcie nimi między innymi kosztów zakupu linii produkcyjnej. Zgodzić się bowiem należy z jego stwierdzeniem, że brak jest ku temu prawnych podstaw, poza tym tego rodzaju stanowisko godziłoby w zasadę racjonalnego i oszczędnego gospodarowania środkami publicznymi. Nie można także wyciągać w stosunku do konkretnych podmiotów, aplikujących o wsparcie, negatywnych konsekwencji wyłącznie z uwagi na to, że wystąpiły one o węższy jego zakres niż było to możliwe, zwłaszcza że wymóg występowania o szerszy zakres pomocy nie wynikał z żadnych przepisów. Całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia przepisu art. 2 pkt 25 rozporządzenia Komisji stanowiącego definicję "szybko rosnących drzew", a który w rozpoznawanej sprawie nie miał zastosowania. Przypomnieć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zarzutem. Nie może go zmienić, może go doprecyzować, jeśli pozwala na to uzasadnienie skargi kasacyjnej. Jednak w rozpatrywanej sprawie uzasadnienie skargi kasacyjnej, z uwagi na brak rozwinięcia zarzutu, nie daje Sądowi takiej możliwości. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.