II SA/Kr 1096/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Sędziowie: WSA Piotr Fronc (spr.) WSA Magda Froncisz Protokolant: starszy referent sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2023 r. sprawy ze skargi A. G. i S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 22 czerwca 2023 r., nr SKO.PW/4171/33/2023 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie, decyzją z dnia 22 czerwca 2023 r., na podstawie m.in. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 158 § 1 i z art 156 § 1 pkt 5 i pkt 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 775; dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku A. G. i S. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 27 kwietnia 2023 r. nr SKO.PW/4171/26/2023, odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Brzeska z dnia 28 czerwca 2022 r., znak OS.6331.6.2020.DW. Wskazaną decyzją Burmistrz Brzeska nakazał A. G. i S. G. wykonanie rowu o przekroju trapezowym na działce numer [...] w J. , wzdłuż jej północnej granicy, o głębokości co najmniej 1,5 m z równomiernym spadkiem na skarpę zachodnią, w terminie do 30 kwietnia 2023 r. Przy czym Burmistrz nakazał adresatom decyzji uzyskanie na wykonanie powyższego, stosownych zezwoleń i dokumentacji. We wniosku o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji A. G. i S. G., powołali się na treść art. 156 § 1 pkt 5 i pkt 7 k.p.a., wskazując, że w ich ocenie nakaz jest niewykonalny z uwagi na brak podania wszystkich niezbędnych charakterystycznych parametrów rowu. W decyzji nie podano początku, skąd rów ten miałby się zaczynać i gdzie miałby się kończyć. Wobec braku wskazań co do szerokości dna rowu i jego korony ponosiliby ryzyko, że wykonany rów nie będzie odpowiadać wymaganiom i oczekiwaniom zarówno właściciela dz. nr [...] w J. jak i organu, który wydał nakaz. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z dnia 27 kwietnia 2023 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Brzeska, a nie godzący się z tym A. G. i S. G. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy SKO stwierdziło, że w sprawie – z uwagi na treść art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. - ustalić należy, czy - jak wskazują wnioskodawcy - decyzja ta była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Po odkodowaniu pojęcia wykonalności, o którym mowa w omawianym przepisie, Kolegium stwierdziło brak zarówno przepisów zakazujących wykonania tak określonego obowiązku, jak i okoliczności faktycznych, tj. przeszkód technicznych, uniemożliwiających jej wykonanie. SKO nie podzieliło również twierdzenia wniosku o stwierdzenie nieważności, jakoby rozstrzygnięcie Burmistrza Brzeska było na tyle nieprecyzyjne, że uniemożliwia w istocie jego wykonanie. Kolegium miało na uwadze, że obowiązek określony w decyzji oparty został na opinii powołanego w sprawie biegłego, który wskazał najistotniejsze parametry urządzenia zapobiegającego szkodom (rowu) tj. jego lokalizację na działce nr [...] w J. (wzdłuż północnej granicy działki), głębokość umożliwiającą przejęcie wody z nawiezionego terenu (o głębokości co najmniej 1,5 metra), przekrój rowu (rów o przekroju trapezowym) i nakazany równomierny spadek na skarpę zachodnią. Ewentualne zaś dookreślenie pozostałych parametrów rowu nakazanego w przywołanej wyżej decyzji, dokonane może zostać w dokumentacji i zezwoleniu (operacie wodno-prawnym), do uzyskania którego zobowiązani zostali A. i S. G. w punkcie 2 ostatecznej decyzji Burmistrza Brzeska z dnia 28 czerwca 2022 r. W odniesieniu do twierdzenia wniosku o stwierdzenie nieważności, zgodnie z którym decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.) SKO stwierdziło, że twierdzenie to nie zostało w żaden sposób podparte argumentami, a Kolegium, po sprawdzeniu również pozostałych przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., nie stwierdziło ich zaistnienia w sprawie. Skargę na powyższą decyzję wnieśli A. G. i S. G.. Decyzji zarzucili naruszenie: 1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. i art. 234 ust. 3 Prawa wodnego poprzez ich albo błędną wykładnię albo niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że decyzja, w której zawarto rozstrzygnięcie, które jest nieprecyzyjne i niezgodne tym samym z wymaganiami art. 234 ust. 3 Prawa wodnego a przez co nie nadaje się do wykonania w drodze egzekucji, nie stanowi naruszenia prawa, 2. art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez jego błędną wykładni i przyjęcie, że brak niektórych parametrów rowu, do którego wykonania zostali zobowiązani skarżący nie powoduje trwałej niewykonalności decyzji. W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżanej decyzji i poprzedzającej ją decyzji SKO i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ przy badaniu podstawy nieważności decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie zwrócił uwagi na to, jakie warunki powinna zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. i art. 234 ust. 3 Prawa wodnego, spełniać decyzja nakładająca na stronę obowiązek wykonania urządzeń zapobiegających szkodom i błędnie doszedł do przekonania, że wydając taką decyzję nie trzeba określać wszystkich parametrów tego urządzenia, bo przecież takie mogą zostać określone w pozwoleniu wodno-prawnym. Zdaniem skarżących to jednak decyzja nakładająca obowiązek wykonania urządzenia ma nadawać się do wykonania, a nie pozwolenie wodno-prawne, które do niczego strony nie zobowiązuje, a daje jej tylko uprawnienie do wykonania urządzenia o wskazanych parametrach, które wcale nie muszą być odpowiednie do tego, żeby wybudowane urządzenie, o którym mowa w art. 234 ust. 3 Prawa wodnego spełniało przewidziany przepisem cel. Żeby określić we wniosku o pozwolenie wodno-prawne parametry urządzenia strona musi więc znać wymagania organu, który na nią obowiązek nałożył. Skarżący przyznali, że co prawda w sprawie wypowiadał się biegły, ale ich zdaniem, to organ powinien w decyzji jasno wskazać, wszystkie parametry urządzenia. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przedmiotem niniejszej kontroli sądowoadministracyjnej jest decyzja SKO w Tarnowie utrzymująca w mocy wcześniejszą decyzję tego organu o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Brzeska, którą Burmistrz nakazał skarżącym wykonanie rowu o przekroju trapezowym na działce numer [...] w J. , wzdłuż jej północnej granicy, o głębokości co najmniej 1,5 m z równomiernym spadkiem na skarpę zachodnią, w terminie do 30 kwietnia 2023 r. Skarżący stoją na stanowisku, że SKO nie uwzględniło faktu, że decyzja Burmistrza od samego początku była dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. że była od początku niewykonalna, a także wadą określoną w pkt 2 art. 156 § 1 k.p.a., z uwagi na brak precyzyjnego określenia zarówno parametrów jak i lokalizacji opisanego wyżej rowu. W tej sytuacji przede wszystkim zaznaczyć należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - jako postępowanie nadzwyczajne - służy wyłącznie ocenie, czy przy wydaniu decyzji nie doszło do nadzwyczajnych, tzw. kwalifikowanych naruszeń prawa, które uzasadniają podważenie mocy decyzji ostatecznej. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest więc ocena, czy decyzja została wydana w sytuacjach wyliczonych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1405/19). Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest przy tym ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta kontrolowaną decyzją, albowiem decyzja, o której mowa w art. 158 § 1 k.p.a., jakkolwiek jest decyzją wydaną w sprawie administracyjnej, to jednak sprawy tej nie rozstrzyga (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2022 r., sygn. akt II GSK 935/19). Jeżeli chodzi o analizowane w sprawie przesłanki, to - zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie poglądem - wskazana w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. niewykonalność decyzji zachodzi wówczas, gdy nie ma możliwości technicznych jej wykonania lub istnieją prawne nakazy bądź zakazy, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. Niewykonalność prawna oznacza więc brak możliwości zastosowania się do decyzji z uwagi na istniejący w obowiązującym porządku prawnym zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostający w sprzeczności z wydaną decyzją (tak np. w wyroku NSA z 8 lutego 2022 r., III OSK 951/21). Niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. z uwagi na okoliczności faktyczne zachodzi zaś wówczas, gdy obowiązek nałożony decyzją jest obiektywnie i trwale niemożliwy do wypełnienia w świetle aktualnej wiedzy naukowej i technicznej (patrz wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2022 r. III OSK 504/21). Sąd rozpoznający sprawę stanął na stanowisku, że takie okoliczności w sprawie nie wystąpiły. Przede wszystkim, zdaniem WSA, nie sposób uznać, by sposób określenia w decyzji Burmistrza cech rowu, którego wykopanie nakazano (tj. rów o przekroju trapezowym na działce numer [...] w J. , wzdłuż jej północnej granicy, o głębokości co najmniej 1,5 m z równomiernym spadkiem na skarpę zachodnią) trwale uniemożliwiał realizację takiego obowiązku. Z akt sprawy nie wynika ani przeszkoda prawna, ani też faktyczna uniemożliwiająca jego realizację. Przeciwnie, w aktach znajduje się opinia uzupełniająca biegłego z zakresu hydrogeologii i geologii inżynierskiej L. B., z której wynika wprost, że "początek rowu winien być wykonany przy załamaniu spadku terenu – u podnóża skarpy, po północnej stronie domu nr [...]; natomiast wylot rowu na skarpę zachodnią nastąpi w odległości około 14 m (...), - pas ochronny ogrodzenia w granicy działek [...] i [...] powinien posiadać szerokość co najmniej równą głębokości rowu, przy czym z uwagi na poprzeczne nachylenie terenu, głębokość rowu względem od strony północnej będzie mniejsza o około 0,5 m – tym samym odstęp korony rowu od granicy winien wynieść nie mniej niż 1 m, - szerokość niezabudowanego terenu działki [...] w strefie pogranicza z działką [...] wynosi około 4m, stąd przy uwzględnieniu pasu ochronnego od granicy z dz. [...] szerokość rowu w jego koronie nie powinna przekroczyć 3 m – wobec ukształtowania podłoża gruntowego w postaci luźnych nasypów należy przewidzieć rów o przekroju trapezowym, tj. bez zbiegu skarp rowu w jego dnie oraz przewidzieć umocnienie jego dna i skarp w sposób zapobiegający obsuwaniu skarp i zapływaniu dna rowu; szczegółowe parametry rowu (długość, profile poprzeczne, spadek podłużny, nachylenia skarp, sposób umocnień) należy określić w odnośnym projekcie urządzenia wodnego, opracowanego według sytuacyjno-wysokościowych pomiarów geodezyjnych". Jeżeli więc biegły z zakresu hydrogeologii i geologii inżynierskiej, który sporządził opinię po przeprowadzeniu oględzin terenowych oraz badań gruntów i pomiarów, określił warunki wykonania tego konkretnego rowu, to nie może być mowy o niemożności jego wykonania z przyczyn faktycznych (o których mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.). W skardze przyznano, że wyżej wskazane informacje zawarte w opinii biegłego są stronie wiadome, jednak powinny znaleźć się w treści decyzji. Nie kwestionując trafności tego twierdzenia, Sąd zwraca uwagę, że jeżeli strona miała wątpliwości odnośnie do dokładnych parametrów rowu, jego lokalizacji, które w ocenie adresatów nakazu powinny również zostać sprecyzowane w rozstrzygnięciu decyzji (obok podanego wymiaru głębokości rowu i jego kształtu), organ powinien te dane uzupełnić w trybie art. 111 § 1 k.p.a. O to skarżący jednak w toku postępowania nie występowali. Jeżeli jednak celem skarżących byłoby wyeliminowanie decyzji, co do której precyzyjności rozstrzygnięcia mają zarzuty, zasadne było jej kwestionowanie w trybie zwykłym, tj. poprzez skuteczne wniesienie odwołania, a następnie ewentualnie skargi do sądu administracyjnego, nie zaś w drodze inicjowania kontroli nadzwyczajnej - trybu stwierdzenia nieważności decyzji. Odnośnie zaś do zarzutu rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to o jego występowaniu decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi tu o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie rozstrzygnięcia jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (tak NSA w wyroku z dnia 13 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 1217/22). O żadnej z takich przesłanek w sprawie nie może być mowy. W realiach tej sprawy, wbrew zarzutowi skargi, organ co do zasady w sposób odpowiedni określił obowiązek nałożony na stronę mając na uwadze charakter postępowania z art. 234 Prawa wodnego, i uczynił to - zdaniem Sądu - w sposób zrozumiały, choć być może w niewielkim zakresie nieprecyzyjny. Nie można natomiast przesłanki nieważności wywodzić z deficytu decyzji, który mógł zostać konwalidowany w trybie chociażby uzupełnienia decyzji. Wobec tego WSA doszedł do przekonania, że w tej sprawie nie można skutecznie powoływać się na występowanie przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji o oddaleniu wniesionej skargi.