II GSK 935/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca protokolant Izabela Kołodziejczyk po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 146/19 w sprawie ze skargi N. G. i G. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 2 stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2019 r., III SA/Gd 146/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi N. G. i G. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 2 stycznia 2019 r. nr SKO Gd/4261/18 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w pkt 1) uchylił zaskarżoną decyzję, w pkt 2) zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku solidarnie na rzecz N. G. i G. G. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył P. W., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą M. P. W., zaskarżając ten wyrok w całości i wniósł o jego uchylenie i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. zwana dalej "p.p.s.a."), zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię tj.: 1. art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez przyjęcie, że skarżący do wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, nie dołączył zgody przewidzianej w cyt. wyżej przepisie, 2. art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali poprzez przyjęcie, że P. U.-P. B. A. spółka z o.o. w K., nie sprawowała zarządu nieruchomością wspólną. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania podzielił treść skargi kasacyjnej. W piśmie procesowym z dnia 26 października 2020 r., skarżący (G. G. i N. G.) wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych, a istotą tego postępowania jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie odnowy stwierdzenia nieważności, udzielonego decyzją Burmistrza Miasta Kwidzyn z dnia 25 lipca 2018 r., zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych stwierdził, że decyzja ta nie jest zgodna z prawem, co skutkowało jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – najogólniej rzecz ujmując – wynika, że zdaniem Sądu I instancji, wbrew stanowisku organ nadzoru należało przyjąć, że wydanie "inkryminowanego" zezwolenia nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co powoduje, że decyzja o odmowie stwierdzenia jego nieważności nie mogła był uznana za prawidłową. Skarga kasacyjna, której zarzuty wyznaczają, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadnia twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku Sądu I instancji, której konsekwencją powinno być jego uchylenie. Ocena zasadności zarzutów kasacyjnych adresowanych wobec zaskarżonego wyroku wymaga przede wszystkim przypomnienia – albowiem nie jest to bez znaczenia – że w przypadku skargi kasacyjnej, będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia, czytelności formułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym wniesieniem tego pisma (jak w przypadku skargi czy też zażalenia), ale także z jego treścią (zob. wyrok NSA z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/17), a w tym kontekście, że z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed Na czelnym Sądem Administracyjnym – o której mowa była na wstępie – wynika, że Sąd ten nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, albowiem te wyznaczają zarzuty skargi kasacyjnej, a nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, uzupełnianie, konkretyzowanie, uściślanie lub interpretowanie niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, czy też nadawanie im innego znaczenia niż wynika to z ich treści i towarzyszącej im argumentacji, czy też stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych i domniemywanie tym samym intencji wnoszącego skargę kasacyjną (zob. np. wyroki NSA z dnia: 6 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 1542/20; 29 października 2020 r. sygn. akt I GSK 285/18; 16 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 611/20; 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II FSK 2031/18; 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13). Z perspektywy przedstawionych uwag wprowadzających za nie mniej istotne oraz wymagające przypomnienia należy uznać i to, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku stanowiąca w rozpatrywanej sprawie przedmiot sądowoadministracyjnej kontroli jej zgodności z prawem, została wydana w nadzwyczajnym trybie wzruszania decyzji ostatecznych. W tej zaś mierze trzeba przede wszystkim podkreślić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem, odrębnym od postępowania, w którym wydano weryfikowaną decyzję, a celem tego postępowania jest ustalenie, czy decyzja jest obarczona wadą (jedną z wad), o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotem tego postępowania jest więc sprawa procesowa rozumiana, jako "rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego [...] zgodnego z przepisami, głównie materialnego prawa administracyjnego, rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej, [...] jej prawidłowości, pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne" (B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo" 2001, z. 8, s. 31). Przedmiotem tego postępowania nie jest więc ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta kontrolowaną decyzją, albowiem decyzja, o której mowa w art. 158 § 1 k.p.a., jakkolwiek jest decyzją wydaną w sprawie administracyjnej, to jednak sprawy tej nie rozstrzyga. Jeżeli więc przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie zbadanie, czy kwestionowana decyzja nie jest dotknięta wadą prawną wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a. – co oznacza, że organ nadzoru jedynie kontroluje prawidłowości samej decyzji administracyjnej – to siłą rzeczy żadne inne uchybienia, nawet jeżeli zaistniały, nie mogą być w tym postępowaniu uwzględnione i nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia. Konsekwencję powyższego jest to, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie jest dokonywana ocena przysługujących stronie uprawnień lub ciążących na niej obowiązków, albowiem ocenia się w nim wyłącznie to, czy kwestionowana wnioskiem nieważnościowym decyzja została dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1021/13). Uwzględniając powyższe, w odpowiedzi na stawiane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów art. 18 ust. 6 pkt ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali – których komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpozna je łącznie – w korespondencji do znaczenia konsekwencji wynikających z przedstawionych na wstępie uwag wprowadzających trzeba stwierdzić, że zarzuty te nie są usprawiedliwione. Przede wszystkim dlatego, że o braku zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie sposób jest wnioskować, ani na podstawie samych tych zarzutów – abstrahując w tej mierze już nawet od enigmatycznego sposobu ich skonstruowania, który daleki jest od wymogów odnoszących się do zarzutów stawianych na podstawie pkt 1 art. 176 p.p.s.a. (por. np. wyroki NSA z dnia: 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1925/21; 6 listopada 2020, sygn. akt II GSK 742/20; oraz wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15) – ani też na podstawie prezentowanej w ich uzasadnieniu argumentacji, albowiem zupełnie pomijają one tę istotną okoliczność, że decyzja kontrolowana przez Sąd I instancji została wydana w nadzwyczajnym trybie wzruszania decyzji ostatecznych, co w relacji do stanowiska wyrażonego w zaskarżonym wyroku wymagało podjęcia z nim polemiki, przede wszystkim, na tej właśnie płaszczyźnie. W tym zwłaszcza na gruncie przesłanek wnioskowania wojewódzkiego sądu administracyjnego odnośnie do oceny, że wbrew stanowisku organu nadzoru "inkryminowaną" decyzję Burmistrza Miasta Kwidzyn – stanowiącą przedmiot postępowania nieważnościowego – należało uznać za obarczoną kwalifikowaną wadą prawną, a to wobec wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ze skargi kasacyjnie nie wynika, aby strona skarżąca w jakimkolwiek stopniu, czy też zakresie podważała stanowisko Sądu I instancji odnośnie do zaktualizowania się przesłanek oceny wydania "inkryminowanej" decyzji z wymienioną wada kwalifikowaną wadą prawną. W tym zwłaszcza z pozycji zarzutów oraz prezentowanych w ich uzasadnieniu argumentów, które w relacji do przedmiotu, celu oraz funkcji postępowania nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oraz osadzonego na gruncie zasady trwałości decyzji ostatecznych założenia odnośnie do potrzeby ścisłej wykładni przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., których katalog jest zamknięty (por. np. wyroki NSA z dnia: 22 września 1999 r., sygn., akt IV SA 1380/97; 29 czerwca 1999 r., sygn., akt IV SA 1889/97; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 maja 2000 r., sygn. akt III RN 62/00), a także w relacji do przyjmowanego w orzecznictwie oraz w doktrynie rozumienia zwrotu "wydania decyzji z rażącym naruszeniem", można byłoby uznać za przekonujące dla wykazania tezy przeciwnej, a w konsekwencji dla wykazania, że zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu. Zarzutów tego rodzaju – ani też innych, których postawienie można byłoby ewentualnie rozważać – skarga kasacyjna jednak nie stawia, co wobec jej deficytów prowadzi do wniosku, że nie mogła być ona uznana za usprawiedliwioną, a co za tym idzie, za skuteczną. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.