VII SA/Wa 691/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), Protokolant st. spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2023 r. sprawy ze skargi A.C na czynność Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z maja 1986 r. w przedmiocie włączenia karty ewidencji zabytku – [...] położonej w [...], przy ul. [...] do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków (dawniej Centralna Ewidencja Zabytków) I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, II. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na rzecz skarżącego A.C. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. C. pismem z 16 lutego 2023 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na czynność organu administracji w zakresie w jakim dotyczy ona włączenia do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków województwa [...] karty ewidencyjnej zabytku tj. budynku położonego przy ul. [...]. Zaskarżonej czynności zarzucił rażące naruszenie prawa, polegające na dokonaniu wpisu do wojewódzkiej ewidencji zabytków w dacie 1 maja 1986 r. bez podstawy prawnej i wniósł o stwierdzenie bezskuteczności dokonanego wpisu do ewidencji oraz wyłączenie ze zbioru karty adresowej budynku przy ul. [...]. Wniósł ponadto o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania związanych z udziałem w sprawie, a w przypadku wyznaczenia pełnomocnika w trakcie tego postępowania - kosztów zastępstwa procesowego. Uzasadniając skargę A. C. wskazywał, że jest właścicielem nieruchomości, na której położony jest budynek wpisany do wojewódzkiej ewidencji zabytków dla województwa mazowieckiego. Na przedmiotowej nieruchomości skarżący zamierza przeprowadzić inwestycję polegającą na rozbiórce tego budynku oraz budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym. W trakcie prowadzonych przed Starostą M. postępowań skarżący dowiedział się o wpisaniu budynku przy ul. [...] do gminnej ewidencji zabytków dla miasta [...]. Skargą z 24 listopada 2022 r. zaskarżył zarządzenie nr [...] Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] września 2022 r. w sprawie przyjęcia Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta [...], w części w jakiej dotyczyło ono włączenia karty ewidencyjnej budynku przy ul. [...] do tej ewidencji. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta [...] wniósł o jej oddalenie, uzasadniając, że podstawą wpisu budynku do gminnej ewidencji zabytków był art. 22 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840, dalej: ustawa). Według organu, wpis do gminnej ewidencji zabytków powinien był nastąpić automatycznie z uwagi na jego wcześniejsze wpisanie do wojewódzkiej ewidencji zabytków, za czym przemawia treść przywołanego przepisu ustawy, a także § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. z 2021 r. poz. 56). Wobec powyższego, jak wywodził skarżący, posiada on interes prawny we wniesieniu skargi, gdyż zaskarżona czynność skutkowała wpisaniem budynku przy ul. S. do gminnej ewidencji zabytków, co w konsekwencji skutkowało obowiązkiem uzgodnienia decyzji w sprawie pozwolenia na rozbiórkę i budowę przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, który to odmówił uzgodnienia ww. decyzji. Ostatecznie skarżący został pozbawiony możliwości zrealizowania zamierzonej inwestycji, mimo iż była ona zgodna z przepisami powszechnie obowiązującego prawa, w tym prawa miejscowego. Dalej skarżący wskazywał, że pomimo, iż rzekomy wpis do ewidencji wojewódzkiej miał miejsce już w 1986 roku, to jednak skarżący dowiedział się o niej dopiero w dniu 20 stycznia 2023 r. w momencie, kiedy odebrał wydaną przez Starostę [...] decyzję z [...] stycznia 2023 r. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego. Mając na uwadze dyspozycję art. 53 § 2 p.p.s.a., skarżący wskazywał, że dochował terminu na wniesienie skargi. W razie jednakże gdyby Sąd uznał, iż skarżący dowiedział się o zaskarżonej czynności wcześniej, skarżący wniósł o jej dopuszczenie i rozpoznanie na podstawie zd. 2 wskazanego przepisu. Przedstawiając własną ocenę prawną zaskarżonej czynności skarżący zauważał, że z wyjaśnień Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wynika, że zaskarżona czynność została dokonana w dniu 1 maja 1986 r. Obowiązujący w tamtym czasie stan prawny nie przewidywał jednak istnienia instytucji takiej jak wojewódzka ewidencją zabytków. Instytucja ta, podobnie jak instytucja gminnej ewidencji zabytków, zostały wprowadzone dopiero na mocy art. 22 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840). Przemawia za tym również literalne brzmienie art. 143 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym w terminie 3 lat od dnia wejścia w życie ustawy Generalny Konserwator Zabytków, wojewódzcy konserwatorzy zabytków i wójt (burmistrz, prezydent miasta) założą odpowiednio krajową, wojewódzką i gminną ewidencję zabytków. Przepisy prawa powszechnie obowiązującego w dacie podjęcia zaskarżonej czynności, a to w szczególności ustawa z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. z 1999 r. Nr 98, poz. 1150 ze zm.) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 1963 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków i centralnej ewidencji zabytków (Dz. U. Nr 19, poz. 101 ze zm.) nie przewidywały istnienia wojewódzkich i gminnych ewidencji zabytków, a jedynie tzw. centralną ewidencję zabytków. Skarżący przytoczył w tym miejscu § 13 tego rozporządzenia, a następnie wskazał, że należy wyraźnie odróżnić instytucje centralnej ewidencji zabytków od wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków (centralna ewidencja zabytków stanowiła jedynie techniczną formę ewidencjonowania zabytków, zaś z ewidencjami wojewódzka i gminną związane są daleko idące skutki polegające na władczej ingerencji organów konserwatorskich w prawo własności). Wskazywał dalej, że analiza przepisów przejściowych ustawy z 2003 roku o ochronie dóbr kultury i opiece nad zabytkami pokazuje, że ustawodawca nie przewidział automatycznego umieszczenia w wojewódzkiej i gminnej ewidencji tych zabytków, które poprzednio były wpisane do centralnej ewidencji zabytków. Co prawda istnieje art. 142, zgodnie z którym: 1) Dobra kultury uznane za zabytek na podstawie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 6 marca 1928 r. o opiece nad zabytkami (Dz. U. poz. 265, ze zm.), a także wpisane do rejestru na podstawie ustawy, o której mowa w art. 140 ust. 1, stają się zabytkami wpisanymi do rejestru w rozumieniu niniejszej ustawy; 2) Zabytki nieruchome uznane za pomniki historii na podstawie dotychczasowych przepisów stają się pomnikami historii w rozumieniu niniejszej ustawy. Brak jednak przepisu, który analogicznie regulowałby status zabytków wpisanych uprzednio jedynie do centralnej ewidencji zabytków. Reasumując skarżący zauważał, że zaskarżona czynność, na którą powołują się organy administracji, a która miała polegać na włączeniu karty ewidencyjnej budynku przy ul. [...] w dniu 1 maja 1986 r. została dokonana bez podstawy prawnej. Skarżący nie zaprzecza, że w archiwum organu mogą znajdować się jakieś karty ewidencyjne nieruchomości, niemniej jednak data ich powstania może sugerować, że powstały w związku z postępowaniem w sprawie wpisania budynku do rejestru zabytków. Taka sytuacja miała bowiem miejsce w przeszłości. Mianowicie na mocy decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 19 czerwca 1992 r. budynek przy ul. [...] został wpisany do rejestru zabytków, niemniej jednak niedługo później, bo już w dniu 15 stycznia 1993 r. Generalny Konserwator Zabytków uchylił tę decyzję. Od tego czasu do roku 2022 z okoliczności sprawy wynika, że organy konserwatorskie w żaden sposób nie interesowały się sporną nieruchomością. Mając na uwadze powyższe, w ocenie skarżącego, zaskarżona czynność winna zostać uznana za bezskuteczną ewentualnie nieważną, zaś karta ewidencyjna budynku - wyłączona z wojewódzkiej ewidencji zabytków prowadzonej dla województwa mazowieckiego. W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków zauważał, że przedmiotowa karta została założona przez S. F. w maju 1986 r., wykonana według wzoru karty ewidencyjnej zabytków architektury i budownictwa przygotowanej przez uprawnioną instytucję – Ośrodek Dokumentacji Zabytków w 1975 r. Karta została wykonana w okresie obowiązywania ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. Nr 10, poz. 48) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 1963 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków i centralnej ewidencji zabytków (Dz. U. Nr 19, poz. 101, ze zm.), która wprowadzała pojęcie centralnej ewidencji zabytków, prowadzoną przez Ministerstwo Kultury i Sztuki - Zarząd Muzeów i Ochrony Zabytków. Centralna ewidencja w tekście ogłoszonym 23 kwietnia 1963 r. (Dz. U. 1963 r. Nr 19, poz. 101) zdefiniowana była jako zbiór obejmujący "zabytki wpisane do rejestru zabytków w poszczególnych województwach i jest prowadzona w formie kartoteki. Zbiór dokumentacji ewidencyjnej centralnej ewidencji zabytków obejmuje: m.in. ewidencję zabytków architektury i budownictwa (§ 13 pkt. 1 i 2). Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 24 listopada 1986 roku zmieniającym rozporządzenie w sprawie prowadzenia rejestru zabytków i centralnej ewidencji zabytków (Dz.U. Nr 42 poz. 204), konserwator miał nie tylko prowadzić rejestr zabytków na terenie województwa, ale również przygotowywać i aktualizować dokumentację dla centralnej ewidencji zabytków (§ 13 pkt 1 i 2 rozporządzenia). Jak wynika z analizy przedmiotowej karty ewidencyjnej obiekt architektury: "Dom, z 1880 r., ul. [...], który jest przedmiotem niniejszej karty ewidencyjnej, został dodatkowo "wstępnie zakwalifikowany przez konserwatora do wpisu do rejestru zabytków", co nastąpiło najprawdopodobniej po wejściu w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 listopada 1986 roku zmieniającego rozporządzenie w sprawie prowadzenia rejestru zabytków i centralnej ewidencji zabytków. Sugeruje to ręczny dopisek w rubryce nr 24, "Uwagi Różne": "obiekt kwalifikuje się do wpisania w Rejestr Zab. Woj. siedleckiego ze względu na wysoką wartość architektoniczną". Zapis został sporządzony przed rokiem 1998 (zlikwidowane zostało woj. siedleckie) i prawdopodobnie przed 1992 r., w którym obiekt został wpisany do rejestru zabytków pod nr rej. A-409 na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 19 czerwca 1992 r. (na karcie ew. wpis w rubryce nr [...] "Rejestr zabytków", z błędnie określoną datą roczną decyzji 1962), która została uchylona decyzją Generalnego Konserwatora Zabytków z 15 stycznia 1993 r. Organ zauważał, że strona skarżąca powołuje się na obowiązującą ustawę z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568) i wskazuje, że "analiza przepisów przejściowych ustawy z 2003 roku o ochronie dóbr kultury i opiece nad zabytkami pokazuje, że ustawodawca nie przewidział automatycznego umieszczenia ewidencji zabytków". Odnosząc się do powyższego argumentu Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków wyjaśniał, iż sprawy ewidencji były regulowane kolejnymi rozporządzeniami, a ich zapisy ilustrują intencję ustawodawcy, aby wytworzone uprzednio karty ewidencyjne stanowiły ewidencję w rozumieniu kolejnych rozporządzeń: Przedmiotowa karta ewidencyjna wykonana w 1986 r. stała karta ewidencyjną wojewódzkiej (a zarazem krajowej) ewidencji zabytków. Kwestię zaś wyłączenia karty ewidencyjnej z ewidencji zabytków regulują przepisy obowiązującego rozporządzenia (Dz.U. 2021 poz. 56). Przesłanką do wyłączenia obiektu z ewidencji jest strata przez daną nieruchomość jej wartości zabytkowej, czego organ nie stwierdził w tym przypadku. Aktualnie zaś toczy się wszczęte z urzędu dnia 17 listopada 2022 r. postępowanie administracyjne mające na celu wpis danej nieruchomości do rejestru zabytków nieruchomych województwa mazowieckiego (sygn. WRD.5140.1.60.2022.UD). W piśmie procesowym z 28 marca 2023 r. A. C. odpowiadając na stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę akcentował, że przedmiotem skargi jest przede wszystkim czynność materialno-techniczna dokonana przez organ a polegająca na włączeniu karty ewidencyjnej budynku położonego przy ul. [...] do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków. Okoliczność, czy karta ewidencyjna tego budynku znajdująca się w archiwum Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków jest kartą ewidencyjną wojewódzkiej ewidencji zabytków, czy też kartą ewidencyjną centralnej ewidencji zabytków w rozumieniu uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury ma znaczenie drugorzędne. Wskazywał, że należy wyraźnie odróżnić od siebie te dwie czynności. Czym innym jest bowiem sporządzenie karty ewidencyjnej budynku, a czym innym włączenie tej karty do ewidencji wojewódzkiej. Ta druga czynność ma charakter materialnotechniczny i jej dokonanie wiąże się z powstaniem określonych skutków prawnych, w szczególności objęciem budynku ochroną konserwatorską, obowiązkiem zawiadomienia wójta (burmistrza, prezydenta) o konieczności włączenia budynku do ewidencji gminnej, a w konsekwencji koniecznością każdorazowego uzgadniania przez konserwatora wojewódzkiego prac budowlanych, do których wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. W ocenie skarżącego, ustawa o ochronie zabytków zarówno w dacie jej wejścia w życie, jak również w brzmieniu po nowelizacji nie przewiduje jakiegokolwiek automatyzmu w stosunku do obiektów kwalifikujących się do włączenia zarówno do wojewódzkiej jak i gminnej ewidencji zabytków. Dopiero ustawa z 2003 roku wprowadziła instytucje wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków, wcześniej instytucje te były nieznane prawu. Jednocześnie w przepisach przejściowych tej ustawy, ustawodawca odstąpił od wprowadzenia regulacji, która wprowadzałaby mechanizm automatycznego włączania kart ewidencyjnych zabytków (zarówno ruchomych jak i nieruchomych) do gminnych i wojewódzkich ewidencji zabytków. Istnieje co prawda przepis art. 142 ustawy, który w sposób enumeratywny wymienia dobra kultury/zabytki, które automatycznie podlegają ochronie na gruncie ustawy z 2003 r., w przepisie tym jednak brak regulacji dotyczącej zabytków mających być wpisanych do wojewódzkiej/gminnej ewidencji zabytków (podobnie w art. 140 ust. 1 ustawy analogiczny mechanizm przewidziano jedynie w stosunku do decyzji ostatecznych wydanych na gruncie uprzednio obowiązującej ustawy - jednak w stanie faktycznym decyzja taka nie została wydana). Skarżący zauważał, że jak wynika z odpowiedzi na skargę Burmistrza [...], organ ten informację o tym, że budynek przy ul. [...] figuruje w wojewódzkiej ewidencji zabytków, uzyskał od [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków dopiero w piśmie z 31 marca 2022 r. Tym samym można przypuszczać, że organ wojewódzki do roku 2022 r. nie zdawał sobie w ogóle sprawy, że karta ewidencyjna spornej nieruchomości jest włączona do prowadzonej przez ten organ ewidencji. W ocenie skarżącego, nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem organu, według którego na mocy § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 14 maja 2004 r. karta ewidencyjna dobra kultury stała się automatycznie kartą ewidencyjną wojewódzkiej ewidencji zabytków. O ile bowiem powyższy przepis pozwalał na włączenie dotychczasowych kart ewidencyjnych do nowoutworzonych form ewidencji bez zmiany treści tych kart (w dotychczasowej formie), o tyle brak jest podstaw aby twierdzić, że przepis ten przewidywał, że zabytki dotychczas umieszczone w centralnej ewidencji stają się ex lege zabytkami włączonymi do gminnej lub wojewódzkiej ewidencji zabytków. Taki pogląd jest sprzeczny z treścią § 9 tego samego rozporządzenia. Dlatego uznać należy, że cała procedura jest dwuetapowa: w pierwszym etapie po dokonuje się wstępnej kwalifikacji obiektu i sporządza dla niego kartę ewidencyjną, a dopiero w etapie drugim podejmuje się czynność polegającą na włączeniu tak sporządzonej karty do zasobów ewidencji. Na rozprawie przez Sądem pełnomocnik skarżącego wniósł dodatkowo o rozważanie odrzucenia skargi z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259, ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach Ordynacji podatkowej, postępowań, o których mowa w dziale V ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do art. 146 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ww. ustawy sąd stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio. Do stwierdzenia bezskuteczności czynności konieczne jest więc uznanie przez sąd, że czynność ta narusza prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub przepisy prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy albo narusza prawo dające podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że przyjął do rozpoznania merytorycznego przedstawioną sprawę, zauważając, że nie występuje w niej bezprzedmiotowość, uzasadniająca odrzucenie skargi. Sąd uwzględnił w tym zakresie, że brak jest sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji zabytków. W wymiarze faktycznym tej sprawy istotna jest wskazywana w piśmie z 12 grudnia 2022 r. Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków informacja, że przedmiotowa karta ewidencyjna została włączona w 1986 r. do ewidencji województwa mazowieckiego. Informację taką przekazywał również Kierownik Wydziału Rejestracji i Dokumentacji Zabytków Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w korespondencji mailowej, której wydruki pozostają częścią przedłożonych Sądowi akt sprawy. Powyżej przywoływana okoliczność stała się również podstawą do zamieszczenia tego zabytku w ewidencji gminnej. W dalszej kolejności należy stwierdzić, że skarżący posiada zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. interes prawny do wniesienia skargi, gdyż ujęcie budynku zlokalizowanego w [...] na terenie działek o nr [...] z obrębu [...], w Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków stanowi ingerencję w uprawnienia wynikające z przysługującego skarżącemu prawa własności do nieruchomości. Z chwilą włączenia zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków powstają bowiem obowiązki obciążające jego właściciela i posiadacza takie jak wyszczególnione w art. 5 (opieka nad zabytkiem), czy też art. 28 ust. 1 (obowiązki informacyjne) ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (obecnie: Dz.U. 2022 r. poz. 840). Należy również zaznaczyć, że w myśl art. 22 ust. 5 pkt 2 ww. ustawy zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków winny zostać ujęte również w gminnej ewidencji zabytków. Natomiast dla inwestycji planowanych na obszarach lub w odniesieniu do budynków ujętych w gminnej ewidencji zabytków istnieje obowiązek uzgadniania z wojewódzkim konserwatorem zabytków decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, a także decyzji o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę. Skarga została wniesiona z zachowaniem terminu określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy należy wskazać, że czynność włączenia karty obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków, w odróżnieniu od wpisania zabytku do rejestru zabytków nie ma jurysdykcyjnego charakteru, a kontrola legalności działania organu sprowadza się do badania zgodności tego działania jedynie z przepisami administracyjnego prawa materialnego. Działanie organu stanowi w takim przypadku czynność o charakterze materialno-technicznym z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, zaskarżalną do sądu administracyjnego na mocy art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W stosunku do czynności włączenia karty obiektu do ewidencji zabytków w dotychczasowym orzecznictwie podnoszono szereg zastrzeżeń. Dostrzeżone wątpliwości stały się podstawą do wystąpienia przez Naczelny Sąd Administracyjny z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z 11 maja 2023 r., sygn. akt P 12/18, uznał, że art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, został uznany za niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał stwierdził, że osłabienie ochrony własności, przez wyłączenie udziału właściciela w postępowaniu skutkującym wpisem nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków, nie służy realizacji żadnych konstytucyjnie określonych wartości. Sytuacja, w której właściciel dowiadując się, że należąca do niego nieruchomość ma zostać wpisana do gminnej ewidencji zabytków, nie ma możliwości zajęcia stanowiska w postępowaniu administracyjnym oraz zakwestionowania działań podejmowanych przez organ administracji gminnej w porozumieniu z konserwatorem uznana została za niezgodną z fundamentami demokratycznego państwa prawnego, do których należy możliwość obrony oraz ochrony swoich dóbr. W ocenie Trybunału, postępowanie w przedmiocie wpisu do gminnej ewidencji zabytków powinno zostać oparte na możliwie jak najpełniejszych i najbardziej precyzyjnych kryteriach, wykluczających arbitralne działanie organu. W myśl art. 190 ust. 4 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. W aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że co prawda powyższy wyrok Trybunału nie dotyczy wojewódzkiej ewidencji zabytków, niemniej wskazaną w nim niezgodność z Konstytucją procedury wpisu do gminnej ewidencji zabytków można odpowiednio odnieść do wpisu do wojewódzkiej ewidencji zabytków, ponieważ regulacje prawne w tym zakresie są podobne, w tym co do istotnego ograniczenia praw właścicielskich, w szczególności w zakresie korzystania z prawa własności. – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 533/23 (CBOSA) Idąc krok dalej, uwzględniając powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego, Sąd dokonał analizy uwarunkowań prawnych i faktycznych rozpoznawanej sprawy w kontekście zawartych w nim twierdzeń, zauważając, co następuje. Karta ewidencyjna zabytku dla obiektu pn. "[...]" została sporządzona w Ośrodku Dokumentacji Zabytków w Warszawie w maju 1986 r. Wkładkę założył S. F. w 1986 r., miejsce przechowywania negatywów: BBiDZ w S.. Jak wynika z poszczególnych rubryk i wpisów wówczas dokonanych, budynek, pozostający własnością [...], został wzniesiony w 1880 r. przez P. R., pierwszego właściciela. Obiekt ten stanowi cenny przykład XIX wiecznej willi miejskiej (z ogrodem), z historyzującą elewacją – neorenesansową. Z uwagi na deklarowaną przez organ datę włączenia karty zabytków do ewidencji wojewódzkiej, która pozostaje w spójności z datą sporządzenia karty ewidencyjnej zabytku, dla oceny legalności dokonanej czynności należało uwzględnić ówczesny stan prawny. W tym zakresie Sąd zauważa, że obowiązująca wówczas ustawa z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i o muzeach (Dz. U. z 1962 r. Nr 10, poz. 48) w art. 17 zawierała delegację dla ustalenia przez Radę Ministrów trybu postępowania w sprawie wpisywania do - uregulowanego przepisami Rozdziału IV tej ustawy - rejestru zabytków i ich skreślania oraz sposobu prowadzenia rejestru zabytków i centralnej ewidencji zabytków. W § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 1963 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków i centralnej ewidencji zabytków (Dz. U. z 1963 r. Nr 19, poz. 101) przyjęto, że wojewódzki konserwator zabytków prowadzi rejestr zabytków znajdujących się na terenie województwa oraz przygotowuje i aktualizuje dokumentację dóbr kultury i zabytków dla centralnej ewidencji zabytków. W myśl § 13 zdanie pierwsze i drugie tego rozporządzenia, centralna ewidencja zabytków jest zbiorem dokumentacji ewidencyjnej zabytków nieruchomych, ruchomych i kolekcji z poszczególnych województw. Dobro kultury zostaje objęte centralną ewidencją zabytków po wstępnym zakwalifikowaniu przez konserwatora do wpisu do rejestru zabytków, jego udokumentowaniu i przekazaniu dokumentacji jednostce organizacyjnej prowadzącej centralną ewidencję zabytków. Zauważyć trzeba, że ustawa z dnia 19 lipca 1990 r. o zmianie ustawy o ochronie dóbr kultury i muzeach (Dz. U. z 1990 r. Nr 56, poz. 322) zreorganizowała służby konserwatorskie w strukturze administracji publicznej. Scentralizowaną administrację specjalną tworzył Generalny Konserwator Zabytków wraz z wojewódzkimi konserwatorami zabytków, jako organami terenowymi. W dniu 1 listopada 2000 r. weszło natomiast w życie rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 6 września 2000 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków i centralnej ewidencji zabytków (Dz. U. z 2000 r. Nr 86, poz. 965), które w § 10 ust. 1 ustalało, że centralną ewidencję dóbr kultury stanowią karty ewidencyjne dóbr kultury opracowywane przez konserwatora i karty adresowe dóbr kultury zakładane przez zarządy gmin na potrzeby prowadzonych przez nie ewidencji dóbr kultury. W ust. 4 przyjęto, że centralną ewidencję dóbr kultury prowadzi Ośrodek Dokumentacji Zabytków. W myśl § 12, z dniem wejścia w życie tego rozporządzenia, dotychczas wykonane karty ewidencyjne stają się kartami ewidencyjnymi w rozumieniu niniejszego rozporządzenia (pkt 1); dotychczas wykonane przez Ośrodek Dokumentacji Zabytków i konserwatora karty adresowe dóbr kultury stają się dokumentacją pomocniczą Ośrodka Dokumentacji Zabytków i konserwatora (pkt 2). Rozporządzenie to zostało zastąpione rozporządzeniem Ministra Kultury z dnia 14 maja 2004 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. Nr 124, poz. 1305), które w § 15 przyjmowało identyczne rozwiązania. Kolejne rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. z 2021 r. poz. 56) przyjmuje aktualnie w § 15, że o zamiarze włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, o włączeniu tej karty, o sporządzeniu nowej karty ewidencyjnej zabytku, o zamiarze wyłączenia karty ewidencyjnej zabytku z wojewódzkiej ewidencji zabytków lub o wyłączeniu tej karty wojewódzki konserwator zabytków zawiadamia niezwłocznie właściciela lub posiadacza zabytku albo nieruchomości lub rzeczy ruchomej, która przestała być zabytkiem. Treść tego przepisu ustalona została rozporządzeniem zmieniającym z dnia 10 września 2019 r. (Dz. U. poz. 1886), które w § 2 ust. 1 przyjmowało, że przepisy rozporządzenia zmienianego w § 1, w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem, stosuje się do zdarzeń, które następują po dniu wejścia w życie niniejszego rozporządzenia. Dotychczas wykonane karty ewidencyjne zabytku stają się kartami ewidencyjnymi zabytku w rozumieniu niniejszego rozporządzenia. (ust. 2) Powyższe unormowania pozwalają stwierdzić, że ustawodawca w aktach podustawowych przyjął swoisty mechanizm włączania sporządzonej karty ewidencyjnej zabytku do centralnej ewidencji dóbr kultury. Natomiast krajowa, wojewódzka i gminna ewidencja zabytków, założone i prowadzone w trybie ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840) bazowały na dotychczasowej, centralnej ewidencji, o czym świadczy art. 143 ust. 2 tej ustawy. W myśl art. 22 ust. 2 ww. ustawy, wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa. Uwzględniając, iż wzorcem kontroli Trybunału Konstytucyjnego przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami były: art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP stanowiący gwarancję ochrony prawa własności oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP gwarantujący wprowadzenie ograniczenia konstytucyjnych gwarancji i praw jedynie w drodze ustawy, Sąd zaznacza, że obowiązująca w dacie włączenia karty przedmiotowego zabytku do centralnej ewidencji zabytków Konstytucja Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej uchwalona przez Sejm Ustawodawczy w dniu 22 lipca 1952 r. (Dz. U. z 1976 r. Nr 7 poz. 36) w art. 18 przyjmowała, że Polska Rzeczpospolita Ludowa poręcza całkowitą ochronę oraz prawo dziedziczenia własności osobistej obywateli. Na gruncie tego przepisu Sąd Najwyższy w wyroku z 18 listopada 1993 r. sygn. akt III ARN 49/93 (OSNC 1994/9/181) wskazywał, że w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i udowodnić, iż on jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej, a już szczególnie wówczas, gdy chodzi o udowodnienie, iż w interesie publicznym leży ograniczenie (lub odjęcie) określonego przez Konstytucję RP prawa własności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 listopada 1988 r., sygn. akt IV SA 540/88 (ONSA 1988/2/90) wskazywał zaś, że w postępowaniu dotyczącym rozstrzygnięć, które mogłyby wpłynąć na treść własności osobistej, organu administracji nie mogą pomijać konstytucyjnej zasady całkowitej ochrony tej własności (art. 18 Konstytucji PRL). Z kolei Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 4 października 1989 r., K 3/88 (OTK 1989/1/2) akcentował, że przepis art. 18 Konstytucji stanowi normę nakazującą ustawodawcy zwykłemu pozytywne kształtowanie treści prawa własności osobistej w sposób zabezpieczający jej aktualny stan i dalszy rozwój. (...) Ograniczenie prawa własności osobistej dozwolone jest jedynie w razie wyraźnego zezwolenia Konstytucji lub na zasadzie kolizji dwóch norm konstytucyjnych i dóbr przez nie chronionych. W powyższych uwarunkowaniach Sąd doszedł do przekonania, że korzystając z sądowej autonomii jurysdykcyjnej, nie może odstąpić od tezy wyroku Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności przepisu z innym wzorcem tylko z uwagi na inną relację tożsamej normy rozporządzenia z regulacją konstytucyjną, która wyrażała te same treści, na które powołał się Trybunał. W świetle powyższego po dokonaniu analizy przedstawionych akt sprawy, które poza kartą ewidencyjną zabytku, sporządzoną w maju 1986 r., nie dokumentują żadnych innych czynności podejmowanych przez organy konserwatorskie, które urzeczywistniałyby powyższe zasady, Sąd przyjął, że brak zapewnienia współwłaścicielom nieruchomości położonej przy ul. [...] gwarancji obrony i ochrony swoich dóbr przed nadmiernym ograniczeniem prawa własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w wojewódzkiej ewidencji zabytków (dawnej centralnej ewidencji zabytków), bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, świadczy o zaistnieniu istotnych uchybień natury procesowej zaskarżonej czynności. Nie bez znaczenia dla oceny zaskarżonej czynności, poza procesowymi ułomnościami, pozostaje brak udokumentowanych czynności weryfikujących stan zachowania zabytku na poszczególnych etapach kształtowania wojewódzkiej ewidencji zabytków, do czego zobowiązywały organ przepisy przejściowe kolejnych rozporządzeń. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się zgodnie, że brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej nawet w uproszczonej formie. Włączenie karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko obiekt, który spełnia definicję zabytku może zostać ujęty w ewidencji (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2016 r. sygn. akt II OSK 254/15, z dnia 26 października 2016 r. sygn. akt II OSK 96/15, z dnia 20 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 2926/16, CBOSA). Z przedstawionych względów Sąd uznał, że zaskarżona czynność wydana została z naruszeniem § 13 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 1963 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków i centralnej ewidencji zabytków. Co prawda bowiem, jak wynika z karty ewidencyjnej, dom przy ul. Ś. (aktualnie [...], został wstępnie zakwalifikowany do wpisu do rejestru zabytków, jednak o samym sporządzeniu, jak i włączeniu karty do ewidencji zabytków, nie zostali powiadomieni ówcześni współwłaściciele nieruchomości. Powyższe skutkowało stwierdzeniem bezskuteczności tej czynności, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800). Na zasądzone koszty złożyły się: uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 złotych, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 złotych oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 złotych.