I SA/Wa 1360/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Przemysław Żmich, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 października 2023 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 23 maja 2023 r. nr KOC/2198/Sr/23 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 23 marca 2023 r. nr UD-IV-WSZ-SRI/000811/SP/2023; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz P. S. solidarnie kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej jako "Kolegium") decyzją z 23 maja 2023 r., sygn. KOC/2198/Sr/23, po rozpatrzeniu odwołania [...] (dalej jako "Skarżący"), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy (dalej także jako "Prezydent") z 23 marca 2023 r. sygn. UD- IV-WSZ-SRI/000811/SP/2023, odmawiającą Skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad [...], matką Skarżącego. Decyzja Kolegium została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z 25 stycznia 2023 r. Skarżący wystąpił o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną matką. Do wniosku dołączył orzeczenie Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z [...] grudnia 2003 r. nr [...], zgodnie z którym [...] została zaliczona do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym. Stopień niepełnosprawności został ustalony w orzeczeniu z datą 25 września 2003 r., jako powstałą w 57 roku życia matki Skarżącego. Decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 23 marca 2023 r. UD-IV-WSZ-SRI/000811/SP/2023 odmówiono przyznania Skarżącemu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu takiego rozstrzygnięcia przytoczono przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych i wskazano, że wniosek nie spełnia warunków wynikających z art. 17 ust. 1 b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1429, przywoływanej dalej jako "ustawa o świadczeniach rodzinnych"), ponieważ niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała przed ukończeniem przez nią osiemnastego lub dwudziestego piątego roku życia. Ustalono przy tym, że Skarżący sprawuje bezpośrednią stałą opiekę nad matką, ale jak wskazał tamże organ pierwszej instancji, jednoznaczne brzmienie przepisu ustawowego nie pozwala na przyznanie świadczenia. Od decyzji tej odwołanie złożył Skarżący, reprezentowany przez adwokata [...]. W odwołaniu powołano się na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 38/13, z treści którego wynika że rozstrzygnięcie Prezydenta w sprawie zakończonej decyzją z 23 marca 2023 r. jest niezgodne z prawem. Decyzją z 23 maja 2023 r., sygn. KOC/2198/Sr/23 Kolegium utrzymało w mocy decyzję Prezydenta. Organ drugiej instancji w uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia przyznał rację Skarżącemu, że w zakresie jakim organ pierwszej instancji odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na powstanie niepełnosprawności po osiemnastym roku życia matki Skarżącego, decyzja była niezasadna. Kolegium podniosło przy tym, że choć wyżej wskazana przesłanka nie może być uznana za kluczową dla takiego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, to końcowa część art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych jest rozstrzygającym o poprawności decyzji Prezydenta. Kolegium podniosło, że świadczenie pielęgnacyjne przyznawane jest osobom, które spełniły określone tym przepisem przesłanki, a ponadto jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W ocenie Kolegium, związek między rezygnacją przez Skarżącego z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem, a opieką nad niepełnosprawną matką nie zaistniał. Dla uzasadnienia takiego rozstrzygnięcia, organ wskazał na okres dotychczasowego zatrudnienia Skarżącego wynoszący 1 miesiąc, nie dając wiary oświadczeniom Skarżącego o niepodejmowaniu zatrudnienia przez całe dotychczasowe dorosłe życie. Skargę na powyżej wskazaną decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismem z 15 czerwca 2023 r. złożył Skarżący, reprezentowany przez adw. [...]. Skarżący zarzucił Kolegium naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak również naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 77 § 1, oraz art. 80 w związku z art. 75 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., przywoływanej dalej jako "k.p.a.") poprzez wydanie decyzji na podstawie błędnych i dowolnych ustaleń faktycznych. Przy powyższym pełnomocnik Skarżącego wywiódł, iż świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie, która faktycznie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ale też może zostać przyznane osobie, która zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w ogóle nie podejmuje w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się odpowiednim orzeczeniem potwierdzającym niepełnosprawność. Pełnomocnik Skarżącego wskazał przy tym na okoliczności faktyczne, mianowicie na datę powstania niepełnosprawności matki Skarżącego, która wystąpiła gdy miał on piętnaście lat. Pełnomocnika ponadto wskazał na kolejne okoliczności faktyczne, że pomimo opiekowania się swoją matką Skarżący w 2004 roku zdobył licencjat, natomiast w 2010 roku ukończył on studia magisterskie w trybie niestacjonarnym, następnie podejmował próbę pogodzenia zatrudnienia wraz z obowiązkami wynikającymi z całodobowej opieki nad matką jeszcze w 2008 roku. Podsumowując swoją skargę, wraz z powołaniem się na orzecznictwo sądów administracyjnych, pełnomocnik Skarżącego wskazał, że jego mocodawca nie może być w swoisty sposób karany za to, że z uwagi na konieczność opieki nad matką już od czasu nauki w szkole średniej nie mógł podjąć pracy zarobkowej. Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując tym samym stanowisko wyrażone w treści decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej. Podstawę materialną zaskarżonej decyzji Kolegium oraz decyzji organu pierwszej instancji stanowią przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którą świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2023 r. poz. 1429), 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2023 r. poz. 1843) ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (art. 17 ust. 1 u.ś.r.). Z powołanego unormowania wynika, że zasadniczym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest to, aby opiekun osoby niepełnosprawnej nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych związanych z niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z pracy, spowodowaną koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1124/18). Decyzja odmowna organu pierwszej instancji została oparta na podstawie przesłanki dotyczącej daty powstania niepełnosprawności u osoby, która wymaga opieki. Organ ten wskazał, że wniosek o przyznanie świadczenia nie może zostać uwzględniony z uwagi na powstanie niepełnosprawności u matki Skarżącego, jako osoby wymagającej opieki, w wieku 57 lat. W wieku zatem późniejszym niż wymaga tego przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. do ukończenia osiemnastego roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia dwudziestego piątego roku życia. Wyjaśnić należy, jak trafnie zauważył odwołujący się od decyzji organu pierwszej instancji, że w następstwie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 ugruntowała się linia orzecznicza, którą Sąd orzekający w pełni aprobuje, mianowicie w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później niż do ukończenia osiemnastego lub dwudziestego piątego roku życia kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium (np. wyrok WSA w Krakowie z 10 stycznia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 1156/18; z 25 października 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 812/18, wyrok WSA w Gdańsku z 28 czerwca 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 309/18). Zasadniczej zmianie uległ zatem zakres stosowania art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych odnośnie regulacji nim objętej, ponieważ zakwestionowana norma prawna została ostatecznie wyeliminowana z systemu prawnego, co oznacza, że dalsze stosowanie tego przepisu wraz z normą prawną uznaną za niekonstytucyjną prowadzi do niedopuszczalnego – z punktu widzenia zasady równości – ukształtowania sytuacji prawnej opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Norma prawna uznawana za niekonstytucyjną stanowi zaś wadliwą podstawę prawną, a wydana na takiej podstawie prawnej decyzja administracyjna musi być uznana za wadliwą (por. wyrok WSA w Krakowie z 16 listopada 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 967oraz wyrok WSA w Kielcach z 22 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 633/17). Zaznaczyć przy tym należy, że na skutek wniesionego odwołania, w tym zakresie Kolegium prawidłowo rozstrzygnęło o niezasadności tak sformułowanego rozstrzygnięcia Prezydenta, uznając że moment powstania niepełnosprawności nie może być podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wobec czego brak było podstaw do odmowy przyznania Skarżącemu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego tylko z tego powodu, że nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przechodząc natomiast ściśle do kontroli decyzji legalności organu drugiej instancji i podstawy jej wydania, zaznaczyć należy, że choć w zakresie wskazanym wcześniej prawidłowo rozstrzygała w przedmiocie prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, to jednak również nie może ostać się z wymienionych poniżej powodów. Mając powyższe regulacje ustawy o świadczeniach rodzinnych na względzie, nie ulega wątpliwości w niniejszej sprawie, że z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wystąpiła osoba uprawniona - syn sprawujący opiekę nad matką, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] wydanym przez Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Warszawie, określający datę niepełnosprawności na powstały w roku 1997 (przyczyna niepełnosprawności 10-N,04-O), orzeczony stopień niepełnosprawności datuje się zaś od 25 września 2003 r., natomiast samo orzeczenie wydane zostało na stałe. Z przeprowadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego wynika, że [...] pośród swojej najbliższej rodziny mogłaby liczyć na pomoc syna (Skarżącego) lub pracującej córki, która w 2006 roku opuściła dom rodzinny i założyła swoją rodzinę. Jednak jak wynika to z zebranego materiału dowodowego oraz przedłożonych pism już w toku niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego, to właśnie Skarżący pomaga matce przy czynnościach higienicznych, ubieraniu, przygotowaniu posiłków, karmieniu, transporcie w razie zaistniałych potrzeb. Z przedstawionego przez skarżącego harmonogramu dnia wynika, że Skarżący nie dysponuje czasem, który mógłby przeznaczyć na wykonywanie pracy, bowiem udzielanie pomocy matce zajmuje znaczną część doby. Wykonywane przez Skarżącego czynności z całą pewnością są czynnościami oznaczającymi stałą, jak również długotrwałą opiekę innej osoby w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, uniemożliwiającą podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia, choćby na część etatu. Wykonywane przez Skarżącego w ramach sprawowanej opieki czynności nie mogą być wykonywane przed lub po pracy, bowiem nie są to czynności pozostające bez wpływu na stan zdrowia, a nawet życia matki Skarżącego. Z okoliczności wskazanych w toku postępowania administracyjnego, a nie kwestionowanych przez organy obu instancji, można wywieść że [...] nie byłaby w stanie sama spożyć przygotowanych dla niej wcześniej posiłków, samodzielnie przyjąć lekarstw czy samodzielnie skorzystać z toalety. W ocenie Sądu, z tak ustalonych okoliczności sprawy wynika, że opieka sprawowana przez Skarżącego nad matką jest nie do pogodzenia z wykonywaniem pracy. Przedstawione w ten sposób okoliczności faktyczne prowadzą do zasadniczej podstawy odmówienia Skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj. uznania przez Kolegium, że Skarżący nie podejmował zatrudnienia z przyczyn innych niż wynikające z treści przywołanych wyżej przepisów, a więc zdaniem Kolegium nie zaistniał cel w postaci sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Sąd nie podzielił w tym zakresie stanowiska organu odwoławczego jakoby w sprawie nie zachodził związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez Skarżącego, a sprawowaniem przez niego opieki nad niepełnosprawną matką. W ocenie Sądu biorąc pod uwagę stan matki Skarżącego, nie ma wątpliwości, że w sprawie zachodzi bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem przez Skarżącego zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad matką. Niepełnosprawność matki Skarżącego jest wieloletnia, nacechowana potrzebą ciągłej opieki, a jej początek ustalony na rok 1997. Oznacza to że Skarżący już w wieku piętnastu lat, choć zapewne w mniejszym stopniu niż aktualnie, sprawował opiekę nad swoją matką. Czynił to przez kolejne lata, godząc wówczas naukę z opieką nad matką. Organy tak pierwszej, jak i drugiej instancji pominęły w swoich ustaleniach okoliczność pogarszającego się stanu zdrowia matki Skarżącego i wynikające z tego zwiększające się obowiązki opiekuńcze. W trakcie nauki przez Skarżącego w szkole średniej stan zdrowia matki mógł być lepszy, nie wymagający tak wielu obowiązków opiekuńczych jak miało to miejsce już na etapie nauki w szkole wyższej oraz w czasie próby podjęcia pracy. Faktyczne niepodejmowanie pracy przez Skarżącego jako okoliczność ustalona na podstawie zebranego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym, od czasu ukończenia przez niego studiów, nie powinna zaważyć na negatywnej ocenie związku pomiędzy jej niepodejmowaniem a sprawowaniem opieki nad matką. Kolegium w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazało, że z akt sprawy wynika zatrudnienie Skarżącego, które trwało jeden miesiąc. Połączenie wskazanych wcześniej okoliczności wraz z oświadczeniem Skarżącego z 9 marca 2023 r. (k. 23 i 24 akt administracyjnych) daje obraz osoby, która poświęciła karierę zawodową w celu opieki nad niepełnosprawną matką. W tej sytuacji należy uznać, że wobec całkowitego braku samodzielności matki Skarżącego w zaspokajaniu bieżących potrzeb życiowych, zakres sprawowanej opieki w sposób nie budzący wątpliwości wyklucza po jego stronie jakąkolwiek aktywność zawodową, co prawidłowo ustalił organ pierwszej instancji. W opisanych okolicznościach Kolegium, które jak wskazało w odpowiedzi na skargę – nie dało wiary że Skarżący przez dotychczasowe dorosłe życie nie podejmował zatrudnienia, winne jest dążyć do poczynienia swoich ustaleń, w taki sposób, który takie okoliczności potwierdzi. Oświadczenie Skarżącego zawierające klauzulę o jego świadomości odpowiedzialności karnej, złożone na podstawie art. 23 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie zostało przecież zakwestionowane przez organy w toku postępowania administracyjnego. Skoro wykazane czynności opiekuńcze Skarżącego dotyczą wszystkich podstawowych przejawów zwykłego codziennego funkcjonowania jego matki, zasady doświadczenia życiowego wskazują, że są one rozciągnięte w czasie, a przez to wymagają praktycznie ciągłej gotowości i systematycznego działania z jego strony. Orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, datuję tę niepełnosprawność na trwającą od dwudziestu sześciu lat, zatem i czynności opiekuńcze podejmowane przez Skarżącego takim zakresem czasu mogą zostać objęte. Bez znaczenia w tym miejscu pozostaje okres w którym Skarżący nie składał takiego wniosku wcześniej, co mogło wynikać choćby z braku wiedzy o możliwości jego złożenia. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Dalsze postępowanie organów w sprawie wynika wprost z poczynionych wyżej rozważań. O zwrocie kosztów postępowania od Kolegium na rzecz Skarżącego, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.) Sprawa na wniosek zarówno Skarżącego, jak i Kolegium została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.