III SA/Gl 90/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman, Asesor WSA Adam Pawlyta (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2024 r. sprawy ze skargi Powiatu w Żywcu na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 1 grudnia 2023 r. nr NPII.4131.1.1173.2023 w przedmiocie uchwały rady powiatu w sprawie powierzenia wykonania zadania publicznego oddala skargę. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Nr NPII.4131.1.1173.2023 z 1 grudnia 2023 r., Wojewoda Śląski (dalej: organ; organ nadzoru; Wojewoda) stwierdził nieważność w całości uchwały Nr LIV/538/2023 Rady Powiatu w Żywcu z 30 października 2023 r. w sprawie powierzenia przez Powiat Żywiecki Miastu Żywiec wykonania zadania publicznego pod nazwą: "Przystosowanie III piętra Szpitala Żywiec do udzielania świadczeń zdrowotnych - etap III" (dalej: uchwała) , jako sprzecznej z art. 5 ust. 2 w związku z art. 4 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 1526 ze zm., dalej: u.s.p.), w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r (Dz. U. Nr 78 poz. 483 ze zm.). Uzasadniając rozstrzygnięcie organ nadzoru w pierwszej kolejności odwołał się do wskazanej w uchwale podstawy prawnej, a mianowicie treści art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 5 ust. 2 u.s.p., oraz § 1 uchwały z której wynika, że Powiat Żywiecki powierza Miastu Żywiec wykonanie zadania publicznego pod nazwą: "Przystosowanie III piętra Szpitala Żywiec do udzielania świadczeń zdrowotnych - etap III". Natomiast z § 2 uchwały wynika, że "Szczegółowe zasady realizacji powierzonego zadania, w tym także wzajemne rozliczenia finansowe, zostaną określone w porozumieniu zawartym pomiędzy Powiatem Żywieckim, a Miastem Żywiec". W ocenie organu nadzoru przedmiotem porozumienia mogą być zadania publiczne, które powiat powierzyć może jednostkom lokalnego samorządu terytorialnego a także województwu, na obszarze którego znajduje się terytorium powiatu. Zamiarem Rady Powiatu stanowiło, w przedmiotowej sprawie, wyrażenie zgody na powierzenie zadania dotyczącego przystosowania jednego z pięter szpitala do udzielania świadczeń zdrowotnych, które to zadanie Rada Powiatu zakwalifikowała do promocji i ochrony zdrowia. Tymczasem jak zawarto w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego jest to kwalifikacja błędna. W ocenie organu nadzoru przeprowadzenie prac budowlanych w celu "adaptacji III piętra szpitala" nie stanowi zadania publicznego o charakterze ponadlokalnym, w żadnym wypadku to nie jest zadanie dotyczące promocji ochrony zdrowia, leżące w kompetencjach powiatu. Przeprowadzenie prac budowlanych dotyczy konkretnego budynku, nie dotyczy wszystkich placówek na terenie powiatu, a zatem nie można go zakwalifikować jako zadania z promocji ochrony zdrowia ani uznać, że ma charakter ponadlokalny. Zdaniem Wojewody za remont, przebudowę lub modernizację budynku odpowiada jego właściciel, bądź podmiot, z którym zawarł on stosowną umowę cywilno-prawną. Właścicielem nieruchomości zabudowanej budynkiem szpitala jest powiat żywiecki. W przekonaniu organu nadzoru nie jest więc możliwe przekazanie w drodze porozumienia administracyjnego zadania polegającego na wykonaniu prac adaptacyjnych budynku, nawet jeśli jest to budynek, w którym prowadzona jest działalność lecznicza. Zdaniem organu nadzoru istotą porozumienia administracyjnego jest przekazanie innej jednostce samorządu terytorialnego zadań o charakterze publicznoprawnym, a nie zlecenie przeprowadzenia inwestycji (tu: jednego z etapów inwestycji) budowlanych (tu: prac adaptacyjnych piętra budynku). Taka inwestycja nie stanowi bowiem zadania publicznego powiatu, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.s.p. Reasumując, w ocenie organu nadzoru, Rada Powiatu w Żywcu przedmiotową uchwałą naruszyła w sposób istotny art. 5 ust. 2 w związku z art. 4 ust. 1 u.s.p. w związku z art. 7 Konstytucji RP, co stanowi podstawę do wyeliminowana uchwały z obrotu prawnego w całości. Strona skarżąca wobec rozstrzygnięcia nadzorczego podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania, które – jej zdaniem - mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 79 ust. 5 u.s.p. w związku z art. 10 § 1 i art. 61 § 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.); jak również zarzuciła: 2) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 1526 ze zm., dalej: u.s.p.) poprzez błędną jego wykładnię i w rezultacie tego błędne uznanie, że zadanie pn.: "Przystosowanie III piętra Szpitala Żywiec do udzielania świadczeń zdrowotnych – etap III", nie jest zadaniem publicznym, w związku z czym nie może zostać powierzone na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 5 ust. 2 u.s.p. oraz art. 216 ust. 2 pkt 5 i art. 220 ust. 1 i 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1270 ze zm.; dalej: u.f.p.) do wykonania innej jednostce samorządu terytorialnego tj. Miastu Żywiec, do zadań którego, zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U z 2023 r., poz. 40 ze zm., dalej: u.s.g.) również należy ochrona zdrowia. W jej uzasadnieniu wskazano, że strona co prawda została poinformowana o wszczęciu postępowania nadzorczego i możliwości złożenia wyjaśnień, jednakże faktycznie został pozbawiony wyżej wskazanego uprawnienia, gdyż w/w zawiadomienie wpłynęło do strony 29 listopada 2023 r., a już 1 grudnia 2023 r. zostało wydane zaskarżone rozstrzygnięcie. W związku z powyższym, jak argumentowano w skardze, fakt naruszenia wyżej wskazanych przepisów jest ewidentny i zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, wystarczający do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Dalej argumentowano, że – w ocenie strony - katalog zadań powiatu, to katalog zamknięty zadań publicznych. Wskazano również, że planowana inwestycja pn. "Przystosowanie III piętra Szpitala Żywiec do udzielania świadczeń zdrowotnych - etap I (Powiat Żywiecki), etap II (Związek Międzygminny ds. Ekologii w Żywcu) i etap III (Miasto Żywiec)" stanowiła w zamyśle Powiatu Żywieckiego, Związku Międzygminnego ds. Ekologii w Żywcu oraz Miasta Żywiec wzorcowy przykład wykonywania zadań publicznych realizowanych w drodze ścisłego współdziałania w interesie publicznym między jednostkami samorządu terytorialnego. Strona skarżąca wniosła w konsekwencji o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego w Katowicach Nr NPII.4131.1.1173.2023 z 1 grudnia 2023 r., w całości oraz o zasądzenie na swoją rzecz od organu nadzoru kosztów postępowania w sprawie, w tym ewentualnych kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt (art. 148 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Istotą sporu w niniejszej sprawie stanowi odpowiedź na pytanie, czy przedmiot uchwały, której nieważność w całości stwierdził organ nadzoru, a polegający na "Przystosowaniu III piętra Szpitala Żywiec do udzielania świadczeń zdrowotnych - etap III" stanowi realizację zadania publicznego (w postaci promocji i ochrony zdrowia), a w konsekwencji czy Rada Powiatu działała na podstawie przepisów prawa i w granicach określonej prawem kompetencji. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.s.p. powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie promocji i ochrony zdrowia. Natomiast zgodnie z art. 4 ust. 3 u.s.p. ustawy mogą określać inne zadania powiatu. Z powyższego wynika, że powiat jest zobowiązany do wykonywania zadań publicznych w takim zakresie, jaki wynika z ustaw. Natomiast o tym, czy i jakiego rodzaju zadania ciążą na powiecie, decydują przepisy materialnego prawa administracyjnego, według których powinna nastąpić identyfikacja danego zadania publicznego ewentualnie powinny być rozstrzygnięte wątpliwości dotyczące rozróżnienia zadań powiatowych od zadań innych organów władzy publicznej. Należy nadmienić, że zadania powiatowe zostały wprawdzie wymienione w ust. 1 art. 4 u.s.p., jednakże przepis art. 4 ust. 3 u.s.p. wskazuje, że ustawy mogą określać inne zadania powiatu, co oznacza, że katalog zadań wskazany w ust. 1, zdaniem Sądu, nie ma charakteru enumeratywnego. Zawsze jednak określone zadanie publiczne powiatu musi wynikać wyraźnie z ustawy. Jak wskazuje się w orzecznictwie wszelkie dopuszczalne prawnie działania powiatu i jego organów mogą być związane przepisami w większym lub mniejszym stopniu. O ile są to działania władcze o charakterze zewnętrznym, tzn. wkraczające w sferę uprawnień podmiotów niepodporządkowanych organizacyjnie i służbowo, to formy i granice takiej ingerencji powinny jednak wyraźnie wynikać z ustawy. Nie wystarczy w tym przypadku ogólna norma zawarta w art. 4 ust. 1 i art. 5 ust. 2 u.s.p. (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 października 2018 r., II OSK 1804/18, Legalis nr 1850648; wyrok WSA w Bydgoszczy z 19 grudnia 2017 r., II SA/Bd 1076/17, Legalis nr 1730456). Zaznaczyć przy tym trzeba, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny, a ich interpretacja nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych, ani do zmiany (modyfikacji) zadań powiatu wprost w u.s.p. nieuregulowanym. Zakazane jest zatem dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych. Nie można, zdaniem Sądu, domniemywać tych kompetencji, jak również posługiwać się analogią, do czego zmierza argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi. Prawidłowo zatem organ nadzoru odwołał się do zasad praworządności i legalności wynikających z art. 7 Konstytucji RP, wedle których organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że mogą czynić tylko to, na co prawo (w niniejszej sprawie szczególnie art. 4 ust. 1 u.s.p.) wyraźnie im zezwala lub co wyraźnie nakazuje. Z treści art. 79 ust. 1 i 4 u.s.p. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu powiatowego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu powiatu. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por.: wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, Legalis nr 41424; wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05, LEX nr 192932). Konsekwencją tego stanowiska było niepodzielenie dalszych zarzutów skargi, a mianowicie art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 2 u.s.p. poprzez błędną ich wykładnię i w rezultacie tego błędne uznanie, że zadanie pn.: "Przystosowanie III piętra Szpitala Żywiec do udzielania świadczeń zdrowotnych – etap III", nie jest zadaniem publicznym. Sąd przychyla się do stanowiska organu nadzoru, że tego typu zadanie w praktyce wiąże się z inwestycją, a dokładnie z realizacją jednego z etapów prac budowlanych związanych z inwestycją, której celem jest wykonanie prac adaptacyjnych (remontowych) w Szpitalu Żywiec. Nie jest to jednak zadanie publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 u.s.p. Dlatego też w sprawie nie miały zastosowania powołane w skardze przepisy art. 216 ust. 2 pkt 5 i art. 220 ust. 1 i 2 u.f.p., a zatem organ nie mógł ich również naruszyć w ramach zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Żaden przepis ustawy, zdaniem Sądu, nie daje radzie powiatu kompetencji do podejmowania uchwał w zakresie odpowiadającym przeprowadzeniu inwestycji budowlanych (w sprawie prac adaptacyjnych piętra budynku). Taka inwestycja, jak określona § 1 i § uchwały nie stanowi bowiem zadania publicznego powiatu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 2 u.s.p. Analiza treści zawartego w art. 4 ust. 1 katalogu zadań publicznych wskazuje, że zadania te (cele) należy zawsze łączyć z przepisem ustawy, konkretyzującym uprawnienia lub obowiązki. W sytuacji podejmowania aktów władczych przez organ jednostki samorządu terytorialnego, jak w niniejszej sprawie, nie jest przy tym wystarczające odwołanie się jedynie do ogólnych podstaw objętych dyspozycją tego przepisu. W ocenie Sądu ani art. 4 ust. 1 pkt 2 u.s.p., ani tym bardziej art. 5 ust. 2 u.s.p. nie mogą stanowić wyłącznej podstawy do wydawania uchwał, gdyż nawet w zakresie działań o charakterze niewładczym rada powiatu nie może wykraczać poza ustawowy zakres kompetencji. Przepisy kontrolowanej uchwały muszą się bowiem bezwzględnie mieścić w zakresie działania jednostki samorządu terytorialnego i jej organów, a ich wykładnia nie może prowadzić do wniosków sprzecznych z ustawą (por. wyrok NSA z 1 lutego 2017 r., I OSK 2779/16, Legalis nr 1722487). Organ powiatu, wypowiadając się w formie uchwały, musi czynić to w ramach przyznanych mu kompetencji na podstawie obowiązujących przepisów prawa (por. wyrok WSA w Gdańsku z 13 października 2016 r., III SA/Gd 781/16, Legalis nr 1541114). Trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 lutego 2014 r. (II OSK 2911/13, Legalis nr 787790), że samorząd terytorialny nie stoi ponad państwem i stanowionym przez nie prawem. W świetle art. 7 Konstytucji RP "organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Organy samorządu terytorialnego są organami władzy publicznej i nie odnosi się do nich zasada, że mogą czynić wszystko czego ustawa im nie zabrania, wręcz przeciwnie, muszą podejmować działania na podstawie ustaw i w ich granicach. Zdaniem Sądu zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. poprzez niepoinformowanie Rady Powiatu o wszczęciu postępowania nadzorczego i możliwości złożenia wyjaśnień może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Strona ma więc obowiązek wykazać związek przyczynowy między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Należy również dostrzec, że postępowanie nadzorcze nie jest klasycznym postępowaniem administracyjnym. Zgodnie z treścią art. 79 ust. 5 u.s.p., w postępowaniu nadzorczym przepisy k.p.a. stosuje się odpowiednio. Oznacza to, że m.in. przepis art. 10 k.p.a. znajdzie w postępowaniu nadzorczym jedynie odpowiednie zastosowanie. Celem rozstrzygnięcia nadzorczego jest bowiem ocena zgodności z prawem materialnym oraz przepisami ustrojowymi uchwały lub zarządzenia organu powiatu, a nie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego regulującymi postępowanie w indywidualnych sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 21 sierpnia 2023 r., wydane w sprawach: II SA/Gl 690/23, Legalis nr 2974921 i II SA/Gl 905/23, Legalis nr 2974922). Te bowiem, co do zasady, nie mają zastosowania w procedurze podejmowania uchwały lub wydawania zarządzenia. Zgodzić się należy zatem z organem nadzoru, że ewentualne naruszenie art. 10 k.p.a. w procedurze nadzorczej można by brać pod uwagę jedynie w przypadku, gdy takie naruszenie miałoby lub mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie zarzut naruszenia prawa wynikającego z tej regulacji przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego nie znajduje jednak uzasadnienia. Jakkolwiek zawiadomienie wpłynęło do Rady Powiatu 29 listopada 2023 r., a już 1 grudnia 2023 r. zostało wydane zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, to uchybienie tego rodzaju nie miało istotnego wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Tym bardziej, że skarżący nie podał jakie czynności zamierzał podjąć, gdyby organ nadzoru wydał rozstrzygnięcie z dochowaniem terminu objętego dyspozycją art. 10 § 1 k.p.a. Mając na uwadze przeprowadzone rozważania Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego nie narusza prawa w stopniu pozwalającym na jego wzruszenie. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 p.p.s.a skargę oddalił.