III SA/Kr 101/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Asesor WSA Ewelina Dziuban Protokolant starszy referent Monika Kostecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi M. F. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 28 listopada 2023 r., znak: WP-VII.8641.101.2023, w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Zaskarżoną przez M. F., zwaną dalej skarżącą, decyzją z dnia 28 listopada 2023 r., znak: WP-VII.8641.101.2023, Wojewoda Małopolski, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), art. 71, art. 75 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2023 r., poz. 735 ze zm., zwanej dalej ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy), utrzymał w mocy decyzję Starosty Chrzanowskiego z dnia 10 października 2023 r., znak: ESI.820.19930611A17.251.10.2023.Mm2, o uznaniu skarżącej za osobę bezrobotną z dniem 25 września 2023 r. i odmowie przyznania zasiłku dla bezrobotnych. Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 25 września 2023 r. skarżąca zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w Chrzanowie, do wniosku o rejestrację załączając m.in.: - świadectwo pracy wystawione przez C. Sp. z o.o. [...] T., ul. [...] potwierdzające zatrudnienie w okresie od 25 lipca 2022 r. do 31 lipca 2023 r. w pełnym wymiarze czasu pracy, a stosunek pracy ustał w wyniku rozwiązania umowy o pracę za wypowiedzeniem przez pracodawcę, - świadectwo pracy wystawione przez C.1 Sp. z o.o. K., ul. [...] potwierdzające zatrudnienie w okresie od 3 lipca 2023 do 14 lipca 2023 r. w pełnym wymiarze czasu pracy a stosunek pracy ustał na mocy porozumienia stron. Nadto, na podstawie raportu ZUS U1 ustalono, że skarżąca była zatrudniona w okresie od 1 kwietnia 2022 r. do 28 sierpnia 2023 r. w ramach umowy zlecenie w Firmie S. (brak dokumentu potwierdzającego zatrudnienie), a na podstawie raportu z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (dalej CEIDG) ustalono, że skarżąca rozpoczęła wykonywanie działalności gospodarczej od 1 listopada 2020 r., a od 1 marca 2022 r. ma status "zawieszony". Decyzją z 10 października 2023 r. organ pierwszej instancji uznał skarżącą za osobę bezrobotną z dniem 25 września 2023 r. i odmówił przyznania jej zasiłku dla bezrobotnych. Uzasadniając odmowę przyznania zasiłku dla bezrobotnych organ wskazał, że w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem w powiatowym urzędzie pracy skarżąca rozwiązała stosunek pracy na mocy porozumienia stron. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła skarżąca, zarzucając organowi błędną interpretację przepisu art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Opisaną na wstępie decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy podał, że poza sporem pozostaje, że w dniu rejestracji w urzędzie pracy skarżąca spełniła przesłanki do otrzymania statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku. Sporna jest natomiast kwestia od kiedy powinien skarżącej przysługiwać zasiłek z tytułu bezrobocia - od 25 września 2023 r. (data rejestracji) czy po upływie karencji 90 dni od dnia rejestracji, co wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Organ wyjaśnił, że zgodnie art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy: "Prawo do zasiłku nie przysługuje bezrobotnemu, który: (...) w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem w powiatowym urzędzie pracy rozwiązał stosunek pracy lub stosunek służbowy za wypowiedzeniem albo na mocy porozumienia stron chyba, że porozumienie stron nastąpiło z powodu upadłości, likwidacji pracodawcy lub zmniejszenia zatrudnienia z przyczyn dotyczących zakładu pracy albo rozwiązanie stosunku pracy lub stosunku służbowego za wypowiedzeniem lub na mocy porozumienia stron nastąpiło z powodu zmiany miejsca zamieszkania lub pracownik rozwiązał umowę o pracę w trybie art. 55 § 11 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (...)". Dalej ten sam przepis w ustępie 2 pkt 2 ustawy stanowi: "Bezrobotnemu, o którym mowa w ust. 1, spełniającemu warunki określone w art. 71, zasiłek przysługuje: (...) po okresie 90 dni od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy - w przypadku wymienionym w ust. 1 pkt 2 i 8". Tak więc zgodnie z przepisem art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy tryb rozwiązania stosunku pracy jest badany w okresie 6 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania w powiatowym urzędzie pracy. Tymczasem skarżąca zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w Chrzanowie 25 września 2023 r., a więc okres 6 miesięcy przed zarejestrowaniem liczony jest od 25 marca 2023 r. do 25 września 2023 r. W okresie tym miał miejsce jeden przypadek rozwiązania stosunku pracy na mocy porozumienia stron (dowód: świadectwo pracy 19 lipca 2023 roku, wystawione przez C.1 sp. z o.o.) i jeden przypadek rozwiązania stosunku pracy za wypowiedzeniem przez pracodawcę w trybie art. 30 § 1 pkt 2 Kodeksu pracy (dowód: świadectwo pracy z 31 lipca 2023 r., wystawione przez C. Sp. z o.o.). Jednocześnie organ podał, że przepis art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie wskazuje, że uwzględnia się wyłącznie ostatnie zatrudnienie. Ustalając okres i datę przyznania prawa do zasiłku, organ ma obowiązek uwzględnić każde rozwiązanie umowy o pracę na mocy porozumienia stron, które miało miejsce w okresie 6 miesięcy przed rejestracją. Przyjęcie, by w zakresie rozstrzygania o prawie do zasiłku analizie poddawany był okres zatrudnienia, który jest przed, w trakcie i po rozwiązaniu umowy stanowi nieuprawnioną interpretację omawianego przepisu. Sankcja pozbawienia prawa do zasiłku ma miejsce wtedy, gdy osoba zarejestrowana w charakterze bezrobotnego wcześniej sama wypowiedziała stosunek pracy albo zawarła porozumienie rozwiązujące (a więc albo przyjęła ofertę złożoną w tej mierze przez pracodawcę, albo sama wystąpiła z taką ofertą). Omawiana tu sankcja utraty prawa do zasiłku jest w kilku przypadkach wyłączona. Ustawodawca enumeratywnie wymienia sytuacje, w których dyspozycja z art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy nie ma zastosowania. Prawo do zasiłku przyznawane jest od dnia rejestracji gdy umowa zostanie rozwiązana przez pracownika w trybie art. 55 § 11 Kodeks pracy, czyli w sytuacji gdy pracodawca dopuścił się ciężkiego naruszenia podstawowych obowiązków wobec pracownika. Prawo do zasiłku przyznawane jest również od dnia rejestracji, gdy w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem w urzędzie pracy umowa zostaje rozwiązana na mocy porozumienia stron, które nastąpiło z powodu upadłości, likwidacji pracodawcy lub zmniejszenia zatrudnienia z przyczyn dotyczących zakładu pracy albo rozwiązanie stosunku pracy lub stosunku służbowego za wypowiedzeniem lub na mocy porozumienia stron nastąpiło z powodu zmiany miejsca zamieszkania. W niniejszej sprawie w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem w urzędzie pracy stosunek pracy z C.1 Sp. z o.o. został rozwiązany na mocy porozumienia stron, jednak nie nastąpiło ono z przyczyn podanych w art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Organ odwoławczy dodał, że przepisy ustawy zostały tak sformułowane, że nie przewidują jakichkolwiek odstępstw od zawartych w nich zasad i nie dają organom administracji żadnych uprawnień do uznaniowego przyznawania zasiłku bezrobotnemu ze względu na jego sytuację życiową lub materialną. Z kolei zasiłek dla bezrobotnych będzie skarżącej przysługiwał, pod warunkiem zachowania statusu osoby bezrobotnej, po upływie 90 dni od dnia zarejestrowania. Powyższe wynika z art. 75 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca podniosła, że w sprawie winna być brana pod uwagę przede wszystkim ta umowa która obowiązywała dłużej, miała dłuższy charakter prawny od której były odprowadzane wszystkie składki była moim głównym źródłem dochodu, a przede wszystkim obowiązywała przed, w trakcie jak i po rozwiązaniu umowy. Umowa która obowiązywała w okresie od 25 lipca 2022 r. do 31 lipca 2023 r. spełnia warunki art. 71 ust.1 pkt 2 - to ona stanowi podstawę do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Umowa która obowiązywała od 3 lipca 2023 r. do 10 lipca 2023 r. nie miała wpływu na długość zatrudnienia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) zaskarżonego aktu (odpowiednio decyzji, postanowienia) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przeprowadzona bowiem w niniejszej sprawie kontrola według wyżej wskazanych kryteriów wydanych w niej decyzji nie wykazała, by tkwiły w nich wady skutkujące stwierdzeniem ich nieważności, czy wznowieniem postępowania. Sąd dopatrzył się jednakże naruszenia przepisów postępowania, oraz przepisów prawa materialnego, które skutkowały uchyleniem kontrolowanych decyzji. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2024 r., poz. 475, zwanej dalej ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy), "Prawo do zasiłku nie przysługuje bezrobotnemu, który: (...) w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem w powiatowym urzędzie pracy rozwiązał stosunek pracy lub stosunek służbowy za wypowiedzeniem albo na mocy porozumienia stron chyba, że porozumienie stron nastąpiło z powodu upadłości, likwidacji pracodawcy lub zmniejszenia zatrudnienia z przyczyn dotyczących zakładu pracy albo rozwiązanie stosunku pracy lub stosunku służbowego za wypowiedzeniem lub na mocy porozumienia stron nastąpiło z powodu zmiany miejsca zamieszkania lub pracownik rozwiązał umowę o pracę w trybie art. 55 § 11 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (...)". Dalej ten sam przepis w ustępie 2 pkt 2 ustawy stanowi: "Bezrobotnemu, o którym mowa w ust. 1, spełniającemu warunki określone w art. 71, zasiłek przysługuje: (...) po okresie 90 dni od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy - w przypadku wymienionym w ust. 1 pkt 2 i 8". Zdaniem orzekających organów w rozpoznawanej sprawie w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem się w urzędzie pracy skarżącej stosunek pracy z C.1 Sp. z o.o. został rozwiązany na mocy porozumienia stron, jednak nie nastąpiło ono z przyczyn podanych w art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Z tegoż też względu należało odmówić skarżącej przyznania zasiłku z dniem 25 września 2023 r. "W doktrynie wskazano, że sankcja pozbawienia prawa do zasiłku ma miejsce również wtedy, gdy osoba zarejestrowana w charakterze bezrobotnego wcześniej sama wypowiedziała stosunek pracy lub stosunek służbowy albo zawarła porozumienie rozwiązujące (a więc albo dobrowolnie przyjęła ofertę złożoną w tej mierze przez pracodawcę, albo sama wystąpiła z taką ofertą). Dostrzega się jednak, że okoliczności dokonania tych czynności prawnych nie zawsze muszą świadczyć o braku woli kontynuowania konkretnego stosunku pracy (stosunku służbowego). W efekcie omawiana tu sankcja utraty prawa do zasiłku jest w kilku przypadkach wyłączana. Tak jest przede wszystkim wówczas, gdy porozumienie stron nastąpiło z powodu upadłości, likwidacji pracodawcy lub zmniejszenia zatrudnienia z przyczyn dotyczących zakładu pracy. Ustawodawca zdaje się w tym miejscu ignorować definicję "przyczyn dotyczących zakładu pracy", zamieszczoną w art. 2 ust. 1 pkt 29 upz, która uwzględnia również przypadek ogłoszenia upadłości pracodawcy lub jego likwidacji, ale wskazuje także inne sytuacje. Nie dochodzi do utraty prawa do zasiłku także wówczas, gdy rozwiązanie stosunku pracy (stosunku służbowego) za wypowiedzeniem albo na mocy porozumienia stron było spowodowane zmianą miejsca zamieszkania pracownika. Uwarunkowanie skutków porozumienia rozwiązującego w sferze dotyczącej prawa do zasiłku dla bezrobotnych od przyczyn, ze względu na które do porozumienia doszło, znajduje swoje odzwierciedlenie również w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przykładowo, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z 28 października 2010 r. II SA/Op 369/10, Lex 754167, podkreślił że nie każde rozwiązanie stosunku pracy na mocy porozumienia stron w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem daje podstawy do odmowy przyznania zasiłku wypłacanego według reguły określonej w art. 71 ust. 1 upz. Organ orzekający ma bowiem obowiązek zbadania przyczyn, ze względu na które zawarto porozumienie (...). Na tle komentowanego przepisu powstaje jeszcze jedna wątpliwość. Wiąże się ona z tym, że skutek w postaci pozbawienia prawa do zasiłku dotyczy wskazanego przez ustawodawcę sposobu ustania stosunku pracy (stosunku służbowego), do jakiego doszło w okresie 6 miesięcy poprzedzających zarejestrowanie, a więc niekoniecznie u ostatniego pracodawcy. Jeśli zatem pracownik rozwiązał stosunek pracy za porozumieniem stron, a następnie podjął zatrudnienie u innego pracodawcy i ten zwolnił go z przyczyn "ekonomicznych", to po zarejestrowaniu się w charakterze bezrobotnego może się okazać, że w okresie karencyjnym nie będzie przysługiwał mu zasiłek, o ile tylko wcześniejsze porozumienie zostało zawarte w ciągu 6 miesięcy przed zarejestrowaniem (wyrok WSA w Łodzi z 29 października 2013 r. III SA/Łd 938/13, Lex 1504317). W innych unormowaniach rozwiązanie stosunku pracy przez pracodawcę z przyczyn niedotyczących pracownika jest zwykle traktowane jako okoliczność, która preferuje osobę tracącą miejsce pracy, niezależnie od tego, jak kończyły się poprzednie okresy zatrudnienia. Utrzymywanie tej regulacji w obowiązujących przepisach należy zatem ocenić jako nieuzasadnioną restrykcję dotykającą ofiarę bezrobocia przymusowego (Z. Góral, w: E. Bielak-Jomaa, A. Drabek, M. Paluszkiewicz, E. Staszewska, M. Włodarczyk, T. Wrocławska, Z. Góral, Ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Komentarz, wyd. II, Wolters Kluwer 2016, uw. 3 do art. 75; Z. Góral, Komentarz..., s. III/F/141)"(por. NSA w wyroku z dnia 8 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 209/20; LEX nr 3361209). Prawidłowa zatem wykładnia art. 75 ust. 1 pkt 2 nie może nie odnosić się do treści normatywnej art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W pełni podzielić więc należy zaaprobowane stanowisko przez Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym już wyroku z dnia 8 grudnia 2021 r., sygn akt I OSK 209/20; LEX nr 3361209, i uznać je za własne, że "(...) art. 75 ust. 1 pkt 2 upz nie można wykładać bez odniesienia się do treści normatywnej art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a upz. Wniosek ten wynika z konstatacji, że warunki konieczne do zastosowania regulacji wyjątkowej są wtórne (pochodne) w stosunku do przesłanek ogólnych określonych w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a upz. Innymi słowy, umowy o pracę, o które chodzi w art. 75 ust. 1 pkt 2 upz, muszą być tożsame przynajmniej z częścią umów o pracę, które wliczone zostały do okresu zatrudnienia niezbędnego do otrzymania prawa do zasiłku dla bezrobotnego. Oznacza to, że wśród umów o pracę, realizowanych w okresie 6-miesięcy przed zarejestrowaniem, które zostały w tym czasie rozwiązane za wypowiedzeniem albo na mocy porozumienia stron, mogą znaleźć się tylko te umowy, których okres obowiązywania zaliczony został do wymaganego łącznego okresu co najmniej 365 dni zatrudnienia. Do spełnienia tego wymogu konieczne jest, by osiągane w ramach tych umów wynagrodzenie było w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, a od tego wynagrodzenia istniał obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. W tym zakresie orzekające organy nie poczyniły jednakże wymaganych ustaleń wynikłych z niewłaściwej interpretacji przepisu art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ograniczając się tylko do wskazania rozwiązania jednej umowy o pracę w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem się skarżącej w urzędzie pracy, które to rozwiązanie, jak tylko dodał, czy też podkreślił, organ odwoławczy, "...nie nastąpiło z przyczyn podanych w art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy." Otóż sąd administracyjny weryfikuje prawidłowość wydanych decyzji pod względem ich zgodności z prawem. Kontroluje więc nie tylko prawidłowość ustaleń ale dokonaną ocenę zebranego materiału dowodowego, a także dokonaną wykładnię przepisów mających zastosowanie w sprawie, subsumpcję stanu faktycznego pod dany przepis zastosowane konsekwencje prawne wynikające z tak zinterpretowanego przepisu, czy też przepisów. Nie może więc dokonywać ustaleń istotnych dla treści rozstrzygnięcia okoliczności sprawy, ani ich domniemywać, czy też domyślać się. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że w okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz twierdzeń skarżącej w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, do których w żaden sposób organ odwoławczy się wystarczająco się nie odniósł, kontrolowane decyzje – zaskarżona, oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, gdzie w ogóle organ nie dokonał wykładni art. 75 ustawy, bo nie jest nią przytoczenie treści przepisu, a także nie wskazał w sposób wymagany art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 752, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) motywów podjętego rozstrzygnięcia, zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania – artykułów: 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy oraz prawa materialnego - art. 75 ust. 1 pkt 2 i art. 71 ust. 1 pkt 2 lit a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w stopniu mającym wpływ na wynik tej sprawy. Zaistniała więc przesłanki, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., co skutkować musiało uchyleniem kontrolowanych decyzji. W ponownym rozpatrzeniu sprawy organy, wobec postanowień art. 153 P.p.s.a zobowiązane będą uwzględnić stanowisko Sądu i poczynić stosowne ustalenia dokonując właściwej wykładni przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie z uwzględnieniem przedstawionego powyżej stanowiska Sądu. Skarga musiała więc wywrzeć zamierzony skutek. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), orzekł, jak w sentencji wyroku.