IV SA/Po 851/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi Ś. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. na postanowienie Wojewody z dnia 18 września 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu oddala skargę w całości. Zaskarżonym postanowieniem z 18 września 2024 r. ([...]) Wojewoda (dalej jako "Wojewoda" lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu zażalenia M. D. (zwanego dalej "Wnioskodawcą"), utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta P. z 24 lipca 2024 r. o odmowie przywrócenia terminu (nr sprawy: [...]). Zaskarżone postanowienie Wojewody, jak wynika z jego uzasadnienia, zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Przywołanym wyżej postanowieniem z 24.7.2024 r. Prezydent Miasta P. (dalej jako "Prezydent Miasta" lub "organ I instancji"), po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez Wnioskodawcę 11 lipca 2024 r. (data wpływu do organu), odmówił przywrócenia terminu na podstawie art. 37a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej w skrócie "p.b.") na złożenie wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę tymczasowego obiektu budowlanego określonego jako samonośna konstrukcja ogrodowa przeszklona, niezwiązana z gruntem przy lokalu gastronomicznym przy ul. [...] w P. (dz. nr [...], ark. 46, obr. P.). Wniosek o przywrócenie terminu został uzasadniony okolicznościami epidemii COVID-19, faktem, że dotychczasowy inwestor nie przedstawił Wnioskodawcy informacji o stanie administracyjno-prawnym obiektu tymczasowego (zbył prawa do lokalu i przylegającej do niego zabudowy z pominięciem poinformowania nabywcy o jego sytuacji prawnej), usytuowaniem obiektu na terenie porośniętym wieloletnimi drzewami i zamieszkałym przez zwierzęta. Organ I instancji w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że 17 października 2019 r. ówczesny inwestor dokonał zgłoszenia zamiaru budowy tymczasowego obiektu budowlanego w postaci samonośnej konstrukcji stalowej, przeszklonej, niezwiązanej z gruntem na okres 180 dni, licząc od dnia określonego we wniosku, tj. 25 listopada 2019 r., do 22 maja 2020 r., zlokalizowanego przy lokalu gastronomicznym znajdującym się na nieruchomości przy ul. [...] w P. (działka nr [...]) – zwanego też dalej "Obiektem". Prezydent Miasta 23 października 2019 r. wydał zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu wobec ww. zgłoszenia. W wyniku kontroli przeprowadzonej 11 października 2023 r. pracownik organu I instancji ustalił, że Obiekt nie został rozebrany bądź przeniesiony w inne miejsce. Obecnie przed organem toczy się postępowanie egzekucyjne w sprawie wykonania przez inwestora jego rozebrania / przeniesienia w inne miejsce. Obecny inwestor – Wnioskodawca – nabył tytuł prawny do lokalu od poprzedniego inwestora, K. Ł., na podstawie umowy sprzedaży z września 2023 r. W ocenie Prezydenta Miasta podmiotem, który mógł na podstawie art. 37a p.b. wnieść o wydanie decyzji pozwolenia na budowę obiektu tymczasowego, był poprzedni inwestor, który uzyskał prawo do jego budowy. Zdaniem organu I instancji wskazane przez Wnioskodawcę okoliczności nie uzasadniają przywrócenia terminu do złożenia wniosku na podstawie art. 37a p.b. W zażaleniu na opisane postanowienie Prezydenta Miasta, Wnioskodawca wniósł o zmianę tego postanowienia i uwzględnienie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku na podstawie art. 37a p.b. na wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu tymczasowego. Utrzymując w mocy postanowienie Prezydenta Miasta z 24.7.2024 r. – przywołanym na wstępie postanowieniem z 18.9.2024 r. – Wojewoda wyjaśnił w uzasadnieniu, że termin wskazany w art. 37a p.b. nie jest terminem procesowym, lecz terminem materialnoprawnym, i jako taki nie podlega przywróceniu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisane postanowienie Wojewody wniosła spółka pod firmą Ś. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. (dalej jako "Spółka" lub "Skarżąca"), reprezentowana przez ad H., który – zarzuciwszy naruszenie: I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. – polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy; 2) art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. – polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji obowiązkowi w tym zakresie, i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami stawianymi przez k.p.a.; 3) art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. – przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz dokonanie kontroli zaskarżonego postanowienia – w szczególności przez niewskazanie faktów, które organ II instancji uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił waloru wiarygodności dowodowej; II. prawa materialnego, tj. art. 37a p.b. – przez jego błędną wykładnię, polegającą na dowolnym uznaniu, że brak jest przesłanek do przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę tymczasowego obiektu budowlanego – wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi jej autor wyjaśnił na wstępie, że Spółka powstała w dniu 22 lipca 2024 r. w wyniku przekształcenia przedsiębiorcy będącego osobą fizyczną, wykonującego we własnym imieniu działalność gospodarczą pod firmą V. z siedzibą w P., w jednoosobową spółkę kapitałową pod firmą Ś. Sp. z o.o. z siedzibą w P., w trybie art. 584(1) i n. Kodeksu spółek handlowych. W dalszej części uzasadnienia pełnomocnik Skarżącej rozwinął i umotywował podniesione zarzuty, wytykając m.in., że w uzasadnieniu postanowienia Wojewody "na próżno jest szukać wyjaśnienia podstaw rozstrzygnięcia" oraz że organ ten nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, lecz "w sposób machinalny i pozbawiony refleksji" utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Tym samym powielił błędy dokonane w postępowaniu przez organ I instancji. Zdaniem Skarżącej organ II instancji uchybił ponadto zasadom określonym w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. m.in. przez nieprecyzyjne oznaczenie strony postępowania, brak wyraźnego podziału uzasadnienia na faktyczne i prawne, a także niepouczenie strony o prawie do zrzeczenia się "odwołania" i o jego skutkach. Według autora skargi, Skarżąca "skrupulatnie wyjaśniała", że tytuł prawny do lokalu nabyła od poprzedniego inwestora na podstawie umowy sprzedaży z września 2023 r. Dotychczasowy inwestor zbył prawo własności lokalu, natomiast nie informował o stanie prawnym obiektu tymczasowego, na co wpływ miał także znacznie utrudniony kontakt pomiędzy stronami, z uwagi na epidemię COVID-19. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; w skrócie "p.p.s.a."). Skargę w tej sprawie wniosła Spółka, która – jak wyjaśniono i udokumentowano w skardze oraz w załączonym do niej wypisie z KRS – powstała w wyniku przekształcenia z dniem [...] r. (data wpisu do rejestru) przedsiębiorcy będącego osobą fizyczną, wykonującego we własnym imieniu działalność gospodarczą pod firmą "V. " w P., w jednoosobową spółkę kapitałową pod firmą "Ś. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" z siedzibą w P., w trybie art. 584(1) i nast. ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 18; w skrócie "k.s.h."). W myśl art. 584(1) k.s.h. przedsiębiorca przekształcany staje się spółką przekształconą z chwilą wpisu do rejestru (dzień przekształcenia). Spółce przekształconej przysługują wszystkie prawa i obowiązki przedsiębiorcy przekształcanego [art. 584(2) § 1 k.s.h.]. Zgodnie z art. 584(2) § 2 k.s.h. spółka przekształcona pozostaje podmiotem w szczególności zezwoleń, koncesji oraz ulg, które zostały przyznane przedsiębiorcy przed jego przekształceniem, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji albo ulgi stanowi inaczej. Mając powyższe na uwadze, Sad uznał, że Spółka była legitymowana do wniesienia skargi na postanowienie Wojewody wydane na skutek zażalenia wniesionego jeszcze przez M. D.. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (pkt 2 ab initio) – a takim jest niewątpliwie postanowienie o odmowie przywrócenia terminu, o czym expressis verbis stanowi art. 59 § 1 zd. drugie k.p.a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonawszy tak sprawowanej kontroli zaskarżonego postanowienia Wojewody z 18.9.2024 r. ([...]) – utrzymującego w mocy postanowienie Prezydenta Miasta P. z 24.7.2024 r. o odmowie przywrócenia terminu ([...]) – Sąd nie dopatrzył się przy wydaniu tego postanowienia naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością jego uchylenia albo stwierdzenia nieważności, względnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa. W szczególności, w ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenia te Sąd w pełni podziela i czyni podstawą faktyczną dalszych rozważań. Jest to tym bardziej uzasadnione, że analiza stanowisk procesowych stron pokazuje, że istotne okoliczności faktyczne sprawy nie były de facto pomiędzy stronami sporne. W szczególności jest poza sporem, że: - 17.10.2019 r. ówczesny inwestor, K. Ł., dokonał zgłoszenia zamiaru budowy tymczasowego obiektu budowlanego w postaci samonośnej konstrukcji stalowej, przeszklonej, niezwiązanej z gruntem, na okres 180 dni licząc od dnia określonego we wniosku, tj. 25.11.2019 r., do 22.5.2020 r., zlokalizowanego przy lokalu gastronomicznym znajdującym się na nieruchomości przy ul. [...] w P. (działka nr [...]); - 23.10.2019 r. Prezydent Miasta wydał zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu wobec ww. zgłoszenia; - we wrześniu 2023 r. na podstawie umowy sprzedaży właścicielem przedmiotowej nieruchomości stał się M. D.; - 11.10.2023 r. pracownik organu I instancji w toku czynności kontrolnych przeprowadzonych na przedmiotowej nieruchomości ustalił, że ww. tymczasowy obiekt budowlany nadal się na niej znajduje; - 11.7.2024 r. M. D., reprezentowany przez ad. P., złożył wniosek, datowany na 10.7.2024 r., o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę tymczasowego obiektu budowlanego, "na zasadzie" art. 37a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725, z późn. zm.; w skrócie "p.b."). Choć nie zostało to wyraźnie wskazane w treści ww. wniosku, jego podstawę prawną miał stanowić najpewniej przepis art. 58 § 1 k.p.a., w myśl którego: "W razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy". Z kolei przywołany we wniosku art. 37a p.b. w aktualnym brzmieniu stanowi, że: "1. Inwestor może, przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, złożyć wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 7, lub przed upływem 2 lat, w przypadku, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 30a. Przepisy art. 32-36 stosuje się. 1a. Wniosek o wydanie pozwolenia na budowę tymczasowego obiektu budowlanego składa się w: 1) postaci papierowej albo 2) formie dokumentu elektronicznego za pośrednictwem portalu e-Budownictwo. 1b. Minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa określi, w drodze rozporządzenia, wzór formularza wniosku o wydanie pozwolenia na budowę tymczasowego obiektu budowlanego, w tym w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, mając na względzie konieczność zapewnienia przejrzystości danych zamieszczanych przy jego wypełnianiu. 1c. Formularz wniosku, o którym mowa w ust. 1a, w formie dokumentu elektronicznego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego udostępnia na portalu e-Budownictwo. 2. W przypadku złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 1, inwestor może powstrzymać się od rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 7 oraz w art. 29 ust. 1 pkt 30a, do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę." Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko Wojewody, zgodnie z którym termin na złożenie wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 37a § 1 p.b., jest terminem prawa materialnego, nie podlegającym przywróceniu. Wypada w tym miejscu wyjaśnić, że o tym, jaki charakter ma dany termin, rozstrzyga obowiązująca regulacja prawna. Jeżeli termin dotyczy podjęcia czynności proceduralnej w toku postępowania administracyjnego, to jest to termin procesowy, podlegający przywróceniu na podstawie art. 58 i art. 59 k.p.a. Natomiast termin prawa materialnego to taki, z upływem którego następuje pozbawienie możliwości ukształtowania praw i obowiązków strony postępowania, a tym samym prowadzi on do utraty przez organ prawa do wykonywania kompetencji w danej sprawie. Termin prawa materialnego nie podlega przywróceniu. W konsekwencji do takich terminów nie mają zastosowania przepisy art. 58 i art. 59 k.p.a., regulujące przywracanie terminów procesowych, czyli terminów do podejmowania przez stronę określonych czynności o charakterze proceduralnym (procesowym) [por. wyrok NSA z 15.12.2020 r., II OSK 2095/20, CBOSA]. Podobnie w doktrynie jednym z wskazywanych kryteriów, które pozwala odróżnić terminy materialnoprawne od terminów procesowych, jest zdarzenie, w związku z którym rozpoczyna się bieg terminu. Przyjmuje się mianowicie, że jeśli owo zdarzenie ma miejsce w trakcie procesu, to termin ma z reguły charakter procesowy. Natomiast jeśli zdarzenie ma miejsce przed wszczęciem postępowania, to taki termin z dużym prawdopodobieństwem ma charakter terminu materialnego. Kolejnym wskazywanym kryterium rozróżnienia ww. terminów jest rodzaj (charakter) skutków wywoływanych ich upływem. Otóż, jeśli upływ danego terminu wywołuje bezpośrednio skutki materialnoprawne, to oceniany termin jest zwykle terminem materialnym. Taki termin jest też z reguły terminem nieprzywracalnym (por. M. Wincenciak, Przedawnienie w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 2019, ss. 80-84). W związku z tym należy zauważyć, że termin 180 dni zakreślony w art. 37a § 1 p.b. biegnie od dnia rozpoczęcia budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 7 p.b., określonego w zgłoszeniu – a więc nie jest on powiązany z żadnym toczącym się postępowaniem administracyjnym. Ponadto termin ten jest w istocie tożsamy z maksymalnym terminem określonym w art. 29 ust. 1 pkt 7 p.b., na jaki można posadowić tymczasowy obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem i przewidziany do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce, bez uzyskiwania pozwolenia na budowę, a jedynie na podstawie zgłoszenia. Jednocześnie w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że "[t]ymczasowy obiekt budowlany postawiony zgodnie z warunkami określonymi w art. 29 ust. 1 pkt 7, jednak nierozebrany lub nieprzeniesiony w inne miejsce przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, przestaje być obiektem budowlanym, którego budowa nie wymaga pozwolenia na budowę. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie, zgodnie z którym jeżeli tymczasowy obiekt budowlany będzie użytkowany w miejscu ustawienia w okresie dłuższym niż wskazany w art. 29 ust. 1 pkt 7, to budowa takiego obiektu wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę (por. w szczególności: wyroki NSA z 31 sierpnia 2017 r. II OSK 3053/15, 26 kwietnia 2023 r. II OSK 1462/20)" [wyrok WSA z 7.11.2024 r., II SA/Ol 498/24, CBOSA]. Innymi słowy, po upływie ww. terminu taki obiekt staje się tzw. samowolą budowlaną. Oznacza to, że bezskuteczny upływ terminu określonego w art. 29 ust. 1 pkt 7 p.b. – a co za tym idzie: także w art. 37a § 1 p.b. – wywołuje bezpośrednio skutki materialnoprawne. W konsekwencji należy uznać, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Wojewody trafnie wywiedziono, iż termin, o przywrócenie którego wystąpił inwestor w rozpoznawanej sprawie, wynikający z art. 37a p.b., jest terminem materialnoprawnym. Okres wskazany w tej regulacji jest bowiem czasem, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Inaczej rzecz ujmując, jeżeli wnioskodawca składa wniosek o pozwolenie na budowę z uchybieniem powyższego terminu, to nie może się on skutecznie domagać ukształtowania sytuacji prawnej zgodnie z treścią art. 37a p.b., czyli nie jest uprawniony do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę dla istniejącego tymczasowego obiektu budowlanego. Mając wszystko to na uwadze, należy stwierdzić, że wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku opartego na podstawie art. 37a p.b. nie zasługuje na uwzględnienie, z uwagi na charakter prawny tego terminu – jest on mianowicie terminem materialnoprawnym, a nie procesowym, i jako taki nie podlega przywróceniu. W konsekwencji wszystkie zarzuty skargi okazały się całkowicie chybione. Konkludując, Wojewoda zaskarżonym postanowieniem zasadnie utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta o odmowie przywrócenia terminu, o którym mowa w art. 37a ust. 1 p.b., gdyż to ostatnie postanowienie, pomimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a, skargę Spółki w całości oddalił.