II SA/Ol 498/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 listopada 2024 r. sprawy ze skargi R. Z. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych (koło młyńskie) oddala skargę. Postanowieniem z [...] r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji"), wstrzymał budowę koła młyńskiego o wysokości 34 m – osadzonego na słupowej konstrukcji nośnej (8 słupów) wspartych na platformie o wymiarach 21,0 m x 13 m, położonego na działce nr [...] obręb [...] miasto G., gmina miejska G., którego inwestorem jest R. Z. (dalej: "skarżący", "inwestor") , zamieszkały [...]. PINB podał, że w wyniku kontroli przeprowadzonej 4 maja 2023 r. na działce nr [...] ustalił, że znajduje się tam koło młyńskie (koło widokowe) o wysokości 34 m, osadzone na ośmiu słupach wspartych na platformie. Inwestor nie przedstawił dokumentów świadczących o legalności przedmiotowej budowy wymaganych na podstawie przepisów prawa budowlanego. Organ pierwszej instancji wskazał, że teren, na którym znajduje się działka objęty jest ochroną konserwatorską. Wobec powyższego, budowa ww. obiektu wymagała uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wydanego na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, którego inwestor również nie posiadał w trakcie budowy. W związku z powyższym, dnia 26 maja 2023 r. wszczęto postępowanie w sprawie samowolnej budowy przedmiotowego koła młyńskiego. Organ pierwszej instancji potwierdził 7 czerwca 2023 r., że przedmiotowy obiekt jest w takim samym stanie jak opisano w protokole z 4 maja 2023 r. PINB stwierdził, że wobec samowolnej budowy przedmiotowego obiektu, należy wstrzymać roboty budowlane do czasu zakończenia postępowania. PINB poinformował ponadto, że w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia, strony postępowania mogą złożyć wniosek o legalizację, który można wycofać na każdym etapie postępowania, do dnia wydania decyzji o legalizacji. W przypadku niezłożenia wniosku o legalizację, organ nadzoru wyda decyzję o rozbiórce przedmiotowego obiektu. Opłata legalizacyjna wyniesie 125.000 zł. Do czasu zakończenia postępowania naprawczego, nie można wykonywać żadnych robót budowlanych oraz użytkować samowolnie wybudowanego obiektu. W zażaleniu złożonym do Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "WINB", "organ odwoławczy"), inwestor stwierdził, że przedmiotowe "koło młyńskie" nie jest obiektem budowlanym, tylko urządzeniem mobilnym, które nosi nazwę: Przenośnik kabinowy o ruchu obrotowym, przeznaczony do celów rekreacyjno-rozrywkowych. Jest to urządzenie wolnostojące niezwiązane z żadnym budynkiem, czy obiektem budowlanym, niezwiązane w żaden sposób z gruntem. Platforma jest demontowanym podestem użytkowym rozkładanym na czas funkcjonowania urządzenia. Koło młyńskie jest urządzeniem mobilnym, przystosowanym do wielokrotnego demontażu i montażu, funkcjonującym sezonowo, zwykle w okresie letnim. W związku z tym, "koło młyńskie" jest urządzeniem niewymagającym ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia budowy, a jego eksploatacja w danej lokalizacji odbywa się na podstawie decyzji Prezesa Urzędu Dozoru Technicznego. Jest to urządzenie transportu bliskiego wymagające doraźnego badania eksploatacyjnego związanego z jego montażem i demontażem. Z tego względu, naliczenie przez PINB opłaty legalizacyjnej oraz wydanie zakazu użytkowania jest nieuzasadnione. Urządzenie znajduje się poza granicą projektowanej strefy "B" częściowej ochrony konserwatorskiej. Urządzenie zostało zmontowane i dopuszczone do użytkowania przez inspektora UDT w dniu 28 kwietnia 2023 r. WINB postanowieniem z [...] r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podał, że Starosta G., decyzją z [...] r., zgłosił sprzeciw w sprawie zgłoszenia z 29 marca 2023 r. dotyczącego budowy tymczasowego lunaparku z infrastrukturą urządzenia i obiektów budowlanych, w tym urządzenie Koło Młyńskie. Planowany termin rozpoczęcia inwestycji został określony na 30.04.-30.10.2023 r. Tymczasem inwestor przed dokonaniem skutecznego zgłoszenia wykonał całą inwestycję. W związku z powyższym, organ administracji budowlanej zobligowany był wydać sprzeciw. Decyzja stała się ostateczna z dniem 29 czerwca 2023 r. WINB stwierdził, że w sprawie sporna pozostaje kwalifikacja prawna obiektu. Podkreślił, że art. 29 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682), dalej jako "P.b." przewiduje, że obiekt tymczasowy musi być przewidziany do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od określonego w zgłoszeniu dnia rozpoczęcia budowy. Przytoczył też definicję takiego obiektu, zawartą w art. 3 pkt 5 tej ustawy. Zauważył, że jeśli tymczasowy obiekt budowlany będzie użytkowany w miejscu ustawienia w okresie dłuższym niż 180 dni, to będzie to wymagało decyzji o pozwoleniu na budowę. Wybudowanie obiektu tymczasowego bez zgłoszenia (na okres 180 dni) lub pozwolenia na budowę (na okres powyżej 180 dni), wywołuje zatem takie same konsekwencje, gdyż obiekt taki wybudowany jest samowolnie. Wskazano, że Koło Młyńskie jest posadowione na powierzchni gruntu na fundamencie betonowym stanowiącym podbudowę stabilizującą skrzynie balastowe. Sposób posadowienia, o ile jest procesem odwracalnym, uniemożliwia jego swobodne przemieszczanie. Obiekt jest posadowiony na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przemieszczenie lub przesunięcie na inne miejsce. Naruszenie przez skarżącego obowiązku określonego w art. 28 P.b. skutkowało zastosowaniem art. 48 P.b. WINB zaznaczył, że przed posadowieniem przedmiotowego obiektu inwestor nie uzyskał skutecznego zgłoszenia organu administracji architektoniczno-budowlanej. Tym samym, inwestor przystępując do użytkowania przedmiotowego obiektu był w pełni świadomy realizacji samowoli budowlanej. Organ odwoławczy zauważył, że inwestycja, która wymagała m.in. pozwolenia konserwatora zabytków i decyzji o warunkach zabudowy, wymagała również pozwolenia na budowę (m.in. z uwagi na obowiązującą na tym terenie ochronę konserwatorską stosownie do art. 29 ust. 7 w zw. z art. 39 ust. 1 Pr.bud.). WINB dodał, że w dacie wydania zaskarżonego postanowienia przedmiotowy obiekt istniał 180 dni, licząc od nieskutecznego zgłoszenia i od czynności kontrolnych PINB. W skardze, złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, skarżący zarzucił : 1) naruszenie przepisów proceduralnych: a) art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572), dalej jako "k.p.a.", polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia PINB z 22 grudnia 2023 r. w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowego postanowienia w całości; b) art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego, rzetelnego oraz pełnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a w konsekwencji oparcie zaskarżonego rozstrzygnięcia na błędnych ustaleniach faktycznych, a w szczególności przyjęcie, że położenie nieruchomości nr ew. 535/4 w Giżycku w strefie ochrony konserwatorskiej przesądza o obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dla potrzeb realizacji koła młyńskiego w tym miejscu, a także bezpodstawne uznanie, że obiekt wymaga jedynie uzyskania pozwolenia na budowę i jako taki nie może podlegać zgłoszeniu; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego: a) art. 3 pkt 5 P.b., poprzez błędną interpretację definicji ustawowej obiektu tymczasowego, tym samym bezpodstawne uznanie, że koło młyńskie wymaga tylko i wyłącznie uzyskania pozwolenia na budowę i nie może podlegać zgłoszeniu w sytuacji, gdy nie jest to obiekt trwale związany z gruntem oraz jego użytkowanie ograniczone będzie do 180 dni, a jednocześnie stanowi urządzenie rozrywkowe; b) art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b., poprzez uznanie, że inwestycja w postaci koła młyńskiego została wykonana bez wymaganego w tej sytuacji pozwolenia na budowę, w sytuacji, gdy obiekt ten mógł być realizowany na podstawie zgłoszenia robót, a jego brak skutkuje tzw. samowola zgłoszeniową (art. 48 ust. 1 pkt 2 P.b.); c) art. 29 ust. 1 pkt 7 P.b., poprzez uznanie, że nie było przesłanek do zastosowania tego przepisu jako podstawy posadowienia koła młyńskiego, podczas gdy nawet judykaty przywołane przez organ w uzasadnieniu potwierdzają taką możliwość. W związku z powyższymi zarzutami, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia w całości – jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie z ostrożności procesowej o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie na rzecz skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto, skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Postanowieniem z 2 sierpnia 2024 r., Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. (§ 2). Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Oznacza to, że w przypadku skargi na takie postanowienie organu administracji publicznej skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Z akt sprawy wynika bezspornie, że na ww. działce skarżący posadowił koło młyńskie o wysokości 34 m, osadzone na słupowej konstrukcji nośnej (8 słupów) wspartych na platformie o wymiarach 21,0 m x 13,0 m, położone na działce nr [...] obręb [...] miasto G., gmina miejska G. i jak ustalił organ, koło młyńskie nie zostało usunięte z działki do dnia wydania postanowienia przez ten organ ([...]) i znajdowało się tam także 30 kwietnia 2024 r. W tej sytuacji prawidłowo organy nadzoru budowlanego zastosowały art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. Zgodnie z tym przepisem organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wbrew stanowisku skarżącego, w opisanym stanie faktycznym nawet uznanie przedmiotowego koła młyńskiego za "obiekt tymczasowy" w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b., którego posadowienie wymagałoby uprzedniego zgłoszenia Staroście (stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 7), nie skutkowałoby uznaniem, że nie ma zastosowania art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. Zgodnie z art. 3 pkt 3 P.b., przez tymczasowy obiekt budowlany należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe. Stosownie natomiast do art. 29 ust. 1 pkt 7 nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce - w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. W art. 3 pkt 5 zostały wyróżnione dwa rodzaje tymczasowych obiektów budowlanych. Pierwsze z nich to obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub do rozbiórki. Po drugie, jest nim obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem. Katalog tymczasowych obiektów budowlanych nie jest zamknięty i w każdej sprawie należy dokonać, mając na uwadze cechy danego obiektu, indywidualnej oceny, czy może on być zakwalifikowany jako tymczasowy obiekt budowlany (zob. wyrok NSA z 15.12.2022 r. II OSK 2160/21; wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaliczenie obiektu budowlanego, jako tymczasowego, do pierwszej kategorii obiektów zależy od zamiaru inwestora, który zakłada, że okres jego użytkowania w danym miejscu będzie krótszy niż trwałość techniczna i przewiduje jego przeniesienie w inne miejsce lub rozbiórkę. Skarżący twierdzi, że jego zamiarem było czasowe posadowienie przedmiotowego koła młyńskiego. Jak wynika z postanowień umowy dzierżawy nieruchomości z [...] r. zawartej pomiędzy Gminą Miejska G. i skarżącym (m.in. § 1 ust. 1 i 2, § 3 ust. 2, 3, 6, 19), została ona zawarta na okres 15 lat (od 1 września 2021 r. do 1 września 2036 r.), z przeznaczeniem działki na organizację i funkcjonowanie lunaparku (wesołego miasteczka). Skarżący zobowiązany został do wykorzystywania nieruchomości wyłącznie w sposób zgodny z koncepcją zagospodarowania nieruchomości stanowiącą załącznik do umowy (plan lunaparku) i z wizualizacją określającą standard zagospodarowania, również określoną w załącznikach do umowy. Zagospodarowanie nieruchomości przez inwestora miało nastąpić w nieprzekraczalnym terminie 18 miesięcy od daty zawarcia umowy, z wyłączeniem usytuowania i zapewnienia funkcjonowania urządzenia "Młyńskie Koło", które nastąpi w terminie 36 miesięcy od daty zawarcia umowy. Zasadniczo nie dopuszczono możliwości zmiany zagospodarowania nieruchomości wynikającego z załącznika do umowy. Inwestor ponadto zobowiązał się utrzymywać przedmiot dzierżawy w taki sposób, aby zapewnić ciągłość świadczenia usług związanych z określonym w umowie przeznaczeniem nieruchomości każdorazowo w miesiącach maj – wrzesień, z wyjątkiem sytuacji nadzwyczajnych obejmujących siłę wyższą oraz stan epidemiczny. Skoro umowa dzierżawy z przeznaczeniem na funkcjonowanie na tym terenie lunaparku została zawarta na 15 lat, to niewiarygodne jest, aby rzeczywiście przedmiotowe koło młyńskie było przewidziane do rozbiórki, zaś jego przemieszczenie na terenie działki wykluczają zapisy umowy (§ 3 ust. 2, 4 i 6). Nadto, w decyzji z [...] r., Starosta G. podał, że skarżący złożył 29 marca 2023 r. zgłoszenie zamiaru budowy m.in. Koła Młyńskiego, określając ten obiekt jako obiekt tymczasowy i wskazał planowany termin rozpoczęcia inwestycji na 30 kwietnia 2023 r. Termin, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 7 P.b., upłynął więc 27 października 2023 r., a bezsporne jest, że do 30 kwietnia 2024 r. ww. Koło Młyńskie nadal pozostawało na działce. Ww. przepis jednoznacznie uzależnia możliwość poprzedzenia budowy (wykonania) obiektu tymczasowego zgłoszeniem od rozebrania lub przeniesienia tego obiektu w inne miejsce nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Nie ma przy tym znaczenia przyczyna, dla której inwestor nie usunął przedmiotowego obiektu w tym terminie. Istotne jest, że przedmiotowe Koło Młyńskie znajdowało się na działce po upływie 180 dni od określonego w zgłoszeniu dnia rozpoczęcia jej budowy. W takiej sytuacji wyjątek od zasady określonej w art. 28 ust. 1 P.b. (to jest rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę), nie mógł mieć zastosowania. Tymczasowy obiekt budowlany postawiony zgodnie z warunkami określonymi w art. 29 ust. 1 pkt 7, jednak nierozebrany lub nieprzeniesiony w inne miejsce przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, przestaje być obiektem budowlanym, którego budowa nie wymaga pozwolenia na budowę. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie, zgodnie z którym jeżeli tymczasowy obiekt budowlany będzie użytkowany w miejscu ustawienia w okresie dłuższym niż wskazany w art. 29 ust. 1 pkt 7, to budowa takiego obiektu wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę (por. w szczególności: wyroki NSA z 31.08.2017 r. II OSK 3053/15, 26.04.2023 r. II OSK 1462/20). Zauważyć również należy, że przedmiotowe Koło Młyńskie nie spełnia przesłanki nietrwałego związania z gruntem. Jak przypomniał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 czerwca 2022 r. II OSK 1264/21, w świetle utrwalonego orzecznictwa cecha "trwałego połączenia z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu budowlanego na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przemieszczenie lub przesunięcie w inne miejsce (por. wyroki NSA z 21.12.2021 r. II OSK 125/19 i 19.12.2018 r. II OSK 697/18). O tym, czy dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem decyduje nie tylko metoda i sposób związania go z gruntem, lecz także sama wielkość takiego obiektu, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagające zapewnienia jego stabilizacji (por. wyroki NSA z: 27.10.2021 r. II OSK 3707/18; 27.05.2021 r. II OSK 2549/18; 20.08.2020 r. II OSK 1630/18). Analizując zagadnienie przez pryzmat zapewnienia stateczności obiektu, nie sposób przyjąć, aby Koło Młyńskie mogło być nietrwale związane z gruntem. Brak trwałego związania z gruntem prowadziłby bowiem do ryzyka przewrócenia lub przesunięcia koła pod wpływem działania wiatru, co przy uwzględnieniu jego rozmiarów i masy stanowiłoby niewątpliwie poważne zagrożenie. Z uwagi na powyższe, bez znaczenia pozostaje to, że zgodnie z art. 29 ust. 7 pkt 2 P.b., roboty budowlane, o których mowa w ust. 1-4, wykonywane na obszarze wpisanym do rejestru zabytków - wymagają dokonania zgłoszenia, a nie pozwolenia na budowę. Uwzględniając powyższe, prawidłowo PINB wydał postanowienie o wstrzymaniu budowy na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. W uzasadnieniu tego postanowienia, zgodnie z ust. 3 art. 48, poinformował skarżącego o prawie do złożenia wniosku o legalizację, wskazał termin na dokonanie tej czynności (30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy) i wysokość opłaty legalizacyjnej (125.000 zł), a także że w przypadku złożenia wniosku o legalizację organ nadzoru budowlanego nakłada, w drodze postanowienia, obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów legalizacyjnych. Wyjaśnić należy, że kwestia ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej jest rozstrzygana w postępowaniu zakończonym postanowieniem, o którym mowa w art. 49 ust. 2a P.b. Na postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej przysługuje zażalenie (art. 49 ust. 2b). Przedwczesna byłaby więc ocena Sądu odnośnie do prawidłowości wskazania przez organy nadzoru budowlanego wysokości opłaty legalizacyjnej. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.