II SAB/Kr 228/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Piotr Fronc po rozpoznaniu w dniu,8 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. L. na bezczynność Prezydenta Miasta Krakowa w związku z niewykonaniem zadań związanych z odwodnieniem drogi skargę oddala Pismem z dnia 24 sierpnia 2022 r. K. L. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Prezydenta Miasta Krakowa w związku z niewykonaniem zadań związanych z odwodnieniem drogi. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że organ nie wykonał czynności nakazanej prawem tj. obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a określonego w treści § 59 w związku z § 22 ust. 3 pkt 3 i 7 uchwały nr CIII/1384/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 czerwca 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Grębałów-Lubocza", w związku z art. 7 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 2a ust. 2 oraz art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w związku z art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane, w związku z § 106 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie, to jest obowiązku utrzymania publicznej drogi gminnej w należytym stanie technicznym pod względem jej odwodnienia, w tym obowiązku wybudowania kolektora opadowego przy ul. [...] w K. . Odpowiednie zastosowanie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do skargi na niewykonywanie czynności nakazanych prawem albo przez podejmowanie czynności prawnie lub faktycznie naruszające prawa osób trzecich oznacza, że legitymację skargową do wniesienia skargi na podstawie art. 101 a ustawy o samorządzie gminnym będzie miał każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone brakiem określonych działań ze strony organów gminy. Skarżąca stwierdziła, że jest właścicielką nieruchomości o nr ewid. [...] obr. [...] N. H. w K. . Najbliższą drogą publiczną (gminną) w stosunku do nieruchomości jest ulica [...], która ani w chwili zakupienia domu, ani obecnie nie posiada żadnego systemu odwodnienia. W dacie nabywania nieruchomości, o której mowa powyżej, na terenie obszaru określanego jako "Grębałów - Lubocza", obowiązywał już akt prawa miejscowego, jakim jest uchwała nr CIII/1384/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 czerwca 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Lubocza. Wedle postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego natomiast - którego wykonanie powierzono Prezydentowi Miasta Krakowa na podstawie § 59 tej uchwały - we wszystkich istniejących i planowanych ulicach należy przewidzieć lokalizację kolektorów opadowych, do których winny być odprowadzane wody opadowe zarówno z pasa drogowego jak i przynależnej zlewni. Ponadto, w treści planu wskazano, że tereny istniejącej zabudowy zagrożone lokalnymi podtopieniami wymagają w pierwszej kolejności budowy kanalizacji opadowej. Fakt ten w zestawieniu z faktem braku jakiegokolwiek odwodnienia ulicy [...] - powoduje, że od 2011 r. nieruchomość skarżącej jest stale zalewana wodami opadowymi z kierunku ulicy [...]. Bez wątpienia zatem, wskutek bezczynności Prezydenta Miasta Krakowa w zakresie wykonania obowiązku odwodnienia ulicy [...], doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej. Niezależnie od powyższego obowiązek odwodnienia drogi nie wynika tylko i wyłącznie z omówionych powyżej postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Prezydent Miasta Krakowa pełni bowiem rolę zarządcy drogi gminnej, a tym samym inwestora w procesie budowlanym, który jest obowiązany dbać o stan techniczny obiektu budowlanego. W konkluzji skarżąca wniosła o nakazanie organowi, aby wykonał niezbędne czynności prowadzące do budowy kolektora opadowego przy ul. [...] w K. na koszt i ryzyko gminy. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa wniósł o jej odrzucenie bądź oddalenie. Organ wskazał, że pismem z dnia 9 października 2018 r. została pozytywnie zaopiniowana wariantowa koncepcja odwodnienia terenu osiedli: G. , L. , Ł. , K. , opracowana na zlecenie Gminy Miejskiej Kraków. Następnie pismem z dnia 7.12.2020 r. została zaopiniowana pozytywnie koncepcja odprowadzenia wód deszczowych ze zlewni zawartej między ul. [...], [...] do nr [...]. Następnie, pismem z dnia 22.04.2022 r. zostały wydane ogólne warunki i wytyczne do projektowania odwodnienia w ramach opracowania pn: "Aktualizacja wariantowej koncepcji odwodnienia terenów osiedli G. , L. , Ł. , K. ". Następnie w dniu 23.12.2021r. zarządzeniem nr 3795/2021 Prezydenta Miasta Krakowa powołano Zespół zadaniowy ds. problemów powodziowych mieszkańców miasta. Na przestrzeni tego roku odbywały się spotkania zespołu zadaniowego w trakcie których zostały przedstawione wszystkie lokalizacje, gdzie dochodzi do podtopień, w tym m.in. posesji przy ulicy [...] (zestawienie problematycznych lokalizacji stanowi załącznik do maila -stan na 7.06.2022r.). Wykonanie odwodnienia ulicy [...] związane jest z wprowadzeniem do budżetu Miasta Krakowa zadania inwestycyjnego pn:" Rozbudowa ulicy [...]". Niemniej jednak rozbudowa ulicy [...] wraz z wykonaniem odwodnienia będzie możliwa przy równoczesnym wykonaniu przez KEGW zbiornika retencyjnego, którym będzie odbiornik dla wód opadowych z ulicy [...]. Wyjaśniając cały proces historyczny i stan faktyczny dotyczący odwodnienia oraz wybudowania kolektora opadowego przy ul. [...] w Krakowie organ poinformował, że od dnia 7 sierpnia 2010r. na omawianym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Grębałów - Lubocza", uchwalony uchwałą Rady Miasta Krakowa nr CIII/1384/10 z dnia 9 czerwca 2010 r. Przed wejściem w życie ww. planu wydana została decyzja z dnia 21 marca 2006 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji pn. "Budowa pięciu domów jednorodzinnych wolnostojących z drogą i wjazdem na działkę, na części działki nr [...] oraz działce nr [...] obr. [...] N. H. przy ul. [...] w K. ". W załączniku numer 1 do ww. decyzji w pkt. II.2.a wyliczeniu drugim dotyczącym warunków w zakresie ochrony środowiska - pod względem ochrony wód i gospodarki wodnej, ustalono sposób zagospodarowania wód opadowych następującym zapisem: "Zagospodarowanie wód opadowych na terenie przeznaczonym pod przyszłą inwestycję nie może naruszać stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz powinno zapewnić ochronę wód zgodnie z art. 29 ust-1 pkt 1, art. 8 Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r. Rozważyć możliwość odprowadzenia wód opadowych w sposób zorganizowany". Dodatkowo w treści załącznika Nr 1 pkt. II.4.C w wyliczeniu drugim zastrzeżono, że: "Zagospodarowanie wód opadowych na terenie inwestycji jest możliwe pod warunkiem zapewnienia ochrony interesów osób trzecich". Powyższe zapisy zostały sformułowane na podstawie obowiązujących na dzień wydania decyzji WZ przepisów ustawy prawo wodne w odniesieniu do terenu objętego wnioskiem, a z ich treści, wobec nie zastrzeżenia dodatkowych wymagań lub ograniczeń, nie można wywieść obowiązku "przejęcia wód opadowych z działek sąsiednich" , niezależnie od ich statusu i położenia. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że treść decyzji z dnia 21 maca 2006 r., w uzasadnieniu rozstrzygnięcia oraz szczegółowych warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zawartych w załączniku Nr 1, nie zawiera warunków odnoszących się do zasad i sposobu zagospodarowania wód opadowych poprzez umożliwienie ich swobodnego spływu na teren inwestycji. Kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie i jej zgodności z warunkami technicznobudowlanymi są rozstrzygane w odrębnym postępowaniu zainicjowanym wnioskiem inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę, W oparciu o ww. decyzję WZ, w dniu 8 maja 2007 r. wydana została decyzja PMK zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego; "Budowa 5-ciu domów jednorodzinnych wolnostojących (każdy z dwoma lokalami mieszkalnymi) z wewnętrznymi instalacjami wod.-kan., elektryczną, gazową, wjazd z ulicy i wewnętrza droga dojazdowa zlokalizowanych na działce nr [...], zjazd z działki nr [...] obr. [...] N. H. przy ul. [...]". Stała się ona ostateczna z dniem 8 czerwca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 259 - zwanej dalej "P.p.s.a."), zakresem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne objęto orzekanie w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, wymienione w art. 3 § 2 oraz 2a P.p.s.a. Kontrolą objęto również bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy przy wydawaniu aktów stosowania prawa (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). Przepis art. 3 § 3 P.p.s.a. dopuszcza możliwość określenia przez ustawodawcę innych rodzajów spraw podlegających kognicji sądów administracyjnych. K. L. wywiodła w niniejszej sprawie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Krakowa w związku z niewykonaniem zadań związanych z odwodnieniem drogi, które to zadania w opinii skarżącej wynikając bezpośrednio z przepisów prawa to jest § 59 w związku z § 22 ust. 3 pkt 3 i 7 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 9 czerwca 2010 r. nr CIII/1384/10 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Grębałów-Lubocza". W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania tej skargi, kwestie decydujące o dopuszczalności skargi wywiedzionej na zasadzie art. 101a ust. 1 w zw. z art. 101ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm; dalej u.s.g..). Przepis art. 3 § 3 P.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Takim przepisem szczególnym jest niewątpliwie art. 101a ust. 1 u.s.g.", zgodnie z którym przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. W myśl art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skargę na bezczynność organów gminy, w warunkach przepisu art. 101a ust. 1 u.s.g., może zatem wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Podmiotem legitymowanym jest każdy, kto może wykazać, że w wyniku bezczynności organu gminy został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Interes prawny powinien być aktualny i realny, osobisty (własny, indywidualny) oraz dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej określonego podmiotu. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego skargę musi cechować się bezpośredniością, aktualnością i realnością. Przy skardze wnoszonej w trybie art. 101a u.s.g. bezczynność organu gminy musi więc rzeczywiście naruszać istniejący w jej dacie interes prawny strony skarżącej. Każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. czy w trybie art. 101a u.s.g., musi wykazać, że w tym konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną, tj. opartą na konkretnym przepisie prawa (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a skarżoną przezeń uchwałą czy bezczynnością w jej podjęciu, polegający na tym, że akt ten bądź bezczynność bezpośrednio ingeruje w sferę jego własnych praw lub obowiązków (zob. wyrok WSA w Gdańsku, II SAB/Gd 124/20, lex nr 3163372). Tylko bezpośrednie i realne naruszenie tak rozumianego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania przez sąd zaskarżonej uchwały lub zaskarżonej bezczynności, tj. oceny ich zgodności z prawem. Kwestionując bezczynność w trybie art. 101a ust. 1 u.g.n. trzeba zatem dowieść, że niewykonywanie przez organ gminy czynności nakazanych prawem, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych prawem gwarantowanych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Podkreślenia wymaga również, że o obowiązku wykonania pewnych zadań, czynności przez organ gminy, którego naruszenie może być postrzegane jako bezczynność w rozumieniu art. 101 a ust. 1 u.s.g. można mówić tylko wtedy, gdy faktycznie taki obowiązek przewiduje przepis prawa. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że w treści § 22 ust. 3 pkt 3 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 9 czerwca 2010 r. nr CIII/1384/10 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Grębałów - Lubocza" ustalono następujące zasady odprowadzania wód opadowych i roztopowych: (...) 3) we wszystkich istniejących i planowanych ulicach należy przewidzieć lokalizację kolektorów opadowych, do których winny być odprowadzane wody opadowe zarówno z pasa drogowego jak i przynależnej zlewni. Literalnie odczytując ten przepis wskazać przyjdzie, że w jego treści wyraźnie zaznaczono, że "należy przewidzieć lokalizację kolektorów opadowych", zatem nie był to nakaz powinnego zachowania przewidziany dla organu, a jedynie pozostawiona możliwość budowy i lokalizacji kolektorów opadowych. Trudno zatem w tej sytuacji stwierdzić, że przepis prawa przewidział obowiązek działania w tym zakresie Prezydenta Miasta Krakowa. Takie sformułowanie przepisu uchwały pozostawia organom pewną alternatywę i opcję, która może zostać spełniona, ale z drugiej strony nie ma takiego wymogu. Co więcej pamiętać należy, że jednym z podstawowych warunków koniecznych do uwzględnienia skargi wniesionej na bezczynność organu gminy w trybie art. 101a u.s.g. jest istnienie normy prawnej nakazującej organowi gminy wykonanie określonych czynności. Musi zatem istnieć ustawowy obowiązek do podjęcia przez organ określonych czynności, aby można było mówić - w razie jego niewykonania - o bezczynności organu. Niezasadna będzie natomiast skarga w sytuacji, gdy organ uchwałodawczy ma jedynie możliwość, a nie obowiązek podjęcia stosownej uchwały czy stosownej czynności (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 1131/18). Analizując treść art. 101 a u.s.g. dodać należy, że chodzi w nim o czynności nakazane prawem, a więc nie o czynności faktyczne polegające na budowie infrastruktury, jak w niniejszej sprawie chce tego skarżąca (por. postanowienie WSA w Krakowie z dnia 20 kwietnia 2010 r. sygn. akt I SAB/Kr 1/10). Reasumując stwierdzić zatem należy, że nie można uznać, że uchwała nałożyła na Prezydenta Miasta Krakowa obowiązek wykonania odwodnienia ulicy [...]. Zatem skarga wniesiona w trybie art. 101a ustawy o samorządzie gminnym w sprawie niniejszej, wobec braku prawnego unormowania, z którego wynikałby obowiązek podjęcia przez organ żądanego działania- podlegała oddaleniu. Mając na uwadze wyżej wskazane okólności sąd na zasadzie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.