II SAB/Bd 106/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Jarosław Wichrowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 lutego 2023 r. sprawy ze skargi D. S. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Wnioskami z dni 12 stycznia 2022 r., 25 maja 2022 r. oraz 29 maja 2022 r. D. S. (skarżący), zwrócił się za pośrednictwem platformy ePUAP do Prezydenta Grudziądza o udostępnienie informacji publicznej. Pismem z dnia 19 stycznia 2022 r. organ odpowiedział na wniosek z 12 stycznia 2022 r. We wniosku z 25 maja 2022 r. skarżący zwrócił się "o udzielenie odpowiedzi na następujące pytania: 1) pozyskane przez gminę finansowanie zewnętrzne, ze wskazaniem źródeł i konkretnych kwot oraz wskazaniem celu, w roku 2021 oraz w pierwszym kwartale roku 2022, 2) liczba mieszkańców gminy w dniu 31-12-2021 oraz na koniec pierwszego kwartału 2022 r., 3) wartość udziału własnego w inwestycjach z pkt 1. i źródeł jego pochodzenia, 4) ilość postępowań bezprzetargowych zleconych z wolnej ręki w roku 2021 oraz w pierwszym kwartale 2022 roku (chodzi o listę kontrahentów, cel wydatku oraz wartość), 5) całkowita wartość wydatków poniesionych w związku z obsługą prawną urzędu, liczba umów zawartych przez gminę (niezależnie od formy) w tym zakresie, podział kosztów ze względu na kategorie tych wydatków, proszę również o przysłanie kopii wszystkich umów związanych z obsługą prawną, z informacją o celu ich zawarcia w przypadku, gdy zawarto więcej umów niż jedną niezależnie od ilości kontrahentów." Pismem z dnia 8 czerwca 2022 r. Prezydent Miasta Grudziądza odpowiedział na wnioski z dni 25 maja 2022 r. oraz 29 maja 2022 r. W piśmie wskazał, że służą one wyłącznie zaspokojeniu indywidualnych i prywatnych potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów osobistych. W ocenie organu stanowi to nadużycie prawa uzasadniające załatwienie sprawy w formie zwykłego pisma. Organ przywołał, że wnioski skarżącego wynikają z niskich pobudek i mają na celu szykanowanie przedstawicieli gminy-miasta Grudziądz z przekroczeniem dopuszczalnej prawem krytyki i wolności słowa. Dalej przywołał, że skarżący za pośrednictwem portali społecznościowych dopuszcza się wypowiedzi obelżywych względem Prezydenta Miasta Grudziądz (organ zacytował przykłady tych wypowiedzi), a nadto wielokrotnie przedstawia w tych portalach dane w sposób wybiórczy, sugerujący nieprawdę, mając na celu poniżanie przedstawicieli władz publicznych. Organ stwierdził, że skarżący pozostaje z nim w konflikcie a kolejne wnioski o udzielenie informacji publicznej mają na celu wyłącznie zaspokojenie interesu prywatnego i nie służą interesowi publicznemu, stanowiąc jednocześnie nadużycie uprawnienia regulowanego ustawą o dostępie do informacji publicznej. Niezależnie od powyższego Prezydent wskazał, że treści jawnych informacji oświadczeń majątkowych są publikowane na bieżąco w Biuletynie Informacji Publicznej. Pismem z dnia 20 lipca 2022 r. D. S. zaskarżył do WSA w Bydgoszczy bezczynność Prezydenta Miasta Grudziądza w sprawie wniosków o udostępnienie informacji publicznej z dnia 12 stycznia 2022 r. oraz 25 i 29 maja 2022 r. Zarzucił naruszenie art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudostępnienie wnioskowanej informacji w terminie ustawowo przewidzianym. Zarzucił nadto naruszenie art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez naruszenie wynikającego z tych przepisów prawa człowieka do informacji. Skarżący wniósł o stwierdzenie, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do niezwłocznego udostępnienia wnioskowanej informacji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do kompletności informacji udostępnionej na wskazanych stronach Biuletyny Informacji Publicznej. W kontekście wniosków z 25 i 29 maja 2022 r. skarżący podniósł, że o ile organ nie zaprzeczył, iż wnioski dotyczą informacji publicznej, to nie udostępnił jej, bezpodstawnie powołując się na osobisty cel pozyskania tej informacji i z uwagi na domniemany konflikt skarżącego z Prezydentem Miasta Grudziądza. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wobec wniosku z dnia 12 stycznia 2022 r. Prezydent wskazał, że żądana informacja udostępniona została w Biuletynie Informacji Publicznej, o czym skarżący został poinformowany wraz ze wskazaniem odnośnych linków BIP. Co do wniosków z 25 i 29 maja 2022 r. organ powielił treść odpowiedzi udzielonej pismem z 8 czerwca 2022 r., podtrzymując swoje stanowisko co do nadużywania przez skarżącego prawa do informacji publicznej z uwagi na niskie pobudki, jakimi się kieruje realizując to prawo. Okoliczność pozostawania Prezydenta Miasta Grudziądza w konflikcie ze skarżącym organ uargumentował przykładami wypowiedzi skarżącego na portalach społecznościowych dotyczących organu, w jego ocenie przekraczających granicę dozwolonej krytyki. Załączył jednocześnie do odpowiedzi na skargę skany tych wypowiedzi z portali społecznościowych, a nadto skan postanowienia Sądu Rejonowego w Grudziądzu uchylającego postanowienie Prokuratora Rejonowego w Grudziądzu umarzające dochodzenie w przedmiocie popełnienia przez skarżącego czynu określonego w art. 255 § 3 Kodeksu karnego (publiczne pochwalanie przestępstwa). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana w oparciu o kryterium legalności, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Pojęcie bezczynności wiąże się z sytuacją, gdy organ - będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy - nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że sprawa zarejestrowana pod niniejszą sygnaturą (II SAB/Bd 107/22) odnosi się do skargi w zakresie, w jakim dotyczy ona wniosku z dnia 25 maja 2022 r. Zarzucana bezczynność organu w zakresie dwóch pozostałych wniosków (z 12 stycznia 2022 r. i 29 maja 2022 r.) stanowi przedmiot kontroli w sprawach zarejestrowanych pod sygnaturami odpowiednio II SAB/Bd 105/22 i II SAB/Bd 107/22. W kontrolowanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U z 2020 r., poz. 2176 – dalej "u.d.i.p."). Ustawa ta reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, jak i procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Formy aktywności organu wobec wniosku o udostępnienie informacji publicznej wynikają wprost z przepisów u.d.i.p. Ustawa stanowi, że jeżeli adresat wniosku dysponował żądaną informacją, winien on - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - udostępnić tę informację bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli natomiast informacja publiczna nie mogła być udostępniona w tak ustalonym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie określonych we wniosku, i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona, bądź też postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ma miejsce w sytuacji, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), tj. gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), lub przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Również w wypadku ustalenia, że żądana informacja jest informacją publiczną o charakterze przetworzonym, a wnioskodawca - pomimo wezwania - na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie wykazał, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, wówczas prawidłową formą załatwienia wniosku jest wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Natomiast w formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują. W kontrolowanej sprawie w reakcji na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakreślonym żądaniem zakresie organ wystosował do skarżącego pismo informujące o tym, że żądana informacja, choć w istocie publiczna (vide: pierwsze zdanie argumentacji pisma), nie zostanie mu udostępniona z uwagi na to, że wniosek złożony został w warunkach nadużycia prawa do informacji publicznej. Załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej w formie zwykłego pisma (nie mającego cech decyzji odmownej), w sytuacji, gdy udostępnienia tej informacji odmówiono, stanowi działanie wbrew regulacjom u.d.i.p. W ocenie Sądu w katalogu przesłanek odmowy udostępnienia informacji publicznej, obligujących organ do powzięcia rozstrzygnięcia w formie decyzji zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., znajduje się również odmowa udostępnienia informacji z uwagi na to, że wnioskujący – choć domaga się informacji posiadającej w ocenie organu walor informacji publicznej – czyni to w warunkach nadużycia prawa do dostępu do informacji publicznej. Wyjaśnić i dopowiedzieć w tym miejscu też należy, a to w kontekście uwzględniania w ogóle motywacji wnioskodawcy w jego żądaniu udostępnienia informacji publicznej, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego funkcjonuje pogląd dopuszczający możliwość stosowania konstrukcji nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej. Nadużywanie publicznego prawa podmiotowego ma miejsce wówczas, gdy jakiś podmiot podejmuje prawnie dozwolone działania dla osiągnięcia celów innych niż przewidziane przez ustawodawcę. Takie działanie lub zaniechanie jest wprawdzie zachowaniem podmiotu "mającego prawo", ale nie służy społecznie uzasadnionym interesom tego podmiotu (H. Knysiak-Molczyk, Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym). Nadużycie prawa definiowane jest więc jako wykorzystywanie tego prawa w sposób, który nie jest zgodny z założeniami aksjologicznymi leżącymi u jego podstaw (A. Piskorz-Ryń (w:) G. Szpor, A. Piskorz-Ryń (red.), Jawność i jej ograniczenia. Dostęp i wykorzystywanie. Tom V, 2015, wyd. el./Legalis). W kontekście prawa dostępu do informacji publicznej nadużycie prawa definiuje się więc jako próbę korzystania z instytucji dostępu do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest w szczególności prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawności funkcjonowania administracji i innych organów (zob.: J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej (w:) J. G., R. Hauser i J. T., Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Naczelny Sąd Administracyjny, Warszawa 2005 r., s. 146-147; wyrok NSA z 16 października 2015 r., I OSK 1992/14; wyrok NSA z 23 listopada 2016 r., I OSK 1601/15; wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., I OSK 2642/16, dostępne jw.). Sąd powyższą konstrukcję dostrzega, ale w ramach niniejszego postępowania nie jest uprawniony do oceny prawidłowości jej zastosowania przez Prezydenta Miasta Grudziądza, o czym w dalszej części uzasadnienia. W niniejszej sprawie podstawą odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji było stwierdzenie, że skarżący działa właśnie w warunkach nadużycia prawa do dostępu do informacji publicznej. Stwierdzenie to zakłada zatem, że skarżący domaga się w istocie informacji mającej charakter informacji publicznej, ale pobudki, którymi się kieruje, sprzeczne są z celami samej ustawy o dostępie do informacji publicznej, toteż wnioskowana informacja, mimo że publiczna, nie powinna zostać udostępniona. Sąd w nie podziela stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę, jakoby stwierdzenie po stronie wnioskującego o udostępnienie informacji publicznej nadużycia tego prawa implikowało załatwienie jego wniosku zwykłym pismem, a nie decyzją. Nie wynika to z powołanego w odpowiedzi orzecznictwa (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. I OSK 1601/15, utrzymany ww. orzeczeniem wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. IV SAB/Wr 216/14, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25 marca 2021 r., sygn. II SA/Bk 169/21, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym brak kategorycznej oceny w tym zakresie. Poprzeć zaś należy pogląd, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości załatwienia wniosku w formie zwykłego pisma, informującego wnioskodawcę, że organ, pozostając zobowiązanym i dysponując wnioskowaną informacją publiczną, nie udzieli mu żądanej informacji. Jeżeli organ uważa, że doszło do nadużycia prawa do informacji publicznej, powinien wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Organom nie wolno działać "na skróty" i a limine, zwykłym pismem odmawiać załatwienia wniosku, z powołaniem się na nadużycie prawa do informacji. Takie postępowanie godzi bowiem w zasady demokratycznego państwa prawa. Odmowa udostępnienia informacji publicznej w formie pisma pozbawia wnioskodawcę możliwości poddania tego rozstrzygnięcia kontroli instancyjnej, a tym samym pozbawia stronę ochrony prawnej (vide: wyrok WSA w Olsztynie z 10 lutego 2022 r., sygn. II SAB/Ol 185/21, wyrok WSA w Poznaniu z 30 listopada 2021 r., sygn. II SAB/Po 98/21, dostępne jw.). W niniejszej sprawie pismo datowane na dzień 8 czerwca 2022 r. miało w ocenie Sądu wszystkie cechy decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W orzecznictwie sądowym i w piśmiennictwie powszechny jest pogląd, że do koniecznych elementów decyzji należy zaliczyć, oprócz oznaczenia organu, określenie strony lub stron, rozstrzygnięcie sprawy, a także podpis osoby występującej jako organ lub w imieniu organu administracji (vide: wielokrotnie cytowany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1981 r. sygn. akt SA 1163/81, dostępny jw.). O uznaniu danego aktu za decyzję przesądza jego treść, a nie nadana mu nazwa (forma). Wobec powyższego w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do uznania, że pismo o odmowie udostępnienia informacji publicznej stanowi w istocie decyzję administracyjną. Wskazane pismo zawierało wszystkie określone powyżej, obligatoryjne elementy decyzji, a więc oznaczenie organu (Prezydent Grudziądza) adresata (skarżącego), rozstrzygnięcie (odmowę udostępnienia informacji publicznej) oraz podpis organu wydającego pismo. Takie minimum elementów pozwala na ustalenie podmiotów i przedmiotu stosunku materialnoprawnego, a jego nawiązanie jest celem, dla zrealizowania którego następuje wydanie decyzji administracyjnej. Postępowanie w sprawie zakończonej takim "pismem" będzie wadliwe, sam akt administracyjny kryjący się w nim też będzie wadliwy, ale adresat takiej ułomnej decyzji administracyjnej może uzyskać ochronę sądową swych praw, ze wszystkimi tego konsekwencjami w zakresie przywrócenia działania administracji publicznej do stanu zgodności z prawem (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" wydanie 14, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2016, s. 507-508). W okolicznościach niniejszej sprawy stwierdzić zatem należy, że rozpoznanie wniosku skarżącego z 25 maja 2022 r. nastąpiło w dniu 8 czerwca 2022 r. poprzez wydanie decyzji w sensie prawnym. Skoro natomiast decyzja ta została wydana i przesłana skarżącemu z zachowaniem 14-dniowego terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., to nie sposób uznać, że organ pozostaje w bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej. Z bezczynnością mamy bowiem do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Sama prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia, tj. stwierdzenie, czy w sprawie w istocie zachodzi przesłanka nadużycia prawa do informacji publicznej uzasadniająca odmowę jej udostępnienia, nie może być zaś oceniania w ramach postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego skargą na bezczynność organu. Innymi słowy, w przypadku skargi opartej na podstawie art. 149 p.p.s.a., sąd nie jest uprawniony do merytorycznej oceny wydanej przez Prezydenta Grudziądza decyzji, gdyż nie przeprowadza kontroli tego aktu, lecz jedynie rozstrzyga - biorąc za podstawę stan faktyczny i prawny - czy organ ten pozostaje w bezczynności. Jednocześnie podkreślić należy, że skarżący zachowuje możliwość kwestionowania tej decyzji poprzez odwołanie się od niej w trybie art. 16 ust. 2 u.d.i.p., a następnie - wskutek ewentualnej skargi – odmowa udostępnienia informacji publicznej może być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Wyjaśnienia też w tym miejscu wymaga, że brak w decyzji pouczenia, czy i w jakim trybie może zostać ona zaskarżona nie powinno wywierać negatywnych dla skarżącego skutków prawnych, co oznacza możliwość wniesienia przez skarżącego wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, zgodnie i na zasadach określonych w art. 58 k.p.a. W tym stanie rzeczy, skargę jako niezasadną należało oddalić, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.