III SAB/Gl 116/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi M. K. na bezczynność "A." S.A. w B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) stwierdza bezczynność organu oraz że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2) zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od zwrotu akt, 3) zasądza od "A." S.A. w B. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z 2 lutego 2023r. skarżący M.K. wniósł skargę na bezczynność A" S.A. w B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, o którą wystąpił wnioskiem z 5 stycznia 2022r. (Wpływ do organu 19 stycznia 2023r.). Z akt sprawy wynika, że ww. pismem skarżący zwrócił się o udostępnienie następujących informacji: - ile w poszczególnych latach 2018-2022 do dnia udzielenia odpowiedzi na poniższy wniosek Spółka wydała na darowizny, działania o charakterze sponsoringu oraz wsparcie lokalnych inicjatyw i lokalnej społeczności z podaniem beneficjentów i kwot. Prosił także o podanie, w której pozycji bilansu oraz rachunku zysków i strat powyższe kwoty zostały uwzględnione. - prosił o przedstawienie dokumentów przetargowych - jeśli były wymagane - związanych z wyborem firmy konsultingowej E. oraz o podanie zamówień na usługi firmy E. oraz kwoty za lata 2018-2022 do dnia udzielenia odpowiedzi na poniższy wniosek. - ile łącznie za lata 2018-2022 do dnia udzielenia odpowiedzi na poniższy wniosek wydano na szkolenia oraz finansowanie studiów dla pracowników. Poprosił o wyszczególnienie puli na szkolenia osobno oraz na studia osobno. Jaka część przypadła na usługi firmy E.? - czy został zabudżetowany na przyszłe okresy koszt budowy krytej pływalni z parkiem edukacji ekologicznej? Jeśli tak to w jakiej formie i z jakich środków będzie finansowany z podziałem na źródła finansowania. - Jakie środki zostały przeznaczone na działalność prospołeczną wymienioną w punkcie IX str. 18 sprawozdania zarządu z działalności spółki z 2021 r. z podziałem na beneficjentów. - Jakie środki zostały przeznaczone na działalność prospołeczną wymienioną w sprawozdaniu zarządu z działalności spółki za 2018-2020 r. z podziałem na beneficjentów. - Co obejmuje pojęcie fundusze specjalne pkt. 4 III Zobowiązania krótkoterminowe oraz inne pkt. i) inne w II zobowiązania krótkoterminowe Bilans-Pasywa za rok 2022. W odpowiedzi z 2 lutego 2023 r. Spółka wskazała, że określone we wniosku informacje nie podlegają udostępnieniu w trybie Konstytucji i ustawy o dostępie do informacji publicznej. Spółka nie jest bowiem organem władzy publicznej, stąd też UDIP nie ma do niej zastosowania w nieograniczonym zakresie i nie kreuje uprawnienia do żądania od niej wszelkich przetwarzanych lub posiadanych przez nią informacji. Realizuje ona zadania władzy publicznej w zakresie, w jakim prowadzi działalność związaną z doprowadzaniem wody oraz odprowadzaniem ścieków do mieszkańców, eksploatuje także określony majątek należący do jednostek samorządu terytorialnego. Są to jednak jedynie poszczególne odcinki wodociągów oraz kanalizacji sanitarnej. Spółka jako osoba prawna prowadzi działalność w oparciu o własny majątek. Zdaniem Spółki, ustawa może więc potencjalnie mieć do niej zastosowanie, jednak jedynie w wymienionych wyżej obszarach prowadzonej przez nią działalności gospodarczej. Natomiast żadne z zadanych pytań nie było związane z realizowaną przez Spółkę działalnością wodno-kanalizacyjną, a więc zadaniami z zakresu władzy publicznej. Nie dotyczą one zatem informacji o sprawach publicznych. Wyjaśniła też, że wykonuje obowiązki sprawozdawcze zgodnie z ustawą o rachunkowości oraz zasadami obowiązującymi ją jako spółkę publiczną. W skardze strona zarzuciła organowi naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 2) art. 1 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez niezasadne uznanie, iż przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek, 3) art. 4 ust. 1 pkt 5 UDIP, w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności m.in. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, 4) art. 17 ust. 1 UDIP poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy z przepisu wynika obowiązek wydania przez podmiot niebędący organem władzy publicznej, decyzji w przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie organu do załatwienia jego wniosku w zakresie nieudostępnionych informacji publicznych, 2) zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi stwierdził, że stanowisko Spółki jest błędne, bo informacje, o których udostępnienie się zwrócił, stanowią informacje o działalności podmiotów reprezentujących inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 UDIP. Powyższe kryterium spełniają m.in. spółki komunalne, realizujące zadania publiczne będące zadaniami własnymi gminy (jak np. zaopatrzenie mieszkańców w wodę) i w których gmina ma większościowy udział. Miejskie przedsiębiorstwo wodociągowe obciąża zatem obowiązek udostępniania informacji publicznej. Taki charakter ma również Spółka, albowiem zakres zadań przez nią realizowanych wskazuje, że mają one istotne znaczenie z punktu widzenia społeczeństwa, cechuje je zatem użyteczność dla ogółu. Ponadto oprócz wykonywania zadań publicznych, jako Spółka, w której 100% akcji ma jednostka samorządu terytorialnego, jest osobą prawną, w której jednostka samorządu terytorialnego ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W konsekwencji na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy jest, co do zasady, podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Natomiast informacją publiczną są nie tylko dokumenty i informacje wytworzone przez podmiot publiczny (czyli wykonujący zadania publiczne lub wykorzystujący mienie publiczne), ale także dokumenty do takiego podmiotu odnoszone. Ponadto wskazał, że Spółka z naruszeniem art. 17 ust. 1 UDIP odmawiając udzielenia informacji publicznej nie dokonała tego w formie decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Stwierdził, że nie jest organem władzy publicznej i jedynie realizuje zadania władzy publicznej w zakresie obejmującym zaopatrzenie w wodę i odbiór ścieków. Jest spółką z akcjonariatem mieszanym, a wskazana w skardze gmina posiada w niej jedynie 51% akcji. Powoduje to, że udip ma do niej zastosowanie jedynie w zakresie prowadzonych spraw publicznych. Natomiast objęte wnioskiem dane nie dotyczą informacji publicznej, gdyż nie są związane z realizacją zadań publicznych nałożonych na Spółkę. Nie wydała w sprawie decyzji administracyjnej, bo nie była do tego uprawniona wobec faktu, że żądane dane nie stanowiły informacji publicznej. Z tego powodu była jedynie uprawniona do poinformowania skarżącego o swym stanowisku, co uczyniła. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która według art. 1 § 2 tej ustawy sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 – tekst jednolity, dalej: ppsa) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy. Na wstępie przypomnieć należy, że prawo do uzyskania informacji publicznej wynika z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiącego w ust. 1 zd. 1, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Zasady realizacji tego prawa zawiera ustawa z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022r., poz. 902, dalej "udip"), która w art. 1 ust. 1 stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Art. 2 ust. 1 udip określa kategorię podmiotów uprawnionych do uzyskania informacji jako "każdego". Stosownie do powołanego przepisu, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Ustawa ta nie definiuje jednak pojęcia bezczynności. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w doktrynie prawa zgodnie podkreśla się, iż organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. np.: wyroki NSA z 20 lipca 1999 r., sygn. akt I SAB 60/99; 8 lutego 2017 r., sygn., akt II GSK 5346/16; W. Chróścielewski, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2015 r. sygn. akt I FSK 1881/14, "OSP" 2015, z. 12, poz. 116 oraz przywołana tam literatura). Zatem dla oceny, czy adresat wniosku pozostaje w bezczynności istotne jest ustalenie, czy jest on zobligowany do żądanego działania. W przypadku informacji publicznej zbadania wymaga, czy należy on do grupy podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, a także czy żądana informacja stanowi informację publiczną. Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 5 udip, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Art. 4 ust. 1 pkt 5 udip zawiera więc dwie przesłanki skutkujące powstaniem obowiązku ujawnienia informacji publicznej: wykonywanie zadań publicznych lub dysponowanie majątkiem publicznym. Użycie słowa "lub" wskazuje, że wystarczające jest spełnienie jednej z nich. Zgodnie natomiast z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f udip, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują. Przenosząc powyższe regulacje na stan faktyczny przedmiotowej sprawy Sąd stwierdza, że wniosek skierowany był do Spółki wykonującej zadania publiczne w zakresie zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023r., poz. 40), zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych (...). Po wtóre, art. 4 ust. 1 pkt 5 udip zobowiązuje do udostępniania informacji podmioty, w których jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Definicję legalną pozycji dominującej zawiera art. 4 pkt 10 ustawy z 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2021 r. poz. 275, z późn. zm.), z którego wynika, że ilekroć w ustawie tej jest mowa o pozycji dominującej rozumie się przez to pozycję przedsiębiorcy, która umożliwia mu zapobieganie skutecznej konkurencji na rynku właściwym przez stworzenie mu możliwości działania w znacznym zakresie niezależnie od konkurentów, kontrahentów oraz konsumentów; domniemywa się, że przedsiębiorca ma pozycję dominującą, jeżeli jego udział w rynku właściwym przekracza 40%. Sąd orzekający podziela stanowisko WSA we Wrocławiu, że "Zastosowanie powołanego art. 4 pkt 10 ustawy o ochronie konkurencji do określenia pozycji dominującej w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej oznacza odniesienie tej pozycji do wewnętrznej struktury osoby prawnej, dlatego należy uznać, że Skarb Państwa ma pozycję dominującą w osobie prawnej, gdy jego udział w tej osobie przekracza 40%." (Wyrok z 27 stycznia 2022 r., IV SAB/Wr 321/21). Organ stwierdził, że nieuprawnione jest twierdzenie skarżącego, że gmina posiada w nim 100% akcji, gdyż posiada ich tylko 51%. Jednak w świetle wcyt. przepisu, nawet jeśli gmina ma w Spółce jedynie 51% a nie 100% udziałów – jak twierdził pytający – to nie zmienia to ogólnej konkluzji, że jednostka samorządu terytorialnego czyli podmiot publiczny posiada w niej udział przekraczający 40%, a więc nadający jej pozycję dominującą. Wskazuje to, że spełniona została przesłanka podmiotowa do ujawnienia informacji. Pytania skarżącego dotyczyły kilku kwestii związanych z wydatkowaniem środków finansowych z budżetu Spółki. Organ podniósł, że jako Spółka prawa handlowego jest osobą prawną i dysponuje własnym majątkiem, który nie jest majątkiem organu władzy publicznej. Odnośnie tych twierdzeń zauważyć przyjdzie, że art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f udip stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują, bez ograniczenia, że chodzi tylko o majątek uzyskany z wykonywania zadań publicznych. Nadto wiedzą notoryjną jest, że zarówno dostawa wody, jak i odprowadzanie ścieków są usługami odpłatnymi. Zatem wydatki Spółki pochodzą – przynajmniej częściowo - ze środków uzyskanych z przedmiotu jego działalności w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej. Oznacza to, że została spełniona także druga przesłanka, warunkująca konieczność załatwienia wniosku skarżącego w trybie udip. Stosownie do art. 13 ust. 1 udip, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Wniosek strony wpłynął do organu 19 stycznia 2023r. Wobec treści art. 13 ust. 1 udip, termin do jego załatwienia upłynął więc 2 lutego 2023r. Organ co prawda przesłał stronie pismo z zachowaniem tego terminu, jednak zajęte w nim stanowisko nie zawierało odpowiedzi na pytania postawione przez skarżącego, co uzasadniało stwierdzenie bezczynności, o czym Sąd orzekł w pkt 1. wyroku. Jednocześnie nie stwierdził, aby bezczynność miała charakter rażący, po pierwsze właśnie z racji terminowej reakcji na wniosek, po wtóre dlatego, że działanie organu nie wskazywało na zamiar celowego unikania udzielenia informacji, lecz było wynikiem błędnej oceny ciążących na organie obowiązków. Na koszty zasądzone w oparciu o art. 200 ppsa składało się tylko 100 zł wpisu od skargi, gdyż skarżący działał osobiście.