III OSK 373/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 września 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 659/23 w sprawie ze skarg H.D. i E.D. oraz Gminy L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 3 kwietnia 2023 r. znak: SKO.PW/4171/9/2023 w przedmiocie nakazu wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 21 września 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 659/23, po rozpoznaniu sprawy ze skarg H.D. i E.D. (dalej jako strony lub skarżący) oraz Gminy L. (dalej jako Gmina lub skarżąca kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie (dalej jako organ odwoławczy, Kolegium lub SKO) z dnia 3 kwietnia 2023 r., Nr SKO.PW/4171/9/2023, w przedmiocie nakazu wykonania urządzeń zapobiegających szkodom: odrzucił skargę Gminy (pkt I sentencji wyroku); uchylił zaskarżoną decyzję w całości (pkt II sentencji wyroku); zarządził zwrócenie Gminie kwotę 300 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi (pkt III sentencji wyroku) oraz zasądził od organu na rzecz skarżących kwotę 797 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt IV sentencji wyroku). Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wójt Gminy L. (dalej jako organ pierwszej instancji lub Wójt Gminy) decyzją z dnia 12 stycznia 2023 r., znak: GKŚiR.6331.18.2021, na podstawie art. 234 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 2625 ze zm., dalej u.P.w.) nakazał stronom, właścicielom nieruchomości oznaczonej jako działka ewid. nr [...], w terminie do 30 kwietnia 2023 r.: 1. usunięcie istniejącej bruzdy ciągnącej się w części środkowej wzdłuż działki ewid. nr [...], biegnącej prostopadle do działki ewid. [...]; 2. odtworzenie bruzdy w poprzek działki ewid. nr [...] w taki sposób, aby istniejący rów na działce ewid. nr [...] oraz nowopowstała bruzda na dz. ewid. nr [...] stanowiły jedną ciągłość; 3. wyłączenie fragmentu gruntu z uprawy rolniczej o szerokości minimum 1 metra przy granicy z działką ewid. nr [...] w celu wyodrębnienia pasa zieleni, w którym należy wykonać rowek/bruzdę, którym odprowadzane będą wody opadowe z powierzchni działki; 4. bieżącą konserwację i utrzymanie rowów, których wykonanie nakazane zostało bieżącą decyzją. Strony wniosły odwołanie od powyższej decyzji, a Kolegium wzmiankowaną na wstępie decyzją z dnia 3 kwietnia 2023 r., nr SKO.PW/4171/9/2023, orzekło o uchyleniu punkt 2, 3 i 4 zaskarżonej decyzji (pkt 1 decyzji) i w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy (pkt 2 decyzji). Skargi na powyższą decyzję Kolegium z dnia 3 kwietnia 2023 r. wniosły strony oraz Gmina reprezentowana przez Wójta, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wydanym na rozprawie postanowieniem z dnia 21 września 2023 r., na zasadzie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492, dalej jako u.p.p.s.a.), połączył dwie sprawy wszczęte odrębnie wniesionymi skargami do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod wspólną sygn. II SA/Kr 659/23, bowiem skargi dotyczyły tej samej zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wspomnianym na wstępie wyrokiem z dnia z dnia 21 września 2023 r., odrzucił skargę Gminy (pkt I sentencji wyroku) oraz uchylił zaskarżoną decyzję w całości (pkt II sentencji wyroku). W odniesieniu do skargi Gminy Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarga wniesiona przez organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji, a zatem organ niemający z zasady legitymacji skargowej, podlega odrzuceniu. Charakterystyczną cechą postępowania sądowoadministracyjnego jest jego kontradyktoryjność. Spór przed sądem prowadzony jest co do zasady przez dwa podmioty: podmiot żądający udzielania ochrony prawnej i organ administracji publicznej, którego działanie lub zaniechanie stało się przyczyną zgłoszenia żądania udzielenia ochrony prawnej. Ukształtowana w ten sposób struktura postępowania sądowoadministracyjnego determinuje krąg podmiotów, którym przepisy procesowe mogą przyznać prawo do jego uruchomienia. Jak podkreślono w sprawie nie budzi wątpliwości, że organowi jednostki samorządu terytorialnego, tj. Wójtowi Gminy, który wydał decyzję jako organ pierwszej instancji, ustawodawca wyznaczył rolę organu administracji publicznej, w konsekwencji organ ten (Wójt Gminy), nie posiada legitymacji do złożenia skargi w indywidualnej sprawie, którą sam rozstrzygał w pierwszej instancji. Organ taki nie ma prawa do kwestionowania rozstrzygnięć organu odwoławczego przed sądem administracyjnym. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, w tym stanie rzeczy skarga Gminy, reprezentowanej przez Wójta Gminy, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 u.p.p.s.a. Przechodząc do merytorycznych aspektów sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że zagadnienie stosunków wodnych obejmujących m.in. działki nr [...] i [...] jest przedmiotem wieloletnich sporów (co najmniej od 2014 r.) i licznych postępowań zarówno administracyjnych jak i sądowoadministracyjnych. Sąd Wojewódzki podkreślił, że związku z tym, że niektóre z zapadłych wyroków są prawomocne to w obecnie prowadzonej sprawie zobowiązany był do wzięcia pod uwagę treści art. 170 u.p.p.s.a. Mając zatem na uwadze, że znaczna część argumentacji skarżących dotyczy stanu na gruncie w latach poprzednich, wskazano, iż Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 października 2020 r., sygn. II OSK 1474/20, oddalił skargę kasacyjną od prawomocnego w związku z tym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 września 2019 r., sygn. II SA/Kr 574/19, oddalającego skargę na decyzję Kolegium z dnia 28 marca 2019 r. nakazującą właścicielom działki nr [...] (skarżącym) przywrócenie stanu poprzedniego, tj. likwidację rowu (bruzdy) o długości ok. 400 metrów biegnącego po działce nr [...] wzdłuż granicy działki nr [...], a w konsekwencji przywrócenie pierwotnego kierunku odpływu wód po działce nr [...], tj. odpływu w kierunku północnym. Jak zauważono w tejże sprawie oba sądy orzekały w kwestii analogicznej do sprawy niniejszej, a dotyczącej lat 2014-2018. Jak dalej wskazano w wyroku z dnia 27 września 2019 r., sygn. II SA/Kr 574/19, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie jednoznacznie ocenił, że organy obu instancji (nota bene w pierwszej instancji orzekał w sprawie Wójt Gminy Żegocina – decyzja z dnia 28 grudnia 2018 r. – o czym więcej w dalszej części uzasadnienia) prawidłowo dla rozstrzygnięcia sprawy oparły się na kluczowym dowodzie w postaci sporządzonej w kwietniu 2018 r. na zlecenie Wójta Gminy Ż. "Opinii w sprawie zakłócenia stosunków wodnych dotycząca zmiany stanu wody na działce nr [...] ze szkodą dla działki nr [...]". Biegli z Krakowskiego Przedsiębiorstwa Geologicznego określili kierunek przepływu wód opadowych w obrębie działki [...]. Mianowicie wody opadowe i roztopowe, które dopływały do działki nr [...] za pośrednictwem przepustu pod działką nr [...], a następnie rowu biegnącego w poprzek działki nr [...], odpływały w kierunku północnym. W wyniku zmiany ukształtowania terenu działki nr [...] poprzez wykonanie rowu/bruzdy o głębokości od 0,2-0,4 m, długości około 400 m i spadku 4%, wzdłuż granicy działek [...] i [...] doszło do zakłócenia stosunków wodnych polegającego na zmianie kierunku odpływu wód opadowych i roztopowych z kierunku północnego na wschodni - tj. w stronę działki drogowej nr [...]. W wyniku tej zmiany dochodzi do zalewania działki nr [...], wypłukiwania gruntu, powstawania w jej obrębie zagłębień i bruzd erozyjnych. Na działkę nr [...] poza wodą opadową i roztopową, która dopływa rowem/bruzdą od strony działki nr [...], dopływa również woda opadowa prowadzona drugim przepustem oraz wody opadowe z części działek bezpośrednio do niej przylegających (dz. nr [...] i [...]) zgodnie z naturalnym ukształtowaniem terenu. Biegli przedstawili jak zmieniła się ilość wód, które w wyniku zmiany ukształtowania terenu (i kierunku ich odpływu) dopływają do działki nr [...]. Znaczny wzrost ilości dopływających wód ma bardzo duży wpływ na zachodzące procesy erozyjne i degradację terenu działki nr [...]. Zatem główną przyczyną szkodliwej dla działki nr [...] zmiany stosunków wodnych jest wykonanie rowu/bruzdy wzdłuż działki nr [...], a co za tym idzie zmiana natężenia i kierunku odpływu wód opadowych i roztopowych, które na nią napływają. Skutkuje to zalewaniem terenu działki nr [...] i powstawaniem erozji wodnej w jej obrębie. Wobec tego nieistotne jest czy bruzda biegnąca wzdłuż działek nr [...] i [...], w wyniku której doszło do zmiany kierunku odpływu z działki nr [...], powstała celowo lecz w wyniku prowadzenia prac związanych z uprawą roli (orką). Właściciele działki nr [...] powinni wykonać rów-bruzdę na odcinku: wypływ wód prowadzonych rowem przecinającym działkę nr [...] - jar zlokalizowany przy drodze gminnej (dz. nr [...]), co pozwoli na przywrócenie pierwotnego kierunku odpływu oraz ukierunkowanie spływu w sposób liniowy, a co za tym idzie ograniczenie powstawania zjawisk erozyjnych w obrębie własnej działki. Jako okoliczność bezsporną Sąd Wojewódzki wskazał informację skarżącego skierowaną do Wójta Gminy w piśmie z dnia 23 kwietnia 2021 r. o wykonaniu wynikającego z decyzji Kolegium z dnia 28 marca 2019 r. prawomocnego obowiązku. Natomiast kilka miesięcy później, we wrześniu 2021 r., właściciele działki nr [...] kontynuowali dotychczasową praktykę rolnego użytkowania swojej działki, wskutek czego zdaniem organów po raz kolejny zmienili kierunek odpływu wód po działce nr [...] (odpływ w kierunku północnym), odprowadzając wodę z działki nr [...] na działkę drogową nr [...], czyniąc analogiczne szkody w tej drodze, jak poprzednio. W istocie zatem sprawa niniejsza dotyczyła sytuacji na przedmiotowych gruntach jedynie od września 2021 r., dlatego też w konsekwencji Sąd Wojewódzki stwierdził, że argumentacja skarżących jakoby doszło do przedawnienia żądania stwierdzenia naruszenia stosunków wodnych z upływem 5 lat, o którym mowa w art. 234 ust. 5 u.P.w., jest całkowicie bezzasadna. W ocenie Sądu pierwszej instancji orzekanie nakazów na podstawie art. 234 ust. 3 u.P.w. wymaga precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego, przede wszystkim, jaki był ostatnio stan wody na gruncie, czy doszło do jego zmiany, zwłaszcza czy nastąpiła zmiana kierunku odpływu wody opadowej, a jeśli tak, to na czym polegała zmiana stanu wody, wreszcie czy dokonane zmiany szkodliwie wpływają na sąsiednie grunty. Jednocześnie stwierdzono, że sprawy z zakresu naruszenia stosunków wodnych dotyczą najczęściej skomplikowanej problematyki, wymagającej wiadomości specjalnych, przeważnie z geologii, hydrologii, czy melioracji. Z tego względu w sprawach tego typu, biorąc też pod uwagę odmienną ocenę istotnych okoliczności sprawy dokonywaną przez organy w niniejszej sprawie, znaczną intensywność sporu i przeciwstawne stanowiska właścicieli sąsiednich nieruchomości, absolutnie kluczowym dowodem jest rzetelna, spójna i logiczna opinia odpowiedniego biegłego. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego sporządzona w sprawie, w wykonaniu umowy organu pierwszej instancji z dnia 23 maja 2022 r. z Firmą E. Sp. z o.o. w L., opinia mgr inż. D.S. budzi zasadnicze wątpliwości ze względów formalnych. Jak wskazano znajdujący się w aktach sprawy dokument pt. "Opinia w sprawie zmiany stanu wody na gruncie na dz. nr [...] położonej w (...) oraz określenie wpływu zmian stanu wody na działki sąsiednie, w szczególności dz. nr [...] oraz [...] (...)", jako wykonawcę ekspertyzy wskazuje D.S., nie określając jednak jego specjalności. Pośrednie wskazanie na oczekiwaną specjalność biegłego w § 2 umowy z dnia 23 maja 2022 r. (k. 59) "Wykonawca oświadcza, że posiada specjalistyczną i niezbędną wiedzę oraz doświadczenie zawodowe dla prawidłowego wykonania przedmiotu umowy", który to przedmiot jest określony w § 1 umowy, nie jest w tym przypadku wystarczające. W konsekwencji, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, nie można było przyjąć, że ww. dokument zalegający w aktach stanowi opinię biegłego, mogącą dać podstawę do rzetelnego rozstrzygnięcia sprawy. W tych okolicznościach Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie całości okoliczności sprawy i zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Również uzasadnienie decyzji nie zostało sporządzone zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a., gdyż organ odwoławczy nie dokonał prawidłowej weryfikacji formalnej dokumentu traktowanego jako opinia biegłego. Sąd Wojewódzki sformułował zalecenia odnoszące się do ponownie przeprowadzonego postępowania i w tym zakresie wskazał, że konieczne będzie uzyskanie prawidłowej pod względem formalnym, a także spójnej logicznie, opinii biegłego, który wykazuje i legitymuje się wiedzą specjalną z zakresu hydrologii i melioracji. Opinia biegłego powinna uwzględniać aktualny i dotychczasowy stan spornych nieruchomości i odnosić się do wpływu na naturalny kierunek i natężenie odpływu zwykłych, regularnych zabiegów agrotechnicznych, takich jak np. orka, co w oczywisty sposób corocznie musi wpływać na stan wody na gruncie. Wszelkie przypuszczenia organu powinien on możliwie jednoznacznie zweryfikować dostępnymi środkami dowodowymi. Z wydanym wyrokiem nie zgodziła się Gmina, która w wywiedzionej skardze kasacyjnej zaskarżyła go w całości, zarzucając mu naruszenie: I. przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w szczególności art. 234 ust. 3 u.P.w. poprzez jego błędną wykładnię i uchylenie w całości decyzji Kolegium z dnia 3 kwietnia 2023 r. w sprawie uchylenia w punktach 2, 3 i 4 oraz utrzymania w pozostałym zakresie decyzji Wójta Gminy z dnia 12 stycznia 2023 r. - podczas gdy zasadnym było uchylenie ww. decyzji SKO w części uchylającej w punktach 2, 3 i 4 decyzję Wójta Gminy z dnia 12 stycznia 2023 r.; II. przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 u.p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 u.p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi złożonej przez Gminę w sytuacji, gdy Gmina posiadała legitymację do złożenia przedmiotowej skargi z uwagi na przysługujące jej prawo własności do nieruchomości drogowej, na którą zmiana stosunków wodnych miała szkodliwy wpływ, a ponadto Gmina składała w dniu 10 listopada 2021 r. wniosek do SKO o wyłączenie organu i wyznaczenie innego organu do jej załatwienia i postanowieniem z dnia 24 listopada 2021 r., znak: SKO.PW/4171/41/2021, SKO postanowiło odmówić wnioskowi, b) art. 84 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że opinia nie została podpisana - podczas gdy przedmiotowa opinia została podpisana przez biegłego - tj. mgr inż. D.S. podpisem własnoręcznym na pierwszej stronie sporządzonej opinii, jak również uznanie, że nie została określona specjalność biegłego D.S., podczas gdy w § 2 umowy z dnia 23 maja 2022 r. wyraźnie wskazane zostało, że: "Wykonawca oświadcza, że posiada specjalistyczną i niezbędną wiedzę oraz doświadczenie zawodowe dla prawidłowego wykonania przedmiotu umowy", a ponadto żaden przepis nie warunkuje ważności i prawidłowości opinii biegłego od wskazania w niej specjalności biegłego, c) art. 80 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez uznanie, że nie zostały wyjaśnione w całości okoliczności sprawy i zaniechane zostało podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego z uwagi na fakt, że nie zostały przeanalizowane wszystkie poprzednie rozstrzygnięcia dotyczące naruszenia stosunków wodnych w obrębie działek objętych niniejszym postępowaniem - podczas gdy niniejsza sprawa dotyczyła nowej zmiany stanu wody na gruncie dokonanej we wrześniu 2021 r. Mając powyższe na uwadze wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy poprzez: a) uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium z dnia 3 kwietnia 2023 r. w części uchylającej w punktach 2,3 i 4 decyzję Wójta Gminy z dnia 12 stycznia 2023 r., b) ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, 3) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie nie wniesiono o przeprowadzenie rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej w całości jako bezzasadnej, zasądzenie od skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym ewentualnie zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Nie sprzeciwiono się przy tym rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie zauważyć należy, że wobec zrzeczenia się przez pełnomocnika skarżącej kasacyjnie rozpatrzenia sprawy na rozprawie oraz niewniesienia przez drugą stronę w ustawowym terminie wniosku o jej przeprowadzenie, skarga kasacyjna – na zasadzie art. 182 § 2 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako u.p.p.s.a.) – podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do treści art. 183 § 1 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia żadnej z wad wymienionych w art. 183 § 2 u.p.p.s.a., a nadto w związku z niezaistnieniem przesłanek, o których mowa w art. 189 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami kasacyjnymi. Wobec tego, że żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości zasadnym i koniecznym jest odniesienie się w pierwszej kolejności do zarzutów skargi kasacyjnej kwestionujących prawidłowość odrzucenia skargi Gminy na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 u.p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym, Sąd Wojewódzki prawidłowo przyjął, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez jednostkę jej interesu prawnego. Dotyczy to zarówno postępowania zwykłego, trybów nadzwyczajnych, jak i postępowania sądowoadministracyjnego Aprobując stanowisko Sądu pierwszej instancji należy stwierdzić, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na tytuł własności gminy nie uprawnia jej w szczególności do weryfikacji decyzji wydanej przez Kolegium. Podkreślenia wymaga, że gmina wydająca decyzję przez swoje organy nie działa jako właściciel, lecz jako podmiot powołany przez ustawę do pełnienia funkcji administracji publicznej, realizującej władztwo administracyjne (imperium). Natomiast jako osoba prawna upoważniona jest do wykonywania przysługujących jej praw i obowiązków właścicielskich - i wówczas może występować w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Jednakże gdy obowiązujące prawo powierza gminie kompetencje do rozstrzygania w drodze decyzji o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, to wówczas gmina nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki dla niej jako właściciela. Powierzenie zatem organowi gminy właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę gminę jej interesu prawnego zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03; por. także postanowienia NSA z dnia 15 października 1990 r., sygn. akt SA/Wr 990/90 i z dnia 28 grudnia 1990 r., sygn. akt SA/Wr 1202/90; uchwała 5 sędziów z dnia 9 października 2000 r., sygn. akt OPK 14/00; wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1017/04 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu). Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega jednocześnie, że w judykaturze wskazuje się na fakt, że w ramach u.P.w., jak i poprzedniej ustawy z dnia 18 lipca 2001r. - Prawo wodne, brak jest regulacji, która wyłączałaby wójta gminy w sprawach o naruszenie stosunków wodnych, w których stroną jest gmina (art. 234 ust. 1-5 u.P.w.; a poprzednio art. 29 ust. 1-3). Wskazuje się bowiem, że przepisy regulujące kompetencje organów do wydania decyzji administracyjnej muszą być rozumiane ściśle (zob. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 530/21). Należy jednak uzupełnić to stanowisko o istotną uwagę, że brak przepisów dotyczących wyłączenia organu pozostaje bez wpływu na kwestię ewentualnej kumulacji ról procesowych w ramach postępowania administracyjnego, co wprost prowadziłoby do podważenia zaufania do działalności organów władzy publicznej. Tym samym argumentacja skargi kasacyjnej zasadzająca się na wydaniu przez Kolegium postanowienia, którym odmówiono wnioskowi o wyłączenie organu i wyznaczenie innego organu do załatwienia sprawy pozostaje irrelewantne dla prawidłowości podjętego przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcia. Podsumowując tę część rozważań stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo odrzucił skargę Gminy ze względu na brak legitymacji skargowej. Ta konstatacja bezpośrednio determinuje dalsze uwagi skierowane do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej odnoszących się do części zaskarżonego wyroku w ramach, którego Sąd orzekł merytorycznie. W tym zakresie należy ocenić legitymację Gminy do wniesienia skargi kasacyjnej. Jak wynika z treści art. 173 § 2 u.p.p.s.a., skargę kasacyjną może wnieść strona, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców lub Rzecznik Praw Dziecka po doręczeniu im odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, może z urzędu badać, czy skarga została wniesiona przez stronę (patrz: uchwała NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt OPS 1/04). Jak już wskazano skargę kasacyjną może wnieść m.in. strona (uczestnik postępowania) po doręczeniu jej odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Jednocześnie wymaga zauważania, że pojęcie strony postępowania sądowoadministracyjnego związane jest interesem prawnym. Zarówno skarżący (art. 50 § 1 u.p.p.s.a.), jak i uczestnik postępowania (art. 33 § 1 lub art. 33 § 2 u.p.p.s.a.) ma przymiot strony, gdy istnieje "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej" (tak B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne", Warszawa 2003, s. 424). W niniejszej sprawie należy jednak uwzględnić utrwalone już stanowisko judykatury znajdujące swój wyraz m. in. w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, zgodnie z którym powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do NSA, ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego". Z taką też sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem Wójt Gminy (czyli organ wykonawczy skarżącej kasacyjnie) działał w sprawie jako organ pierwszej instancji. W rezultacie stwierdzić należy, że Gminie nie przysługiwała legitymacja do uruchomienia postępowania kasacyjnego. Stwierdzenie to z kolei zwalniało Naczelny Sąd Administracyjny od obowiązku odniesienia się do zarzutów skargi kasacyjnej. Skoro zatem skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, gdyż żaden z podniesionych w niej zarzutów nie zasługiwał na uwzględnienie, to Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 u.p.p.s.a. W zakresie wniosku skarżących o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do ich zasądzenia. Zgodnie z art. 204 pkt 2 u.p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Niemniej jednak do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie (art. 205 § 1 u.p.p.s.a.). Sąd powinien każdorazowo rozważyć, czy czynność, która spowodowała koszty była w ujęciu obiektywnym potrzebna do realizacji praw strony oraz czy i do jakiego poziomu poniesione koszty stanowiły także z obiektywnego punktu widzenia wydatek konieczny (zob. postanowienie NSA z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt I OZ 498/08). W okolicznościach niniejszej sprawy skarżący nie ponieśli kosztów sądowych w postępowaniu kasacyjnym, a złożona przez nich odpowiedź na skargę kasacyjną została sporządzona osobiście.