II OSK 1601/24

Dnia 22 stycznia 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SAB/Po 24/24 w sprawie ze skargi L. H. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Wielkopolskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1/ uchyla zaskarżony wyrok w punktach I, II, III oraz V i w tym zakresie oddala skargę, 2/ odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 18 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SAB/Po 24/24, uwzględniając skargę L. H. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Wielkopolskiego postępowania w sprawie udzielenia skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, po pierwsze, zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy z wniosku skarżącej w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, po drugie, stwierdził, że organ administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, po trzecie, stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, po czwarte w pozostałym zakresie skargę oddalił, po piąte, zasądził od organu administracji na rzecz skarżącej 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd pierwszej instancji ustalił, że wniosek skarżącej o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę został doręczony organowi administracji 2 sierpnia 2023 r. Po otrzymaniu wniosku organ administracji nie podjął żadnych czynności. Pierwszą czynnością organu administracji było pozostawienie 13 listopada 2023 r. ponaglenia skarżącej z 8 listopada 2023 r. na podstawie art. 37 § 3a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) bez rozpoznania. Drugą czynnością organu było, jak ustalił Sąd pierwszej instancji, pozostawienie 17 stycznia 2024 r. kolejnego ponaglenia skarżącej (z 12 stycznia 2024 r.) bez rozpoznania na tej samej podstawie. Następną czynnością organu administracji było wezwanie skarżącej 19 lutego 2024 r. do uzupełnienia braków formalnych wniosku oraz do osobistego stawiennictwa w siedzibie organu. Ponadto Sąd ustalił, że do dnia 29 marca 2024 r. w sprawie nie podjęto żadnego rozstrzygnięcia oraz że do dnia wydania wyroku organ administracji nie udzielił żadnej informacji w sprawie rozstrzygnięcia. W tych okolicznościach faktycznych Sąd pierwszej instancji przyjął, że Wojewoda prowadził postępowanie przewlekle. W zakresie terminu załatwienia sprawy Sąd ten powołał się na art. 112a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.) oraz na podstawie art. 91 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 4 ust. 3 Traktat o Unii Europejskiej (Dz.U. z 2004 r. nr 90, poz. 864/30 ze zm.) odmówił zastosowania art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 167 ze zm.), uznając, że przepisy te są sprzeczne z art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/98/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników z państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz.U. UE. L. z 2011 r. nr 343, str. 1). Sąd pierwszej instancji przy tym stwierdził, że organ administracji był związany wynikającym z powołanej dyrektywy terminem 4 miesięcy na załatwienie sprawy. Jako dodatkowe argumenty pominięcia powołanych przepisów Sąd pierwszej instancji powołał się na ich sprzeczność z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U. UE. C. z 2007 r. nr 303, str. 1 ze zm.) oraz art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r. nr 61, poz. 284 ze zm.). Skargę kasacyjną wniósł organ administracji, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w punktach 1, 2, 3 i 5. W skardze kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935) zarzucono naruszenia art. 53 § 2b, art. 149 § 1 i 2 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (ustawa o pomocy) w zw. z art. 106 i art. 112a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach oraz w zw. z art. 35 i art. 37 § 3a k.p.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na przyjęciu, że organ administracji dopuścił się przewlekłości w sprawie z wniosku skarżącej o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Ponadto ze skargi kasacyjnej wynika, że zarzucono naruszenie art. 53 § 2b p.p.s.a., które polegało na tym, że Sąd pierwszej instancji uznał, iż skarga była dopuszczalna, mimo że została ona wniesiona bez uprzedniego ponaglenia, przy czym uznano, że wniesione przez skarżącą ponaglenia nie miały istotnego znaczenia, gdyż zostały wniesione przed upływem terminu do załatwienia sprawy i w związku z tym pozostawiono je bez rozpoznania. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w punktach 1, 2, 3 i 5 oraz oddalenia w tym zakresie skargi albo uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz zrzeczono się rozprawy. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zasadny jest zarzut naruszenia art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy przez niewłaściwe jego zastosowanie, mianowicie przez pominięcie tego przepisu. Natomiast pominięcie art. 100c ust. 1 ustawy o pomocy nie miało w sprawie istotnego znaczenia, gdyż ten przepis stanowi o tym, że bieg terminów na załatwienie przez wojewodę spraw m.in. o zezwolenie na pobyt czasowy w okresie do 31 grudnia 2022 r. nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. W związku z tym ten przepis w rozpoznawanej sprawie nie miał zastosowania, gdyż postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte na skutek wniosku skarżącej z 31 lipca 2023 r. W rozpoznawanej sprawie miał zaś zastosowanie art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy, gdyż ten przepis został dodany ustawą z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 185 ze zm.) z mocą od dnia 1 stycznia 2023 r. i stanowił, że w okresie do dnia 24 sierpnia 2023 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi m.in. zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Następnie przepis ten był zmieniany w zakresie okresu, w którym bieg terminów się nie rozpoczyna, a rozpoczęty ulega zawieszeniu, przy czym w ten sposób, że została zachowana ciągłość tego okresu, aż do dnia wydania zaskarżonego wyroku, a nawet później (art. 12 ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw [Dz.U. poz. 1088] oraz art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 lutego 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych [Dz.U. poz. 232]). Zatem, skoro – jak ustalił Sąd pierwszej instancji – postępowanie w rozpoznawanej sprawie zostało wszczęte na skutek wniosku skarżącej z 31 lipca 2023 r., to na mocy powołanego przepisu, mimo wszczęcia postępowania bieg terminu załatwienia sprawy nie rozpoczął się i na skutek następnych zmian tego przepisu spoczywał, w tym w czasie wydania zaskarżonego wyroku. W związku z tym, skoro bieg terminu załatwienia sprawy w ogóle się nie rozpoczął, to nie można było przypisać organowi ani bezczynności, ani przewlekłego prowadzenia postępowania. Taki sens art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy został niejako potwierdzony w art. 100d ust. 4 powołanej ustawy, w którym stanowi się, że zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosując zatem art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o pomocy Sąd pierwszej instancji powinien był w całości oddalić skargę na przewlekłość Wojewody Wielkopolskiego, a nie ją uwzględnić. Odstąpienie przez Sąd pierwszej instancji od zastosowania art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy nie było zasadne. W tym zakresie należy odwołać się do stanowiska wyrażonego przez NSA w podobnych sprawach, m.in. w wyrokach z 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 801/24, z 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 926/24, z 9 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1590/24 oraz z 17 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1355/24. Nawiązując do argumentacji przedstawionej w wyżej powołanych orzeczeniach należy podkreślić, że z motywu piątego powołanej przez Sąd pierwszej instancji dyrektywy wynika, że ustanowiona nią procedura uwzględnia zwykłe obciążenie pracą administracji państw członkowskich. Z kolei zawarte w ustawie o pomocy szczególne unormowania dotyczące terminów załatwiania spraw, w tym objętych zakresem normowania powołanej dyrektywy, zostały uchwalone z uwagi na szczególną sytuację związaną z wojną w Ukrainie, niewątpliwie zwiększającą obciążenie pracą organów administracji właściwych w sprawach cudzoziemców. Ta okoliczność uzasadnia czasowe odstępstwo od maksymalnego terminu załatwiania spraw określonego w art. 5 ust. 2 powołanej dyrektywy. Wskazana okoliczność związana z uchwaleniem art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy i będącego jego konsekwencją art. 100d ust. 4 tej ustawy ma też znaczenie dla argumentacji Sądu pierwszej instancji związanej z zapewnieniem prawa do skutecznego środka przed sądem oraz prawa do sądu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną podziela zawartą w powołanych wyżej orzeczeniach argumentację uznającą wojnę w Ukrainie i jej wpływ na działanie organów administracji właściwych w sprawach cudzoziemców, jako istotny czynnik uzasadniający ograniczenia praw zagwarantowanych w art. 41 i art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej na podstawie art. 52 ust. 1 tego aktu oraz brak oczywistej sprzeczności powołanych przepisów z art. 45 ust. 1 w zw. art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przy czym podkreślenia wymaga, że ograniczenia wskazanych prawa nie dotyczą ich istoty, lecz jednego z ich aspektów, mianowicie prawa do rozpoznania sprawy bez uzasadnionej zwłoki lub w rozsądnym terminie na etapie postępowania przed organami administracji. W związku z tym należy też uwzględnić wybuch wojny w Ukrainie i jej wpływ na działanie organów administracji właściwych w sprawach cudzoziemców w kontekście oceny wystąpienia uzasadnionej zwłoki lub zachowania rozsądnego terminu. Uwzględniając powyższe oraz nadto przede wszystkim czasowy charakter wynikających z art. 100d ust. 1 pkt 1 i art. 100d ust. 4 ustawy o pomocy ograniczeń NSA rozpoznający skargę kasacyjną nie uznaje za zasadne odstąpienie od ich stosowania czy to na skutek rzekomej sprzeczności z art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/98/UE z dnia 13 grudnia 2011 r., czy też z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej. NSA rozpoznający skargę kasacyjną podziela też przedstawione w powołanych wyżej wyrokach stanowisko, co do braku podstaw do stosowania w rozpoznawanej sprawie, która dotyczy przede wszystkim uzyskania uprawnienia do pobytu cudzoziemca w Polsce, art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r. Skarga kasacyjna jest zatem zasadna w takim zakresie, w jakim zarzuca się w niej naruszenie art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy przez niezastosowanie tego przepisu oraz będące konsekwencją pominięcia tego przepisu naruszenie art. 149 § 1 p.p.s.a. W pozostałym zakresie skarga kasacyjna nie jest zasadna. Przede wszystkim nie jest zasadny najdalej idący zarzut skargi kasacyjny, zmierzający do przyjęcia, że skarga była niedopuszczalna, mianowicie zarzut naruszenia art. 53 § 2b p.p.s.a. i powiązany z nim zarzut naruszenia art. 37 § 3a k.p.a. Z art. 53 § 2b p.p.s.a. wynika, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Z kolei w art. 37 § 3a k.p.a. stanowi się, że jeżeli ponaglenie zostało wniesione przed upływem terminu określonego w art. 35 albo przepisach szczególnych, organ prowadzący postępowanie pozostawia ponaglenie bez rozpoznania. Wówczas, jak wynika ze zdania drugiego powołanego przepisu, nie stosuje się art. 37 § 4-8 k.p.a. W związku z tym brak podstaw do przyjęcia, aby pozostawienie ponaglenia bez rozpoznania miało ten skutek, że nie jest to ponaglenie, o którym mowa w art. 53 § 2b p.p.s.a. W szczególności nie wynika to z art. 37 § 3a k.p.a., w którego ostatnim zdaniu określono skutki pozostawienia ponaglenia bez rozpoznania, sprowadzające się do niestosowania art. 37 § 4-8 k.p.a. W związku z tym, skoro w rozpoznawanej sprawie ponaglenie przed wniesieniem skargi zostało wniesione, to spełniono warunek dopuszczalności skargi przewidziany w art. 53 § 2b p.p.s.a., a pozostawienie ponaglenia bez rozpoznania nie ma dla oceny spełnienia tego warunku dopuszczalności istotnego znaczenia. Nie jest zasadny także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż nie wyjaśniono przekonująco na czym miałoby polegać jego naruszenie. Podobnie ze skargi kasacyjnie nie wynika, jak miałyby zostać naruszone art. 35 k.p.a. oraz art. 106 i art. 112a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach. Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 100c ust. 1 ustawy o pomocy, to już wyżej wyjaśniono, że jego powołanie w skardze kasacyjnej było nietrafne, gdyż nie miał on w rozpoznawanej sprawie zastosowania. Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a., to jak się wydaje jego podniesienie jest skutkiem pomyłki. Przepis ten przewiduje możliwość wymierzenia organowi grzywny oraz przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, a takich orzeczeń w zaskarżonym wyroku nie podjęto, przy czym oddalenie skargi obejmuje - jak przyjął Sąd pierwszej instancji - zawarte w skardze żądania podjęcia takich rozstrzygnięć. Uwzględniając powyższe NSA uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna. Nadto w ocenie NSA istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. W niekwestionowanych okolicznościach sprawy nie ulega bowiem wątpliwości, że miał zastosowanie art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o pomocy, co wykluczało przyjęcie, że organ administracji prowadził postępowanie przewlekłe lub dopuścił się bezczynności. W związku z tym NSA na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w odniesieniu do zakresu zaskarżenia wskazanego w skardze kasacyjnej i rozpoznając w tym zakresie skargę orzekł o jej oddaleniu. NSA na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił w całości od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego uznając, że skarżąca nie powinna ich ponosić, gdyż skarga kasacyjna została uwzględniona z uwagi na obowiązywanie szczególnej regulacji. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a skarżąca w terminie czternastu dni od dnia doręczenia jej odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy, NSA - na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. - skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.