I GSK 484/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Protokolant asystent sędziego Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 września 2020 r. sygn. akt I SA/Kr 601/20 w sprawie ze skargi Z. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 6 marca 2020 r. nr SKO.EA/418/15/2020 w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej zwany: WSA lub sądem I instancji) wyrokiem z 10 września 2020 r. sygn. akt I SA/Kr 601/20, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej zwanej: p.p.s.a.), oddalił skargę Z. L. (dalej zwanego: skarżącym) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej zwanego: SKO lub organem II instancji) z 6 marca 2020 r. w przedmiocie uznania zarzutów na postępowanie egzekucyjne za nieuzasadnione. Przedmiotem kontroli sądu I instancji w niniejszej sprawie było postanowienie SKO z 6 marca 2020 r., którym organ II instancji – działając na podstawie art. 18, art. 33 § 1 pkt 1,art. 34 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1427; dalej zwanej: u.p.e.a.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.; dalej zwanej: k.p.a.) – utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta w Krakowa z 2 stycznia 2020 r. w sprawie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr W-6/50071/2019 z 21 października 2019 r. Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz innych orzeczeń powołanych poniżej, dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/. Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący osobiście zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie oraz zasądzenie od organu administracji publicznej na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów udziału w sprawie adwokata. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 13b ust. 1 oraz w zw. z art. 13b ust. 6 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2068, z późn. zm.; dalej zwanej: u.d.p.), a także rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. Nr 220 poz. 2181; dalej zwanego: rozporządzeniem z 3 lipca 2003 r.) – przez uznanie, że do wyznaczenia miejsca płatnego parkowania wystarczy jedynie oznakowanie pionowe, w szczególności znak D-18, z pominięciem stosowania oznakowania poziomego; 2. naruszenie przepisów rozporządzenia z 3 lipca 2003 r., gdzie w § 1 wskazano, że w Załączniku nr 1 do op. cit. rozporządzenia z 3 lipca 2003 r. w pkt 1.1 lit. a) wprowadzono, iż znak D-44 "strefa płatnego parkowania" stosuje się w celu wskazania strefy, w której w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo pobierana jest opłata za postój pojazdu samochodowego (Załącznik pkt 5.2.50 ), nadto wskazując, że w strefie oznakowanej znakiem D-44 (lub D-18 ) miejsca dla postoju pojazdu samochodowego wyznacza się znakami pionowymi określonymi w pkt 5.2.18 oraz znakami poziomymi określonymi w załączniku nr 2 do tego rozporządzenia w jego: pkt 5.2.4, pkt 5.2.5, pkt 5.2.6. poprzez ich nie zastosowanie; 3. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 134 §1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na zaniechaniu zbadania w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonego skargą postanowienia SKO z 6 marca 2020 r. (znak SKO.EA/418/15/2020) i postanowienia go poprzedzającego, przez pominięcie w prowadzonych rozważaniach uchybień organów administracyjnych obu instancji w zakresie konieczności ustalenia przez te organy czy faktycznie doszło do naruszenia przez skarżącego norm prawa obwiązujących w strefie płatnego parkowania, co do obowiązku ponoszenia opłat za parkowanie. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną stwierdzić należy, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należy wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku sądu I instancji. W ramach wykonywanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej należy także przypomnieć, że przytaczane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 – 3 p.p.s.a.) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyrok NSA z 20 października 2017 r. sygn. akt II OSK 283/16). W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd I instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny). Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu I instancji, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/-aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakcyjnych aktu normatywnego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (zob. wyrok NSA z 2 grudnia 2021 r. sygn. akt II GSK 2187/21; por. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, (w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837 – 862). Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pierwszą podstawę kasacyjną, której dotyczy art. 174 pkt 1 p.p.s.a., stanowi naruszenie prawa materialnego. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w zw. z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 30 września 2014 r. sygn. akt II GSK 1211/13), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. W art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zawarta została druga podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta podstawa kasacyjna służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli (zob. wyrok NSA z 13 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2652/20). Sąd odwoławczy jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. B. Dauter, Komentarz, (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2024, s. 650 – 669). Wadliwość w sformułowaniu zarzutów nie musi jednocześnie uniemożliwiać rozpoznania skargi kasacyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny może zbadać jej podstawy, przychylając się do stanowiska, że nie każde nieprawidłowe przedstawienie podstaw kasacyjnych wynikających z art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. dyskwalifikuje skargę kasacyjną (zob. uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09). Poczynienie powyższych uwag było konieczne, gdyż wniesiona skarga kasacyjna od wyroku sądu I instancji nie odpowiada omówionym wyżej wymogom p.p.s.a. W pierwszym zarzucie strona podnosi naruszenie przepisów postępowania tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 13b ust. 1 i art. 13b ust. 6 pkt 1 u.d.p., a także rozporządzenia z 3 lipca 2003 r. I o ile art. 134 § 1 p.p.s.a. jest przepisem postępowania, tak pozostałe przepisy już nie. Natomiast zarzucając naruszenie rozporządzenia z 3 lipca 2003 r. w ogóle nie wskazuje jakichkolwiek jego jednostek redakcyjnych, którym mógł uchybić sąd I instancji. Nie jest również precyzyjny zarzut nr 2 dotyczący naruszenia przepisów rozporządzenia z 3 lipca 2003 r. Po pierwsze skarżący kasacyjnie nie wskazuje czy mamy do czynienia z zarzutem przepisów postępowania, czy przepisów prawa materialnego, a nadto podnoszony zarzut naruszenia § 1 składa się z trzech mniejszych jednostek redakcyjnych, w związku z czym należało konkretnie określić, który z nich zdaniem strony został naruszony. Ostatni z zarzutów oznaczony nr 3 w ogóle nie został uzasadniony, podobnie jak zarzut nr 2. Sąd kasacyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej – co wskazywano wyżej – nie jest m. in. uprawniony do formułowania czy doprecyzowywania (konkretyzowania) zarzutów kasacyjnych. Przywołane niedociągnięcia (nieprawidłowości) są niewątpliwymi mankamentami środka odwoławczego. Zagadnieniem spornym w rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawie jest w istocie to, czy SKO postanowieniem z 6 marca 2020 r. prawidłowo nie uznało za zasadne zarzutów egzekucyjnych w zakresie nieistnienia obowiązku w postaci uiszczenia opłaty dodatkowej za postój w strefie płatnego parkowania, w sytuacji gdy miejsce parkingowe nie było prawidłowo oznaczone. Skarga kasacyjna jest przede wszystkim polemiką z wykładnią sądu I instancji, co do art. 13 b ust. 1 u.d.p. Według twierdzeń skarżącego kasacyjnie prawidłowe oznakowanie miejsc parkingowych wymaga kumulatywnie znaków pionowych i poziomych. W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarżący w skardze kasacyjnej nie podniósł naruszenia przepisu art. 34 § 4 u.p.e.a., który to przepis stanowił zasadniczą podstawę rozstrzygnięcia postanowienia Prezydenta Miasta Krakowa uznającego za nieuzasadnione zgłoszone przez skarżącego zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym. Tym samym prawidłowość zastosowania tego przepisu była przedmiotem oceny przez organ odwoławczy, jak i przez sąd I instancji. Już ta wada w konstrukcji skargi kasacyjnej stanowiła wystarczającą przyczynę do jej oddalenia. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że niezależnie od wskazanej podstawowej przyczyny niezasadności skargi kasacyjnej należy wskazać, że podniesione w niej zarzuty nie zasługiwałyby na uwzględnienie nawet przy podniesieniu zarzutu naruszenia art. 34 § 4 u.p.e.a. WSA akceptując uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. II GPS 2/17 uznał, że konieczne jest nie tylko oznaczenie strefy płatnego postoju, ale także wyznaczenie miejsc płatnego postoju, bo tylko postój w wyznaczonym miejscu powoduje konieczność uiszczenia stosownej opłaty. W uchwale tej nie wskazano, że miejsce wyznaczone ma być oznaczone namalowanymi liniami zgodnie z przepisami rozporządzenia o znakach drogowych. Zgodnie z pkt 5.2.4 załącznika nr 2 rozporządzenia o znakach drogowych z 2003 r. znak poziomy P-18 (stosowne linie namalowane na nawierzchni) stosuje się w celu wyznaczenia miejsc postoju na części jezdni i chodnika oraz na wydzielonych parkingach bez ustalonych konstrukcyjnie stanowisk. Tak więc a contrario takie oznakowanie jest zbędne, gdy stanowisko postojowe jest wyznaczone konstrukcyjnie. Jak ustalono w tej sprawie (czego skarżący nie kwestionował) takie stanowiska były wydzielone. I tak w zakresie ul. K. oznakowanie pionowe – kompletne w zakresie zakończenia miejsc postojowych przed ul. Z., tj. znak B-36 "zakaz zatrzymywania się", D-19 "parking" z tabliczką T-3a, poziome wytarte elementy oznakowania P-19 "linia wyznaczająca pas postojowy". Również w zakresie ul. P. miejsca postojowe w SPP na tej ulicy wyznaczone zostały za pomocą oznakowania pionowego D-18 "parking" z tabliczką T-30 wskazującą dozwolony sposób zatrzymania pojazdu. Ponadto geometryczne ukształtowanie układu drogowego (zatoki postojowej) fizycznie wskazywało miejsce dozwolonego postoju. W tej sytuacji należało uznać, że prawidłowo organy i sąd I instancji przyjęły, że samochód skarżącego parkował na właściwie oznaczonych miejscach w strefie płatnego postoju. Tym samym nie doszło do naruszenia art. 13b ust. 1 w zw. z art. 13b ust. 6 u.d.p. przez błędną wykładnię i zastosowanie. Na marginesie niniejszych rozważań nadmienić jedynie należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy rozstrzygnięcie tego czy skarżący kasacyjnie był zobowiązany do uiszczenia dodatkowej opłaty parkingowej było związane z postacią poczynionych ustaleń faktycznych. Te jednak nie zostały przez skarżącego podważone, co więcej, na etapie postępowania kasacyjnego, nie podjął on nawet takiej próby. Nie sformułował bowiem żadnego zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów postępowania, na podstawie których okoliczności faktyczne sprawy były realizowane. Mając więc na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.